楊瑞龍 中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家一級(jí)教授、經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席所長(zhǎng)、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）聯(lián)合創(chuàng)始人、聯(lián)席主席

本文轉(zhuǎn)載自2025年第6期《改革》。

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2025年上半年的宏觀經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體上處于回穩(wěn)復(fù)蘇的狀態(tài)，但回穩(wěn)的基礎(chǔ)仍然不夠穩(wěn)固，例如，消費(fèi)需求仍然比較低迷，價(jià)格在低水平徘徊，PPI長(zhǎng)時(shí)間負(fù)增長(zhǎng)，國(guó)民收入平減指數(shù)為負(fù)，特別是特朗普2.0版的關(guān)稅戰(zhàn)對(duì)我國(guó)的外貿(mào)形成負(fù)向沖擊。實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)目標(biāo)，還需進(jìn)一步加強(qiáng)逆周期刺激政策的力度和強(qiáng)度。近年來(lái)，盡管我國(guó)推出了一系列增量宏觀經(jīng)濟(jì)刺激政策，但整體效果不盡如人意，其中一個(gè)重要的因素是宏觀經(jīng)濟(jì)政策的邊際效率在下降。就像經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有量的增加和質(zhì)的提升一樣，宏觀經(jīng)濟(jì)政策同樣有量和質(zhì)的問題，既可以加碼增量刺激政策，也可以通過(guò)提高經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施效率來(lái)達(dá)到政策目標(biāo)，后者就是高質(zhì)量宏觀經(jīng)濟(jì)政策的含義。提高宏觀經(jīng)濟(jì)政策效率，關(guān)鍵是要健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系。習(xí)近平總書記提出了健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理的重要命題。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出，科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。

一、提高宏觀經(jīng)濟(jì)政策手段的效率

一般來(lái)說(shuō)，同一個(gè)政策目標(biāo)可以通過(guò)不同的政策手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，此時(shí)決策者面臨選擇問題，即選擇哪種政策手段最有利于實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，這實(shí)際上是一個(gè)政策手段的效率評(píng)估問題。在選擇不同的政策手段時(shí)，以下若干原則可以作為關(guān)鍵考慮因素：其一，對(duì)政策手段反應(yīng)及克服不合理經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的作用大小。主要考察目標(biāo)變量對(duì)某一給定政策手段的反應(yīng)大小，以及這一反應(yīng)與決策者預(yù)期是否一致，結(jié)論是應(yīng)選擇最有力度，并對(duì)不合理經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象（如產(chǎn)能過(guò)剩、價(jià)格低迷等）直接起到?jīng)Q定性作用的政策手段。其二，政策手段顯效的速度和結(jié)果。政策手段的選擇應(yīng)考慮預(yù)期效果能否實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)需要多長(zhǎng)時(shí)間，結(jié)論是應(yīng)選擇能夠較快實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)并能夠迅速顯現(xiàn)政策效果的手段。其三，資源成本。政策手段往往需要一定的資源成本，包括直接成本和間接成本，結(jié)論是應(yīng)選擇能夠?qū)崿F(xiàn)一定政策目標(biāo)，且成本花費(fèi)較小的政策手段。其四，選擇性和變動(dòng)性。由于政策手段具有靈活性，隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的變化，宏觀調(diào)控部門可以通過(guò)調(diào)整政策措施的作用方向和政策強(qiáng)度來(lái)提高政策效率，結(jié)論是偏好于具有一定變動(dòng)性的政策工具。其五，間接效益和社會(huì)效應(yīng)。某些政策措施在實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)產(chǎn)生間接效應(yīng)或社會(huì)效應(yīng)，結(jié)論是應(yīng)從社會(huì)整體效益的角度來(lái)衡量，選擇能夠最大化社會(huì)利益，同時(shí)最小化社會(huì)政策成本的政策手段。

為了實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)的目標(biāo)，我們?cè)诤暧^經(jīng)濟(jì)政策手段的選擇上需要著重考慮六方面的問題。

（一）政策的發(fā)力重點(diǎn)：投資端抑或消費(fèi)端

一般來(lái)說(shuō)，在需求不足的情況下，財(cái)政政策的效果大于貨幣政策，且起效較快；在通貨膨脹環(huán)境下，貨幣政策的選擇空間更大。目前我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)面臨的主要問題是需求不足，物價(jià)水平低迷，通過(guò)財(cái)政手段的有效啟動(dòng)，可以改善企業(yè)和家庭的預(yù)期，從而提振投資信心和消費(fèi)信心。財(cái)政政策可分為收入政策和支出政策。與支出政策相比，目前收入政策的使用空間相對(duì)有限，通過(guò)稅收制度改革或稅收政策調(diào)整來(lái)刺激需求的成本較高。相對(duì)而言，通過(guò)財(cái)政支出政策刺激投資和消費(fèi)的操作空間較大，包括擴(kuò)大財(cái)政赤字、增發(fā)專項(xiàng)債等。

財(cái)政支出政策可從投資端和消費(fèi)端發(fā)力。在當(dāng)前內(nèi)需不足的宏觀環(huán)境下，適當(dāng)擴(kuò)大財(cái)政赤字來(lái)加大財(cái)政支出的力度有助于向市場(chǎng)傳遞明確的信號(hào)，從而改善微觀主體的預(yù)期。但通過(guò)擴(kuò)大財(cái)政支出來(lái)刺激內(nèi)需應(yīng)考慮財(cái)政赤字的可持續(xù)性，過(guò)度擴(kuò)大財(cái)政赤字可能對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。在有限的財(cái)政預(yù)算規(guī)模下提高財(cái)政支出刺激內(nèi)需的效果，財(cái)政支出重點(diǎn)要在投資和消費(fèi)之間作出權(quán)衡。政府在基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有拉動(dòng)作用，但一些專家也提出了對(duì)當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施等投資效率的擔(dān)憂，尤其是有投資價(jià)值的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目越來(lái)越少。有些地方雖建設(shè)了機(jī)場(chǎng)，但每年的客流量不能覆蓋其運(yùn)行成本，不得不動(dòng)用財(cái)政資金彌補(bǔ)其虧損。不僅如此，一些地方重復(fù)建設(shè)問題突出，造成資源錯(cuò)配和浪費(fèi)。

