如果同一信訪事項(xiàng)完成“處理-復(fù)查-復(fù)核”三級(jí)程序后，此時(shí)申請(qǐng)人仍然對(duì)復(fù)核意見表示不滿意，能否就信訪回復(fù)或者信訪回復(fù)背后的具體行政行為提起行政訴訟程序？自2005年起，最高人民法院陸續(xù)發(fā)布多項(xiàng)司法解釋，逐步明確信訪辦理行為的可訴性邊界，體現(xiàn)出司法對(duì)信訪與訴訟程序銜接機(jī)制的持續(xù)調(diào)整與理性限縮。

一、2005年《復(fù)函》：法院不得受理信訪任何回復(fù)行為

2005年《最高人民法院關(guān)于不服信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)〈信訪條例〉處理信訪事項(xiàng)的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復(fù)函》中指出：“一、信訪工作機(jī)構(gòu)是各級(jí)政府或政府工作部門授權(quán)負(fù)責(zé)信訪工作的專門機(jī)構(gòu)，其依據(jù)《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促檢查、指導(dǎo)信訪事項(xiàng)等行為，對(duì)信訪人不具有強(qiáng)制力，對(duì)信訪人的實(shí)體權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。信訪人對(duì)信訪機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項(xiàng)的行為或者不履行《信訪條例》規(guī)定的職責(zé)不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。二、對(duì)信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《信訪條例》作出的處理意見、復(fù)查意見、復(fù)核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理?！?/p>

信訪處理、復(fù)查、復(fù)核意見實(shí)質(zhì)是對(duì)原具體行政行為的書面記載，或者可以說(shuō)是“兩次處理”行為。比如針對(duì)原拆遷補(bǔ)償行為的信訪回復(fù)，拆遷安置這一具體行政行為已在作出處理意見書前客觀存在，申請(qǐng)人可針對(duì)具體行政行為提起訴訟，但不得以對(duì)拆遷信訪回復(fù)不服作出起訴事由。上述復(fù)函在當(dāng)年奠定了“信訪行為不具可訴性”的司法基調(diào)。

二、2017年《若干意見》：有限例外情形的初步確立

2017年《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》第14條中規(guī)定：“要正確區(qū)分當(dāng)事人請(qǐng)求保護(hù)合法權(quán)益和進(jìn)行信訪之間的區(qū)別，防止將當(dāng)事人請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)當(dāng)作信訪行為對(duì)待。當(dāng)事人因不服信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》作出的處理意見、復(fù)查意見、復(fù)核意見或者不履行《信訪條例》規(guī)定的職責(zé)提起訴訟的，人民法院依法不予立案。但信訪答復(fù)行為重新設(shè)定了當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)或者對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以立案。”

這一規(guī)定打破了信訪絕對(duì)不可訴的格局，比如申請(qǐng)人提出信訪事項(xiàng)后，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)回復(fù)的內(nèi)容與先前作出的具體行政行為不一致，很可能會(huì)重新設(shè)定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，例如原先認(rèn)定申請(qǐng)人即便戶籍不在當(dāng)?shù)匾部梢韵硎馨仓么?，后在信訪回復(fù)意見中又改口稱無(wú)法享受安置待遇。這一規(guī)定也體現(xiàn)出司法實(shí)踐開始回應(yīng)某些信訪行為實(shí)際具有的行政處理性質(zhì)。

三、2018年《行訴解釋》：進(jìn)一步明確排除程序性行為

2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第9項(xiàng)延續(xù)并強(qiáng)化了對(duì)程序性信訪行為的排除態(tài)度，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪事項(xiàng)作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核等行為均不屬于行政訴訟受案范圍。該條款從立法技術(shù)上進(jìn)一步收縮了可訴信訪行為的范圍，增強(qiáng)了審判實(shí)踐中的可操作性。

四、信訪事項(xiàng)例外可訴的認(rèn)定門檻

盡管絕大多數(shù)信訪回復(fù)仍被排除在訴訟門外，但最高人民法院通過(guò)個(gè)案裁判及司法解釋不斷擴(kuò)充例外情形，推動(dòng)形成“原則不可訴，例外可訴”的審查標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，目前可訴的信訪處理行為主要包括三類：

實(shí)際影響申請(qǐng)人權(quán)利義務(wù)的信訪行為。如信訪復(fù)核意見或處理結(jié)果事實(shí)上重新安排了當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即構(gòu)成“實(shí)際影響”，此類行為應(yīng)納入行政訴訟范圍。典型如最高人民法院（2015）行提字第33號(hào)行政裁定書所涉“馬恩本案”，黑河市政府在信訪復(fù)核中變更補(bǔ)償支付對(duì)象，被認(rèn)定實(shí)質(zhì)影響信訪人權(quán)益，屬于可訴行政行為。

實(shí)屬提出履行法定職責(zé)的行為。當(dāng)信訪事項(xiàng)實(shí)質(zhì)是請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，而該機(jī)關(guān)卻將其作為一般信訪事項(xiàng)處理并作出不予實(shí)質(zhì)回應(yīng)的，法院可透過(guò)形式考察實(shí)質(zhì)，認(rèn)定其屬于不履行法定職責(zé)，從而納入行政訴訟范圍。最高人民法院（2020）最高法行再22號(hào)案件即屬此類情形。

息訴罷訪協(xié)議。除了傳統(tǒng)意義上的“處理行為”，息訴罷訪協(xié)議作為信訪救濟(jì)的一種形式，其法律性質(zhì)亦引發(fā)爭(zhēng)議。在“韓某文訴肇源縣人民政府案”（最高人民法院［2016］行申45號(hào)）中，法院明確認(rèn)定該類協(xié)議屬于行政協(xié)議，因其確立了新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，具備行政性與合意性雙重特征，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍。

從2005年至2018年，最高人民法院通過(guò)多部司法解釋及典型案例不斷調(diào)整信訪與行政訴訟的程序銜接機(jī)制，體現(xiàn)出司法政策從“一律排除”向“有限救濟(jì)”的轉(zhuǎn)型。在未來(lái)，仍有必要進(jìn)一步厘清信訪與其他法定行政程序之間的界限，推動(dòng)行政爭(zhēng)議解決機(jī)制更加契合法治原則與效能導(dǎo)向，真正實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了、息訴罷訪”的制度初衷。