一紙“紅頭文件”讓企業(yè)陷入經(jīng)營危機(jī)，法院判決揭開行政權(quán)力越界的真相。

2020年，A混凝土公司突然被B市住建局取消了所有工程材料登記資格，并被列入“暫停承接業(yè)務(wù)”黑名單，理由是該公司提供的混凝土強(qiáng)度未達(dá)標(biāo)。

此前，該公司因質(zhì)量問題已被處罰，相關(guān)工程也經(jīng)整改后驗(yàn)收合格。

這次的新處罰依據(jù)是《B市工程材料登記管理暫行辦法》——一份由當(dāng)?shù)刈〗ú块T制定的“紅頭文件”。

公司負(fù)責(zé)人看著生產(chǎn)線停滯、訂單流失、員工焦慮，意識到這份文件可能讓企業(yè)陷入絕境。絕望中，A公司決定起訴B市住建局。

法院判決令人震驚：《暫行辦法》因超越法定權(quán)限設(shè)定處罰、增加企業(yè)義務(wù)且未履行法定制定程序被認(rèn)定為違法文件，住建局的處罰決定被撤銷。

01 裁判結(jié)果與理由

某法院最終判決撤銷B市住建局對A公司作出的取消材料登記和列入黑名單的處罰決定。

判決理由基于三點(diǎn)核心認(rèn)定：

第一，《暫行辦法》實(shí)質(zhì)性設(shè)立了限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動的行政處罰，超越了《省級工程質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》規(guī)定的登記內(nèi)容和范圍。

第二，該文件增加了企業(yè)義務(wù)，要求企業(yè)履行上位法未規(guī)定的義務(wù)。

第三，《暫行辦法》未履行相關(guān)制定、備案手續(xù)，屬于程序違法。

法院明確指出：“紅頭文件只能細(xì)化、執(zhí)行上層法律，不能自己‘造法’�！�

02 法律分析：內(nèi)部通知文件的法律地位

法律效力層級的“金字塔”結(jié)構(gòu)

我國法律體系呈金字塔結(jié)構(gòu)：

• 憲法：國家的根本大法

• 法律：全國人大及其常委會制定

• 法規(guī)：國務(wù)院制定的行政法規(guī)和地方人大制定的地方性法規(guī)

• 規(guī)章：國務(wù)院部門制定的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章

• 其他規(guī)范性文件：“紅頭文件”所屬層級

層級越往下，權(quán)限越小�！凹t頭文件”只能細(xì)化、執(zhí)行上層法律，不能自我創(chuàng)設(shè)法律義務(wù)。

上海君瀾律師事務(wù)所俞強(qiáng)律師提示：國務(wù)院內(nèi)部通知文件屬于行政規(guī)范性文件范疇，根據(jù)《立法法》規(guī)定，不屬于法律法規(guī)體系。這類文件在行政訴訟中不能作為法院裁判依據(jù)，只能作為行政行為合法性的參考。

內(nèi)部文件的“四不能”原則

不能設(shè)處罰：《行政處罰法》第十六條規(guī)定，除法律、法規(guī)、規(guī)章外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。

不能設(shè)許可：《行政許可法》第十七條規(guī)定，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。

不能設(shè)強(qiáng)制：《行政強(qiáng)制法》第十條第四款規(guī)定，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。

不能加義務(wù)：《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第六十四條規(guī)定，沒有法律、法規(guī)或者國務(wù)院決定和命令依據(jù)的，行政規(guī)范性文件不得增加市場主體義務(wù)。

企業(yè)應(yīng)對策略

策略一：識別文件性質(zhì)，確認(rèn)法律效力

當(dāng)行政機(jī)關(guān)依據(jù)某份文件對企業(yè)作出不利決定時(shí)，首先確認(rèn)該文件性質(zhì)：

• 是否標(biāo)明文號（如“國發(fā)〔XXXX〕XX號”）

• 是否經(jīng)過正式公布程序

• 是否設(shè)定處罰、許可等限制性措施

上海君瀾律師事務(wù)所俞強(qiáng)律師提示：根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)除辦公廳(室)外不得對外正式行文。許多內(nèi)部通知因違反此規(guī)定而自始無效。

策略二：提起規(guī)范性文件附帶審查

在針對具體行政行為提起訴訟時(shí)，可依據(jù)《行政訴訟法》第五十三條，一并請求審查該行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。

法院審查重點(diǎn)包括：

• 制定機(jī)關(guān)是否超越權(quán)限

• 內(nèi)容是否與上位法抵觸

• 是否違法增加義務(wù)