基于以上分析，短期財(cái)政支出政策的重點(diǎn)應(yīng)更多集中于消費(fèi)端。然而，有專家認(rèn)為，消費(fèi)是慢變量，投資是快變量，在短期有效提振需求方面，投資的作用更為顯著，因而要更多通過(guò)投資端來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理上來(lái)說(shuō)，消費(fèi)取決于收入，而收入受制于就業(yè)，就業(yè)則決定于企業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求，這又與企業(yè)投資有關(guān)。相較于投資而言，消費(fèi)是慢變量，即它要經(jīng)過(guò)一個(gè)循環(huán)才能影響消費(fèi)。但財(cái)政支出政策可以讓消費(fèi)成為快變量。如果通過(guò)財(cái)政手段使居民的永久性收入得到提高，這一政策就能在短期內(nèi)對(duì)消費(fèi)產(chǎn)生顯著效果。如消費(fèi)補(bǔ)貼、以舊換新政策等，特別是通過(guò)向居民發(fā)放消費(fèi)券、加大社會(huì)保障的資金注入、成倍提高農(nóng)民的退休金等方式能夠改善居民的預(yù)期，在較短的時(shí)間內(nèi)提振消費(fèi)。應(yīng)對(duì)當(dāng)前需求不足，需要改變習(xí)慣性思維，在消費(fèi)端采取更加有力的措施。過(guò)去，我們通常習(xí)慣于通過(guò)投資端發(fā)力來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，已經(jīng)形成思維慣性及相應(yīng)的政策體系和配套措施?，F(xiàn)在則應(yīng)從消費(fèi)端發(fā)力來(lái)刺激內(nèi)需，通過(guò)財(cái)政支出政策來(lái)促使消費(fèi)這一慢變量轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)的快變量，通過(guò)投資端和消費(fèi)端的同時(shí)發(fā)力，共同推動(dòng)投資需求和消費(fèi)需求的增長(zhǎng)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（二）更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策與非經(jīng)濟(jì)政策的一致性取向，防止“合成謬誤”

近年來(lái)，如何確保宏觀政策取向的一致性，已成為學(xué)界和業(yè)界普遍關(guān)注的重點(diǎn)問題。我國(guó)的政策體系龐大而復(fù)雜，既包括財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、價(jià)格、就業(yè)等一系列經(jīng)濟(jì)政策，又涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)安全等社會(huì)政策。由于各類政策的實(shí)施主體分屬不同的政府部門，如果缺乏協(xié)調(diào)，從某個(gè)部門角度考量合理的政策也許會(huì)與其他部門實(shí)施的政策發(fā)生沖突或相互抵消，從而看似合理的單項(xiàng)政策疊加后，整體效果卻低于預(yù)期，甚至適得其反。也就是說(shuō)，如果經(jīng)濟(jì)政策與非經(jīng)濟(jì)政策在宏觀政策取向上缺乏一致性，或者相互制約，政策合力就難以形成，甚至可能出現(xiàn)“合成謬誤”，這會(huì)大大降低宏觀經(jīng)濟(jì)政策的效率。

2024年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化系統(tǒng)思維，注重政策的相互配合。黨的二十屆三中全會(huì)也明確提出，要完善國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。這一命題的提出，意味著未來(lái)我們將在更高層面上構(gòu)建國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施機(jī)制，加強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略的深度融合，增強(qiáng)國(guó)家戰(zhàn)略宏觀引導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，通過(guò)這樣一個(gè)頂層設(shè)計(jì)，把經(jīng)濟(jì)政策和非經(jīng)濟(jì)政策都納入宏觀政策取向一致性評(píng)估，避免宏觀政策在實(shí)施過(guò)程中因取向不一致而產(chǎn)生“合成謬誤”問題，提高宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施效率。

（三）暢通宏觀經(jīng)濟(jì)政策的傳導(dǎo)機(jī)制，提高政策的實(shí)施效率

宏觀經(jīng)濟(jì)政策的效率高低與政策的傳導(dǎo)機(jī)制是否暢通有關(guān)。如果政策工具不能通過(guò)傳導(dǎo)機(jī)制有效傳達(dá)至各類經(jīng)濟(jì)主體，那么就難以實(shí)現(xiàn)預(yù)定的政策目標(biāo)。近年來(lái)，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的邊際效率下降與政策的傳導(dǎo)機(jī)制出現(xiàn)梗阻有關(guān)。因此，黨的二十屆三中全會(huì)在闡述健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系時(shí)強(qiáng)調(diào)要完善中央銀行制度，暢通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制。

傳導(dǎo)機(jī)制是指政策在發(fā)揮作用的過(guò)程中，各類政策工具通過(guò)某種媒介相互作用形成的一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體。自動(dòng)穩(wěn)定器與相機(jī)抉擇構(gòu)成財(cái)政政策的主要傳導(dǎo)機(jī)制，而其重要的媒介就是收入分配、貨幣供給及價(jià)格等。因此，深化收入分配制度改革和稅收制度改革、進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用以及貨幣政策和財(cái)政政策的相互配合對(duì)于暢通財(cái)政政策的傳導(dǎo)機(jī)制非常重要。貨幣政策的傳導(dǎo)機(jī)制就是中央銀行運(yùn)用貨幣政策工具影響中介目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的傳導(dǎo)途徑和作用機(jī)理。利率、信貸、資產(chǎn)價(jià)格、匯率是重要的中介變量，央行的政策工具通過(guò)增加或減少貨幣供應(yīng)量影響利率、信貸、資產(chǎn)價(jià)格、匯率的走向，進(jìn)而引導(dǎo)微觀主體的行為，實(shí)現(xiàn)預(yù)定的貨幣政策目標(biāo)。提高貨幣政策的效率就必須暢通貨幣政策的傳導(dǎo)機(jī)制，為此需要進(jìn)一步完善中央銀行制度，通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革和銀行治理機(jī)制的完善優(yōu)化商業(yè)銀行的行為，同時(shí)進(jìn)一步推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革步伐，健全匯率制度，同時(shí)強(qiáng)化中央銀行政策利率的引導(dǎo)作用，打通從金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)，到企業(yè)、居民等非金融部門的各類經(jīng)濟(jì)行為主體，再到社會(huì)各經(jīng)濟(jì)變量（如物價(jià)、就業(yè)等）的傳導(dǎo)機(jī)制，提高貨幣政策的實(shí)施效率。

（四）健全預(yù)期管理機(jī)制，提高政策的有效性

企業(yè)、家庭乃至金融機(jī)構(gòu)都會(huì)基于過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)對(duì)未來(lái)將要發(fā)生的事情進(jìn)行判斷，從而提前作出適應(yīng)性反應(yīng)，進(jìn)而調(diào)整投資、生產(chǎn)或消費(fèi)行為。如果這些預(yù)期與宏觀政策的作用方向相背離，就有可能通過(guò)他們提前作出的適應(yīng)性反應(yīng)來(lái)抵消宏觀政策的預(yù)期效果，政策的實(shí)際效果就可能大打折扣。這也正是近年來(lái)政策效果不及預(yù)期的重要原因之一。

為此，需要健全預(yù)期管理機(jī)制。其一，提振信心是提升政策效果的關(guān)鍵。如果市場(chǎng)主體對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展持悲觀態(tài)度，即使政府出臺(tái)了刺激政策，市場(chǎng)主體的行為也可能不會(huì)發(fā)生相應(yīng)調(diào)整，政策效果自然會(huì)被削弱。因此，對(duì)于穩(wěn)增長(zhǎng)目標(biāo)來(lái)說(shuō)，信心比黃金還重要。提振信心最重要的是改善預(yù)期。其二，在預(yù)期管理方面，政府可以有所作為。政府可以通過(guò)政策解讀、信息公開、新聞發(fā)布等方式，加強(qiáng)與公眾的信息溝通，有效引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定公眾預(yù)期。這方面政府可以通過(guò)各個(gè)窗口，在事前、事中、事后向公眾傳達(dá)解讀一些政策變化和政策內(nèi)涵，這有助于加強(qiáng)預(yù)期管理。其三，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性同樣是預(yù)期管理的重要方面。民眾或企業(yè)會(huì)從政府發(fā)出的政策信號(hào)中作出適應(yīng)性預(yù)期，政府政策的易變性和不穩(wěn)定性會(huì)導(dǎo)致微觀主體預(yù)期的不穩(wěn)定性，從而會(huì)降低政策效率。因此，政府應(yīng)通過(guò)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，向公眾提供穩(wěn)定的信號(hào)，這有助于穩(wěn)定市場(chǎng)主體的預(yù)期。

（五）提高宏觀刺激政策的強(qiáng)度，打破存量受損情況下的負(fù)向循環(huán)

近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩。在此背景下，企業(yè)和家庭不僅在增量上受到影響，而且在存量上也經(jīng)歷了一定程度的損失。換句話說(shuō)，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)低迷不僅影響了企業(yè)的新增投資和居民的新增消費(fèi)，而且過(guò)去積累的資產(chǎn)在價(jià)值上也受到了一定沖擊。最典型的例子就是家庭、企業(yè)和地方政府資產(chǎn)負(fù)債表受損。近幾年，房地產(chǎn)市場(chǎng)下行，房?jī)r(jià)下跌，導(dǎo)致企業(yè)、家庭和地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表都受到了不同程度的沖擊。在這種情況下，即使央行降息，實(shí)際利率仍處于較高水平，債務(wù)壓力仍然較大。因此，企業(yè)和家庭的借貸意愿普遍較低，更多的是考慮如何修復(fù)自身資產(chǎn)負(fù)債表，而不是擴(kuò)大投資和消費(fèi)。

在這樣的背景下，僅依靠小劑量的增量政策，很難打破這種負(fù)向循環(huán)。如果政策力度不夠，就如同“擠牙膏”式地推出刺激措施，最終可能難以逆轉(zhuǎn)市場(chǎng)主體的負(fù)向市場(chǎng)預(yù)期。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，需要推出更大力度、更具沖擊力的一攬子刺激政策，并通過(guò)政策窗口向市場(chǎng)傳遞明確的信號(hào)，以扭轉(zhuǎn)悲觀預(yù)期，打破存量受損情況下的負(fù)向循環(huán)，形成正向循環(huán)。雖然大規(guī)模刺激政策可能會(huì)帶來(lái)一定的副作用，但相比之下，“擠牙膏”式的逆周期政策在付出一定成本情況下可能仍難以達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)，總體政策成本可能更高。因此，提高當(dāng)前宏觀政策的刺激效率，不僅需要合理的政策工具，更需要足夠的政策強(qiáng)度和力度。

（六）政策目標(biāo)與政策工具的匹配

提高宏觀經(jīng)濟(jì)政策的效率，必須確保政策目標(biāo)與政策工具的有效匹配。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主丁伯根提出，政策目標(biāo)和政策工具之間必須保持對(duì)應(yīng)關(guān)系，這就是所謂的“丁伯根法則”，即政策工具的數(shù)量或控制變量數(shù)至少要等于目標(biāo)變量的數(shù)量；而且這些政策工具必須是相互獨(dú)立（線性無(wú)關(guān)）的。然而，我們面臨的實(shí)際情況往往是政策目標(biāo)多元，在同一時(shí)點(diǎn)上既要這樣、又要那樣，而實(shí)際可用的政策工具有限。在許多情況下，不同政策工具之間還存在一定的沖突，導(dǎo)致政策的實(shí)施效果大打折扣。

要提高政策效率，就必須聚焦核心目標(biāo)，并針對(duì)重點(diǎn)目標(biāo)配備足夠的政策工具。同時(shí)，不同政策工具之間應(yīng)保持一定的獨(dú)立性，以確保每項(xiàng)政策能夠精準(zhǔn)落地，真正實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標(biāo)。如果政策目標(biāo)與政策工具之間缺乏合理匹配，即便方向正確，也很難達(dá)到預(yù)期效果。

二、短中長(zhǎng)期政策的優(yōu)化組合

為了實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)目標(biāo)，必須實(shí)施足夠強(qiáng)度的短期逆周期政策，通過(guò)刺激總需求讓實(shí)際增長(zhǎng)率接近潛在增長(zhǎng)率。但目前中國(guó)面臨的經(jīng)濟(jì)下行壓力不僅僅是短期周期性因素造成的，還包括許多中長(zhǎng)期因素，特別是由于傳統(tǒng)增長(zhǎng)動(dòng)能的衰減，新的增長(zhǎng)動(dòng)能未能及時(shí)有效補(bǔ)位，導(dǎo)致潛在增長(zhǎng)率下降。通過(guò)新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)換來(lái)提高全要素生產(chǎn)率，提升潛在增長(zhǎng)率，就要依賴一系列中長(zhǎng)期政策，尤其是要堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向的改革。雖然短期逆周期政策對(duì)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇及增長(zhǎng)至關(guān)重要，但必須注意其與中長(zhǎng)期政策的匹配關(guān)系，特別要警惕短期政策對(duì)長(zhǎng)期政策可能造成的負(fù)面影響。換句話說(shuō)，短期逆周期政策的實(shí)施最好能有利于未來(lái)的結(jié)構(gòu)性改革，有助于進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程。短期政策與中長(zhǎng)期政策的協(xié)調(diào)配合，是提高宏觀經(jīng)濟(jì)政策效率的重要環(huán)節(jié)。

（一）短期政策：實(shí)施超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)政策，全方位擴(kuò)大內(nèi)需

應(yīng)對(duì)當(dāng)前內(nèi)需不足特別是消費(fèi)需求不足的局面，實(shí)施超常規(guī)的宏觀刺激政策非常必要。

在財(cái)政政策上，要實(shí)施“更加積極的財(cái)政政策”。這一表述在以往“積極財(cái)政政策”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化了財(cái)政政策力度和強(qiáng)度。此外，為加大財(cái)政刺激力度，應(yīng)增發(fā)超長(zhǎng)期國(guó)債，增加地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用規(guī)模，以有效緩解地方政府債務(wù)壓力并推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域的投資和支出。一般來(lái)說(shuō)，在逆周期調(diào)節(jié)中，財(cái)政政策相較于貨幣政策可以更加直接有效刺激總需求。

在貨幣政策上，中央向市場(chǎng)傳遞了更加明確的信號(hào)，那就是從過(guò)去多年定位的“中性貨幣政策”轉(zhuǎn)向“適度寬松的貨幣政策”，這標(biāo)志著政策取向的重要調(diào)整。中央銀行將進(jìn)一步通過(guò)降準(zhǔn)、降息等工具的運(yùn)用，保持市場(chǎng)流動(dòng)性合理充裕，使社會(huì)融資規(guī)模、貨幣供應(yīng)量增長(zhǎng)同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、價(jià)格總水平預(yù)期目標(biāo)相匹配，進(jìn)一步支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這次把價(jià)格總水平納入貨幣政策的目標(biāo)是非常重要的，因?yàn)閮r(jià)格走向與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇關(guān)系緊密。價(jià)格既包括消費(fèi)品價(jià)格指數(shù)（CPI）和生產(chǎn)者物價(jià)指數(shù)（PPI），又包括資產(chǎn)價(jià)格。一般來(lái)說(shuō)，物價(jià)下跌表明需求不足，資產(chǎn)價(jià)格下跌會(huì)惡化家庭和企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表，價(jià)格的持續(xù)回落導(dǎo)致國(guó)民收入平減指數(shù)為負(fù)，預(yù)示著經(jīng)濟(jì)存在通縮的風(fēng)險(xiǎn)。因此，貨幣政策要把價(jià)格的適度回升作為調(diào)節(jié)目標(biāo)之一，通過(guò)社會(huì)融資規(guī)模及貨幣供應(yīng)量的合理增長(zhǎng)，從需求層面上推動(dòng)物價(jià)總水平適當(dāng)回升。貨幣政策向“適度寬松”轉(zhuǎn)向，旨在與財(cái)政政策形成合力，共同發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

（二）中短期政策：從政策驅(qū)動(dòng)型復(fù)蘇向市場(chǎng)自主型復(fù)蘇轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇有兩種不同的類型：一種是政策驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，即在一系列政策刺激下出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇；另一種是市場(chǎng)自主型復(fù)蘇，即微觀主體因資產(chǎn)負(fù)債表改善、預(yù)期轉(zhuǎn)好而導(dǎo)致的投資、需求能力提升。我們需要通過(guò)一系列中短期政策的實(shí)施，逐步實(shí)現(xiàn)從政策驅(qū)動(dòng)型復(fù)蘇向市場(chǎng)自主型復(fù)蘇轉(zhuǎn)變，其核心在于修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表，穩(wěn)定預(yù)期，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生穩(wěn)定增長(zhǎng)。

第一，提振消費(fèi)。提振消費(fèi)需求既需要出臺(tái)一系列短期政策，如通過(guò)財(cái)政支出政策向居民家庭發(fā)放消費(fèi)券、信貸支持消費(fèi)、“以舊換新”促消費(fèi)等。同時(shí)應(yīng)該看到，消費(fèi)是收入的函數(shù)，沒有收入的支撐，持續(xù)提升消費(fèi)是困難的，而收入取決于就業(yè)，包括就業(yè)率和就業(yè)質(zhì)量。為此，要出臺(tái)一系列中期政策提振消費(fèi)，包括收入政策、就業(yè)政策、社會(huì)保障政策及民生的改善政策，也可以通過(guò)消費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整等途徑提升消費(fèi)質(zhì)量。

第二，穩(wěn)樓市穩(wěn)股市。房?jī)r(jià)、股價(jià)等資產(chǎn)價(jià)格的變化會(huì)顯著影響企業(yè)的投資行為、家庭的消費(fèi)行為以及地方政府的財(cái)政收支平衡。房地產(chǎn)行業(yè)對(duì)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行具有重要的影響，過(guò)去幾年房地產(chǎn)市場(chǎng)的下行對(duì)經(jīng)濟(jì)基本面形成顯著拖累。房地產(chǎn)價(jià)格的持續(xù)下跌導(dǎo)致了居民、企業(yè)和地方政府資產(chǎn)負(fù)債表弱化，再加上股市一直在低位徘徊，資產(chǎn)價(jià)格的下行拉低了企業(yè)的投資需求，弱化了家庭的消費(fèi)需求，同時(shí)也大大減少了地方政府土地出讓金的收入及相關(guān)稅收收入，導(dǎo)致地方政府財(cái)政虧空現(xiàn)象較為普遍。無(wú)論是穩(wěn)投資、提振消費(fèi)還是平衡地方政府的財(cái)政收支狀況，都需要穩(wěn)樓市、穩(wěn)股市。

第三，穩(wěn)外貿(mào)外資。過(guò)去幾年，在投資、消費(fèi)、出口“三駕馬車”中，我國(guó)出口總量增長(zhǎng)、出口總量占世界的比重一直表現(xiàn)得相對(duì)強(qiáng)勁，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)趨穩(wěn)作出了貢獻(xiàn)。擴(kuò)大外資規(guī)模及提高引進(jìn)外資的質(zhì)量對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展十分重要。未來(lái)實(shí)現(xiàn)“以進(jìn)促穩(wěn)”的目標(biāo)，需要繼續(xù)發(fā)揮外貿(mào)外資對(duì)于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的重要作用。目前，全球貿(mào)易環(huán)境的不穩(wěn)定性、世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨緩以及地緣政治風(fēng)險(xiǎn)的加劇，特別是特朗普2.0版關(guān)稅政策帶來(lái)的沖擊，增加了中國(guó)外貿(mào)增長(zhǎng)和外資引進(jìn)的不確定性。為應(yīng)對(duì)當(dāng)前外部環(huán)境的不確定性，2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議及黨的二十屆三中全會(huì)明確提出進(jìn)一步擴(kuò)大高水平對(duì)外開放，強(qiáng)調(diào)了自主開放、單邊開放、制度型開放等。其中的單邊開放和制度型開放，充分表明了我國(guó)堅(jiān)定進(jìn)一步對(duì)外開放的信心和決心。

第四，防范風(fēng)險(xiǎn)。2024年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)要防范風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，這一任務(wù)的重要性將貫穿2025年乃至隨后幾年。當(dāng)前面臨的一些風(fēng)險(xiǎn)，主要包括房地產(chǎn)市場(chǎng)下行引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，與樓市相關(guān)的金融風(fēng)險(xiǎn)特別是中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，以及地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。同時(shí)，我們要關(guān)注國(guó)際資本流動(dòng)、外匯儲(chǔ)備的變化及國(guó)際收支平衡狀況，保持人民幣匯率在一個(gè)合理區(qū)間內(nèi)波動(dòng)，防范匯率風(fēng)險(xiǎn)。

（三）中長(zhǎng)期政策：深化改革，推動(dòng)新舊增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換，提高潛在增長(zhǎng)率

穩(wěn)增長(zhǎng)既可以通過(guò)逆周期調(diào)節(jié)政策刺激總需求，推動(dòng)實(shí)際增長(zhǎng)率逼近潛在增長(zhǎng)水平，又可以通過(guò)中長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)性改革挖掘新增長(zhǎng)動(dòng)能，提高潛在增長(zhǎng)水平。

中長(zhǎng)期政策的重要內(nèi)容之一就是要因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動(dòng)新舊增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換。當(dāng)前，中國(guó)已進(jìn)入中等收入發(fā)展階段，人均GDP在2021年已達(dá)到1.2萬(wàn)美元左右。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)人均GDP達(dá)到1萬(wàn)美元左右時(shí)，經(jīng)濟(jì)增速通常會(huì)面臨不同程度的下行過(guò)程，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)短不一，有的國(guó)家或地區(qū)甚至可能經(jīng)歷多次下行。中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的重要原因之一就是由這一結(jié)構(gòu)性因素所導(dǎo)致的潛在增長(zhǎng)率下降。跨越中等收入陷阱，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮舊動(dòng)能的作用，同時(shí)培育新的增長(zhǎng)動(dòng)能，提高全要素生產(chǎn)率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，提高潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡很大程度上源于改革紅利、全球化紅利、人口紅利和工業(yè)化紅利等的釋放，到了21世紀(jì)初這些傳統(tǒng)增長(zhǎng)動(dòng)能開始衰減，但余威還在，需要進(jìn)一步發(fā)揮其作用。與此同時(shí)，也要不斷發(fā)掘新動(dòng)能。如推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、提振消費(fèi)能力和水平、加速新型工業(yè)化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、穩(wěn)固供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈并提升結(jié)構(gòu)性效益、挖掘結(jié)構(gòu)性人口紅利、推進(jìn)高水平對(duì)外開放等。這些新動(dòng)能一旦得到有效挖掘和釋放，且與舊動(dòng)能的余威形成協(xié)同效應(yīng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)繼續(xù)保持5%左右的增長(zhǎng)率是有可能的。這也從根本上支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好、韌性充足的物質(zhì)基礎(chǔ)。

科技創(chuàng)新是引領(lǐng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的核心抓手，要以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)，建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。這一過(guò)程的關(guān)鍵在于推動(dòng)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)深度融合，特別是實(shí)體經(jīng)濟(jì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展，以及人工智能技術(shù)的廣泛應(yīng)用等。通過(guò)這些舉措，有望實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和消費(fèi)水平的升級(jí)，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展階段。

實(shí)現(xiàn)新舊增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換，必須全面深化改革，構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。全面深化改革不僅是激發(fā)微觀主體活力的關(guān)鍵，還是構(gòu)建“微觀放得活、宏觀管得住”高效經(jīng)濟(jì)治理體系的必要途徑。無(wú)論是新舊增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換、全要素生產(chǎn)率的提高還是高質(zhì)量發(fā)展，都必須以進(jìn)一步全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革為前提。進(jìn)一步全面深化改革的核心目標(biāo)是構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，從而在微觀上“放得活”，在宏觀上“管得住”。黨的二十屆三中全會(huì)為構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制設(shè)定了一個(gè)明確的時(shí)間表，即到2029年全面完成各項(xiàng)改革任務(wù)。鑒于這一改革目標(biāo)的艱巨性和系統(tǒng)性，必須以“釘釘子”的精神，“真刀真槍”推進(jìn)改革，確保改革舉措落地生根。

三、提高宏觀經(jīng)濟(jì)政策效率離不開結(jié)構(gòu)性政策的優(yōu)化

發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的宏觀政策通常只關(guān)注總量目標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、通貨膨脹等，而后發(fā)國(guó)家通常同時(shí)把結(jié)構(gòu)優(yōu)化視為宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)政策是宏觀調(diào)控政策的重要內(nèi)容之一。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策在宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系中占據(jù)重要地位。提高政策效率自然包括結(jié)構(gòu)政策的優(yōu)化，而結(jié)構(gòu)政策優(yōu)化的關(guān)鍵是處理好政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。

（一）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的結(jié)構(gòu)性政策

“結(jié)構(gòu)性政策”一詞并非中國(guó)原創(chuàng)。早年流行的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一個(gè)具有充分彈性的價(jià)格體系能夠自發(fā)出清市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)資源配置，因而它不會(huì)有結(jié)構(gòu)性問題。后來(lái)，人們發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)沒有那么完美，凱恩斯主義由此誕生并流行起來(lái)?；谑袌?chǎng)的不完美性，凱恩斯主義提出政府可以干預(yù)經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)生了所謂的需求管理理論，這是一種總量管理。在凱恩斯主義的宏觀調(diào)控體系中有四個(gè)目標(biāo)：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、價(jià)格穩(wěn)定、充分就業(yè)、國(guó)際收支平衡。政府主要運(yùn)用財(cái)政政策和貨幣政策，通過(guò)一些經(jīng)濟(jì)參數(shù)影響市場(chǎng)供求，再由市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)行為，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

然而，無(wú)論是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)還是凱恩斯主義，在應(yīng)用于發(fā)展中國(guó)家時(shí)都遇到了問題。由于市場(chǎng)扭曲、市場(chǎng)發(fā)育不健全等原因，發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)無(wú)法像發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，擁有自發(fā)實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置的能力。按照西方的平衡增長(zhǎng)理論或者大推進(jìn)理論，后發(fā)國(guó)家若要走出貧困的惡性循環(huán)，就必須對(duì)不同產(chǎn)業(yè)部門同時(shí)投入資本，驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增長(zhǎng)軌道，但它難以逾越資本短缺等難題。在此背景下，赫希曼在《經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略》及系列論文中提出了非平衡增長(zhǎng)理論，將結(jié)構(gòu)問題納入分析框架。他認(rèn)為，一個(gè)后發(fā)國(guó)家的工業(yè)化進(jìn)程并非是所有產(chǎn)業(yè)部門同步發(fā)展的，而是按照不同次序先后發(fā)展的，其中一個(gè)或者若干個(gè)產(chǎn)業(yè)部門起到了關(guān)鍵作用，它通過(guò)前向聯(lián)系和后向聯(lián)系帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)部門發(fā)展，這些前向聯(lián)系和后向聯(lián)系系數(shù)高的關(guān)鍵部門就是所謂的支柱產(chǎn)業(yè)。因此，即使后發(fā)國(guó)家資本短缺，也可以把有限的資金投入關(guān)鍵部門，并由這些關(guān)鍵部門通過(guò)前向聯(lián)系和后向聯(lián)系帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以此實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)。

將有限的資本投入關(guān)鍵部門，需要政策的支持和引導(dǎo)，這就逐漸演化成后來(lái)的產(chǎn)業(yè)政策。政府微觀化的金融和財(cái)政政策，或者直接動(dòng)用行政手段把有限的資本引導(dǎo)至支柱產(chǎn)業(yè)，通過(guò)這些關(guān)鍵部門的市場(chǎng)傳導(dǎo)，帶動(dòng)其他部門發(fā)展。赫希曼的理論主要是以南美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，但該理論真正得到大規(guī)模的應(yīng)用是在日本。當(dāng)時(shí)日本通產(chǎn)省內(nèi)的一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家吸收非平衡增長(zhǎng)理論，制定產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)對(duì)金融系統(tǒng)的控制及財(cái)政政策，支持把價(jià)格相對(duì)廉價(jià)的資金投入由財(cái)閥集團(tuán)控制的重化工業(yè)部門，實(shí)施重化工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，從而迅速走出“二戰(zhàn)”后的經(jīng)濟(jì)蕭條，實(shí)現(xiàn)快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這些在政府部門從事政策研究的經(jīng)濟(jì)學(xué)家形成官?gòu)d學(xué)派，其中的代表性經(jīng)濟(jì)學(xué)家筱原三代平提出了優(yōu)先產(chǎn)業(yè)投資的三基準(zhǔn)原則，即通過(guò)生產(chǎn)率彈性基準(zhǔn)、收入彈性基準(zhǔn)和出口彈性基準(zhǔn)來(lái)判斷哪些產(chǎn)業(yè)部門應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展。在該理論的指導(dǎo)下，日本出臺(tái)了一系列產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策后來(lái)又被大規(guī)模地應(yīng)用于后發(fā)國(guó)家的宏觀政策中，尤其是亞洲部分國(guó)家和地區(qū)憑借有效的產(chǎn)業(yè)政策，帶動(dòng)了整個(gè)產(chǎn)業(yè)部門的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。

從1953年制定第一個(gè)五年計(jì)劃開始，我國(guó)就通過(guò)實(shí)施一系列產(chǎn)業(yè)政策貫徹重化工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。改革開放以來(lái)，伴隨著市場(chǎng)化改革的不斷深入，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策更加注重市場(chǎng)導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)功能性產(chǎn)業(yè)政策逐漸發(fā)力，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策愈發(fā)重要。近年來(lái)，我國(guó)通過(guò)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈優(yōu)化升級(jí)，加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能等新興產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展。

（二）關(guān)注結(jié)構(gòu)性政策可能帶來(lái)的副作用

依靠產(chǎn)業(yè)政策，一批后發(fā)國(guó)家（地區(qū)）實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，這表明結(jié)構(gòu)性政策是有效的。但實(shí)踐證明，產(chǎn)業(yè)政策也存在著諸多問題。比如日本所謂的“失去的三十年”，其背后的重要原因就是政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度干預(yù)，導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系較為脆弱。美日發(fā)生貿(mào)易沖突后簽署了《廣場(chǎng)協(xié)議》，導(dǎo)致美元貶值、日元大幅升值，日本的支柱外貿(mào)急劇下挫，沖擊了日本的金融體系和有關(guān)產(chǎn)業(yè)，日本經(jīng)濟(jì)體的薄弱環(huán)節(jié)由此暴露，經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨于停滯。“亞洲四小龍”在20世紀(jì)末也先后出現(xiàn)了問題，最典型的事件就是亞洲金融風(fēng)暴。亞洲金融風(fēng)暴的主要誘因正是政府在實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策時(shí)對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)導(dǎo)致了金融系統(tǒng)及經(jīng)濟(jì)體系的脆弱，以及對(duì)資源在不同產(chǎn)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移進(jìn)行人為干預(yù)導(dǎo)致資源錯(cuò)配，國(guó)際游資對(duì)亞洲國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行大肆攻擊，引發(fā)金融危機(jī)。亞洲金融風(fēng)暴出現(xiàn)之后，很多國(guó)家和地區(qū)都受到了沖擊。21世紀(jì)初以來(lái)，東亞各個(gè)經(jīng)濟(jì)體都先后進(jìn)行了改革，改革的核心就是反思東亞模式及產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)改革更多地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。

產(chǎn)業(yè)政策失靈的背后，是政府對(duì)結(jié)構(gòu)形成過(guò)程的過(guò)度干預(yù)，導(dǎo)致了結(jié)構(gòu)性扭曲和資源錯(cuò)配。從一些個(gè)案的研究中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)生扭曲時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策發(fā)力最重的地方，通常也是產(chǎn)業(yè)扭曲得最厲害、資源錯(cuò)配最嚴(yán)重的地方。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整本質(zhì)上是利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整是需要通過(guò)市場(chǎng)化改革來(lái)推動(dòng)的。如果不能通過(guò)改革校正市場(chǎng)的扭曲，利益結(jié)構(gòu)就具有剛性，那么利用“看得見的手”來(lái)調(diào)結(jié)構(gòu)，只能是“按下葫蘆浮起瓢”，難以真正實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。對(duì)于后發(fā)國(guó)家來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)政策是有用的，但并非都是有效的，利用不恰當(dāng)，產(chǎn)業(yè)政策也有可能產(chǎn)生副作用。因此，結(jié)構(gòu)性政策優(yōu)化的核心問題就是正確處理政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，堅(jiān)持黨的十八大以來(lái)確定的基本原則，那就是建設(shè)高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。之前的說(shuō)法是“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，黨的二十大報(bào)告將“和”改成了逗號(hào)。這一改動(dòng)非常重要，這表明在正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系時(shí)，首先要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，然后要更好地發(fā)揮政府作用。只有處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，才能既充分發(fā)揮結(jié)構(gòu)性政策的優(yōu)點(diǎn)，又避免政府過(guò)度干預(yù)引致的資源錯(cuò)配。

（三）結(jié)構(gòu)性政策的有效邊界

對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，不能期待通過(guò)市場(chǎng)解決所有問題，包括結(jié)構(gòu)性問題。因?yàn)楫?dāng)前高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未完全建立，市場(chǎng)還不完美，仍然需要把結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)納入宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)之中，通過(guò)實(shí)施結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。然而，也要清晰地認(rèn)識(shí)到，過(guò)度使用產(chǎn)業(yè)政策，特別是利用行政化手段對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，有可能會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制的扭曲和資源錯(cuò)配。市場(chǎng)失靈既有市場(chǎng)本身的因素導(dǎo)致的，如有限理性、信息不完全、外部性等，也可能是由政府干預(yù)造成的，如行政性壟斷、對(duì)價(jià)格形成機(jī)制的干預(yù)、對(duì)進(jìn)入和退出的干預(yù)等。我們既要相信市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，也要相信政府更不是萬(wàn)能的。政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的干預(yù)一定要有合理性邊界。就產(chǎn)業(yè)政策而言，也需要有合理性邊界。產(chǎn)業(yè)政策到底有沒有用，似乎沒有必要討論，產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于一個(gè)后發(fā)國(guó)家肯定是有用的，我們更需要討論的問題是產(chǎn)業(yè)政策在什么條件下是有效的，即產(chǎn)業(yè)政策的有效邊界。我們不能把政府干預(yù)與宏觀管理等同起來(lái)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)既有宏觀調(diào)控，又有微觀管理。結(jié)構(gòu)性政策本質(zhì)上是微觀政策。政府既可以選擇微觀化的貨幣、財(cái)政政策引導(dǎo)資源流向政府優(yōu)先發(fā)展的方向或限制資源流向政府不希望發(fā)展的方向，也可以采用行政手段直接鼓勵(lì)或限制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)。結(jié)構(gòu)問題本質(zhì)上是微觀問題，主要應(yīng)該由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)。在市場(chǎng)存在缺陷的條件下，需要產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用。實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策或結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策的目的不是替代市場(chǎng)，而是彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，因而在實(shí)施的過(guò)程中，要更多地使用經(jīng)濟(jì)手段而非行政手段。

總體來(lái)說(shuō)，由于結(jié)構(gòu)性問題本質(zhì)上是微觀問題，在將其納入宏觀調(diào)控體系的過(guò)程中，不僅在實(shí)踐上考驗(yàn)著宏觀管理機(jī)構(gòu)的調(diào)控水平，而且在宏觀經(jīng)濟(jì)理論體系的構(gòu)建上也會(huì)面臨一系列難題，這恰恰給經(jīng)濟(jì)學(xué)理論創(chuàng)新提供了空間。

四、提高宏觀經(jīng)濟(jì)政策效率離不開地方政府功能的有效發(fā)揮

有效提振內(nèi)需，不僅要增強(qiáng)政策強(qiáng)度，更要注重政策效率。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)低迷的情況下，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給方面的投資對(duì)于穩(wěn)增長(zhǎng)的重要性不言而喻。政府投資既包括中央政府投資，又包括地方政府投資。以2022年為例，中央與地方財(cái)政收入占比分別為46.6%和53.4%，而財(cái)政支出占比分別為13.6%和86.4%。地方政府的支出能力和行為直接影響中央政府刺激投資和消費(fèi)需求的效果。現(xiàn)有證據(jù)表明，地方政府支出能力不足導(dǎo)致投資乘數(shù)顯著下降。2019年，政府投資乘數(shù)為6.45，而2022年和2023年分別降至1.95和1.65。投資乘數(shù)下降的一個(gè)重要原因是地方政府財(cái)政資金配套能力不足，甚至一些地方難以保證其事權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)。因此，宏觀刺激政策不僅要增強(qiáng)強(qiáng)度，更要關(guān)注效率，尤其是要重視如何發(fā)揮地方政府在放大政策效應(yīng)方面的作用。

（一）地方政府在放大宏觀經(jīng)濟(jì)政策效應(yīng)方面的作用不可或缺

在中國(guó)，討論政府作用時(shí)應(yīng)該明確區(qū)分中央政府與地方政府，二者行為模式不同，不能混為一談。許多國(guó)外學(xué)者難以回答中國(guó)增長(zhǎng)之謎，是因?yàn)槠湓诤艽蟪潭壬喜荒芾斫庵袊?guó)地方政府的獨(dú)特作用。其實(shí)，中國(guó)的地方政府與西方國(guó)家的地方政府存在本質(zhì)區(qū)別。西方國(guó)家的地方政府與市場(chǎng)有明確的分離邊界，一般不干預(yù)企業(yè)活動(dòng)，而中國(guó)的地方政府與市場(chǎng)的邊界較為模糊。20世紀(jì)80年代至21世紀(jì)初，地方政府總體上扮演了積極角色。一方面，地方政府官員具有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)機(jī)，通過(guò)追求GDP增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)升遷目標(biāo)，由此產(chǎn)生地方競(jìng)爭(zhēng)。為追求GDP增長(zhǎng)，地方政府有強(qiáng)烈的招商引資動(dòng)機(jī)，此時(shí)地方政府類似于一個(gè)集團(tuán)公司，可將投資于本地的各類企業(yè)視作子公司，因?yàn)檫@些企業(yè)創(chuàng)造的價(jià)值計(jì)入地方GDP，且地方政府可參與企業(yè)在當(dāng)?shù)氐募{稅分成。因此，為了在招商引資中占得先機(jī)，地方政府具有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)改善投資環(huán)境，如地方投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的積極性空前高漲，中國(guó)大部分高速公路均由地方政府籌資建設(shè)。地方政府還有意愿推動(dòng)自發(fā)制度創(chuàng)新，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)改革優(yōu)先權(quán)構(gòu)建制度高地，形成特有的政商關(guān)系，激發(fā)企業(yè)投資。過(guò)去幾十年地方上許多有效的制度創(chuàng)新，大多是企業(yè)和政府合作推動(dòng)的結(jié)果。

在此背景下，地方政府總體上扮演著積極的角色。中央政策稍有動(dòng)向，地方政府便會(huì)迅速響應(yīng)并加以落實(shí)。例如，2008年中央推出4萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，通過(guò)國(guó)有企業(yè)和地方政府兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的傳導(dǎo)而放大投資乘數(shù)，最終促使2009年第一季度經(jīng)濟(jì)就實(shí)現(xiàn)觸底反彈。然而，近年來(lái)，地方政府的這種積極角色發(fā)生了一些變化。

（二）地方政府的收縮效應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的抵消作用

近年來(lái)，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的邊際效率遞減已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。盡管刺激強(qiáng)度不斷增加，但刺激效果逐漸下降。雖然多次出臺(tái)類似“4萬(wàn)億元”的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，但未能再現(xiàn)2009年的經(jīng)濟(jì)快速反彈效應(yīng)。其原因復(fù)雜多樣，其中地方政府的放大功能有所衰退是一個(gè)重要的因素。

首先，地方政府的促經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能有所收縮。盡管地方政府仍對(duì)GDP增長(zhǎng)有一定追求，但這種追求更多是出于“棘輪效應(yīng)”，即為了避免經(jīng)濟(jì)增速過(guò)低而被問責(zé)，而非像以往那樣具有內(nèi)在的、積極的沖動(dòng)。由于約束與激勵(lì)不對(duì)稱，有的政府官員不敢作為、不敢擔(dān)當(dāng)，將不出事、求安全作為首要目標(biāo)；以“文件”落實(shí)“文件”、以“會(huì)議”落實(shí)“會(huì)議”的形式主義現(xiàn)象仍然存在。這些因素共同導(dǎo)致地方政府的促經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能有所收縮。

其次，地方政府的投資功能有所收縮。作為基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施投資的重要主體，地方政府在為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好投資環(huán)境方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。然而，這一功能的有效發(fā)揮既需要一定的權(quán)力下放，又需要資金支撐。過(guò)去，地方政府通過(guò)“土地財(cái)政”和地方融資平臺(tái)獲得了相對(duì)充足的資金，再加上國(guó)家的政策支持，推動(dòng)了諸多投資項(xiàng)目的落地。但近年來(lái)，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的低迷和房?jī)r(jià)下降，“土地財(cái)政”模式難以為繼：一方面，土地出讓金收入減少；另一方面，與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收收入大幅下降，直接影響了地方政府的財(cái)政收入。同時(shí)，地方融資平臺(tái)也面臨諸多問題，債務(wù)急劇上升，且存在“新官不理舊賬”的現(xiàn)象。如今債務(wù)問題愈發(fā)嚴(yán)重，顯性債務(wù)和隱性債務(wù)均居高不下。中央政府高度重視債務(wù)的化解問題，并出臺(tái)了化債方案，但地方債規(guī)模過(guò)大，化債將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。為防止債務(wù)率繼續(xù)攀升，中央要求對(duì)融資平臺(tái)新的舉債實(shí)行終身追責(zé)。地方政府在資金來(lái)源方面面臨困難，投資能力有所下降，投資功能也相應(yīng)收縮。

再次，地方政府的支出能力正在收縮。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，2024年全國(guó)一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)3.6%，其中中央一般公共預(yù)算本級(jí)支出增長(zhǎng)6.5%，而地方一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)3.2%，明顯低于中央一般公共預(yù)算本級(jí)支出的增長(zhǎng)水平。2023年，31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的廣義財(cái)政收支缺口合計(jì)達(dá)到14.6萬(wàn)億元。財(cái)政虧空主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付和發(fā)行債券來(lái)彌補(bǔ)，但目前這兩方面都面臨較大困難。這種財(cái)政虧空狀況對(duì)地方政府的支出能力產(chǎn)生了顯著影響，從而影響了投資和消費(fèi)。

最后，地方政府對(duì)企業(yè)投資的帶動(dòng)作用有所收縮。改革開放后的較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，地方政府競(jìng)爭(zhēng)改革優(yōu)先權(quán)以獲取減稅等優(yōu)惠政策，從而吸引企業(yè)在本地投資。然而，近年來(lái)改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)質(zhì)性稅收等優(yōu)惠政策逐漸減少，不再像以往那樣對(duì)投資具有明顯的吸引力。當(dāng)財(cái)政虧空難以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和發(fā)行債券來(lái)彌補(bǔ)時(shí)，地方政府只能通過(guò)增加非稅收入來(lái)彌補(bǔ)虧空。2018年，全國(guó)稅收收入占85.3%，非稅收入占14.7%；2022年，稅收收入下降至81.8%，非稅收收入上升至18.2%；2024年全國(guó)一般公共預(yù)算收入比2023年增長(zhǎng)1.3%，其中稅收收入下降了3.4%，非稅收收入增長(zhǎng)了25.4%。非稅收入范圍較廣，包括政府性基金、彩票公益金、國(guó)有資源或資產(chǎn)有償使用收入、罰沒收入。非稅收入的增加對(duì)企業(yè)投資會(huì)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。

傳統(tǒng)的通過(guò)發(fā)掘地方政府經(jīng)濟(jì)功能實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)的模式在新時(shí)代面臨諸多挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)型已成為必然選擇。若仍沿用舊模式，可能導(dǎo)致地方之間惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇、腐敗滋生、政商關(guān)系惡化、資源濫用、環(huán)境污染等一系列問題。因此，實(shí)現(xiàn)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型非常必要。我們欣喜地看到，在發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，一些困擾我國(guó)多年的難題得到有效遏制和克服，如生態(tài)環(huán)境改善、政商關(guān)系凈化、政治與經(jīng)濟(jì)生態(tài)優(yōu)化。但我們也應(yīng)正視轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的一些新問題，如地方政府收縮性行為等。在需要通過(guò)高強(qiáng)度政策刺激經(jīng)濟(jì)時(shí)，若地方政府的經(jīng)濟(jì)功能收縮而非增強(qiáng)，可能會(huì)削弱宏觀經(jīng)濟(jì)政策的預(yù)期效果。

（三）提高宏觀經(jīng)濟(jì)政策效率應(yīng)發(fā)揮地方政府的作用

發(fā)揮刺激政策的作用，有效提振內(nèi)需，不僅要關(guān)注企業(yè)投資和家庭消費(fèi)，還要關(guān)注地方政府功能發(fā)揮。中國(guó)的發(fā)展和改革道路具有獨(dú)特性，當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間，繼續(xù)發(fā)揮地方政府功能仍有其必要性。

1、重塑地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力機(jī)制

過(guò)去地方競(jìng)爭(zhēng)、政商關(guān)系存在種種弊端，需要嚴(yán)查貪污、整頓作風(fēng)、問責(zé)債務(wù)，這些都是非常必要的。同時(shí)，也非常有必要轉(zhuǎn)換發(fā)展模式，激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在動(dòng)力。2035年我國(guó)要構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，基本實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)，與這一發(fā)展階段相適應(yīng)，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的作用不可或缺。當(dāng)下我國(guó)仍需強(qiáng)化對(duì)地方政府的GDP考核，重塑地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力機(jī)制。

2、對(duì)地方政府官員的激勵(lì)和約束需要對(duì)稱化

強(qiáng)化對(duì)地方政府官員的約束固然重要，但同時(shí)必須優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制。激勵(lì)與約束不對(duì)稱，會(huì)扭曲地方政府官員的行為。當(dāng)前，約束機(jī)制較為剛性，存在多項(xiàng)一票否決制，即使官員在其他方面表現(xiàn)良好，也可能因某一項(xiàng)考核不達(dá)標(biāo)而被全盤否定。盡管某些項(xiàng)目確實(shí)重要，需要一票否決制，但考核目標(biāo)的日益增多和追責(zé)壓力的層層加碼，使地方政府官員更關(guān)注問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和避免“踩線”。與此同時(shí)，激勵(lì)機(jī)制相對(duì)不足。在當(dāng)前形勢(shì)下，鼓勵(lì)創(chuàng)新至關(guān)重要。發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力不僅需要科技創(chuàng)新，更需要制度創(chuàng)新，通過(guò)制度創(chuàng)新為科技創(chuàng)新提供助力。創(chuàng)新不僅需要企業(yè)參與，地方政府也應(yīng)積極參與其中，地方政府在制度創(chuàng)新中可以扮演重要的制度企業(yè)家功能。然而，創(chuàng)新過(guò)程中難免犯錯(cuò)，因而不僅要建立糾錯(cuò)機(jī)制，還要引入容錯(cuò)機(jī)制。地方政府曾經(jīng)在制度創(chuàng)新中發(fā)揮了重要作用，其自發(fā)的制度創(chuàng)新為企業(yè)注入增長(zhǎng)動(dòng)力，未來(lái)仍需繼續(xù)發(fā)揮地方政府在制度創(chuàng)新中的積極作用。

3、調(diào)整中央與地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，擺脫地方政府長(zhǎng)期財(cái)政虧空的“窘境”

地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，是地方財(cái)政虧空較為嚴(yán)重的原因之一。若不能及時(shí)推進(jìn)稅收制度改革，中央適當(dāng)上收部分事權(quán)和適當(dāng)增加地方政府的財(cái)權(quán)，地方政府的收縮行為就可能會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從而影響財(cái)政收入增長(zhǎng)，進(jìn)而會(huì)影響中央宏觀刺激政策效應(yīng)的發(fā)揮。為此，要建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。同時(shí)，加大化債力度，規(guī)范非稅收入管理，適當(dāng)增加中央事權(quán)。

4、更好發(fā)揮地方政府在推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建中的作用

企業(yè)在構(gòu)建高水平產(chǎn)業(yè)體系、因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力中固然重要，地方政府的作用同樣不可或缺?；仡欉^(guò)去40多年的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，地方政府發(fā)揮了重要作用。無(wú)論是在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型還是產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化體系建設(shè)方面，地方政府都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。以蘇州新加坡工業(yè)園區(qū)的創(chuàng)立和發(fā)展為例，蘇州市政府在產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。昆山作為全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，在大力發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的大背景下，政府仍然積極作為，不僅與清華大學(xué)聯(lián)合建立了高科技園區(qū)，還與中國(guó)科學(xué)院、中科控股集團(tuán)合作，在當(dāng)?shù)卮蛟炝艘孕畔⒓夹g(shù)和芯片為核心的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。此外，昆山還“無(wú)中生有”，成功培育了咖啡產(chǎn)業(yè)。不種咖啡豆的昆山，目前已集聚全球30多家咖啡頭部企業(yè)，囊括了中國(guó)近60%的生豆進(jìn)口量、60%以上的生豆烘焙，形成千億級(jí)全產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)。這些成就的取得，離不開地方政府的積極推動(dòng)。地方政府在未來(lái)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中仍然扮演著重要的角色，關(guān)鍵在于如何調(diào)動(dòng)其積極性。地方政府功能的發(fā)揮需要資金支持，但當(dāng)前“土地財(cái)政”和地方融資平臺(tái)均面臨困境。為此，應(yīng)提升地方政府的市場(chǎng)化融資能力。

在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的進(jìn)程中，發(fā)展模式需要不斷優(yōu)化，既要消除過(guò)去政府和市場(chǎng)關(guān)系中存在的一些弊端，又要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展模式，發(fā)揮地方政府的作用，讓有效市場(chǎng)和有為政府有機(jī)結(jié)合，使宏觀刺激政策能夠通過(guò)地方政府產(chǎn)生更大的乘數(shù)效應(yīng)，從而有效對(duì)沖特朗普關(guān)稅戰(zhàn)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的負(fù)向沖擊，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)中求進(jìn)”。