• 制定程序是否合法

策略三：運(yùn)用備案審查制度

依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》，行政規(guī)范性文件必須報(bào)送備案。

企業(yè)可向備案審查機(jī)關(guān)提出審查建議，請求糾正違法文件。根據(jù)規(guī)定：

• 地方人民政府部門制定的行政規(guī)范性文件報(bào)本級人民政府備案

• 省級以下地方政府的文件報(bào)上一級政府和本級人大常委會備案

03 實(shí)務(wù)問題解答

內(nèi)部通知文件可以直接作為行政處罰依據(jù)嗎？

不可以。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。內(nèi)部通知不屬于法律淵源，不能單獨(dú)作為處罰依據(jù)。

若行政機(jī)關(guān)僅依據(jù)內(nèi)部文件處罰，企業(yè)可主張?jiān)撎幜P缺乏法律依據(jù)。如前述案例中，法院正是以該理由撤銷處罰。

國務(wù)院辦公廳發(fā)布的文件屬于行政法規(guī)嗎？

不屬于。根據(jù)憲法和立法法規(guī)定：

• 行政法規(guī)必須由國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定

• 國務(wù)院辦公廳作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其發(fā)布的文件屬于行政規(guī)范性文件，不屬于法規(guī)

《憲法》第八十九條明確將“制定行政法規(guī)”與“發(fā)布決定和命令”作為并列職權(quán)。國務(wù)院辦公廳文件通常歸類為“國辦發(fā)”文號，與國務(wù)院“國發(fā)”文號的行政法規(guī)有本質(zhì)區(qū)別。

企業(yè)如何識別違法的“紅頭文件”？

主要識別要點(diǎn)：

1. 制定主體：是否由有權(quán)機(jī)關(guān)制定？內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)文件無效

2. 內(nèi)容權(quán)限：是否設(shè)定處罰、許可、強(qiáng)制或增加義務(wù)

3. 程序要件：是否經(jīng)公開征求意見、合法性審核、集體討論決定

4. 公布程序：是否正式公布？未公布的文件不具約束力

5. 備案情況：是否按規(guī)定備案？未備案文件程序違法

發(fā)現(xiàn)違法文件后應(yīng)采取哪些法律行動？

第一步：書面異議向文件制定機(jī)關(guān)提交書面異議，指出文件違法之處，要求自行糾正。

第二步：備案審查申請向該機(jī)關(guān)的上級備案審查部門提交審查申請，提供文件違法的具體理由和依據(jù)。

第三步：行政復(fù)議附帶審查在針對具體行政行為申請復(fù)議時(shí)，依據(jù)《行政復(fù)議法》第十三條，一并請求審查所依據(jù)的規(guī)范性文件。

第四步：行政訴訟如前述途徑未果，在行政訴訟中依據(jù)《行政訴訟法》第五十三條，請求法院對文件進(jìn)行合法性審查。

上海君瀾律師事務(wù)所俞強(qiáng)律師提示：當(dāng)企業(yè)遭遇依據(jù)內(nèi)部通知文件作出的處罰時(shí)，及時(shí)固定證據(jù)至關(guān)重要。包括獲取文件原件、保存處罰決定、收集損失證據(jù)等。同時(shí)要注意60日復(fù)議期限和6個(gè)月起訴期限的限制。

風(fēng)險(xiǎn)提示：本文所述策略基于一般法律分析，具體案件因細(xì)節(jié)差異可能導(dǎo)致結(jié)果不同，請務(wù)必咨詢專業(yè)上海公司法律師進(jìn)行個(gè)案評估。

俞強(qiáng)律師 爭議解決法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)

核心理念：致力于通過專業(yè)、高效、務(wù)實(shí)的解決方案，為客戶化解商事糾紛，捍衛(wèi)核心權(quán)益，實(shí)現(xiàn)商業(yè)目標(biāo)。

在復(fù)雜的商業(yè)環(huán)境中，爭議與糾紛不可避免。如何高效、策略性地處理爭議，將法律風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為商業(yè)優(yōu)勢，是企業(yè)家和高級管理人員面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。本團(tuán)隊(duì)深耕爭議解決領(lǐng)域多年，憑借精湛的法律技藝、豐富的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)以及對商業(yè)邏輯的深刻理解，為客戶提供貫穿爭議事前、事中、事后的全流程、定制化法律服務(wù)。

我們擅長處理各類復(fù)雜的商事爭議，尤其在以下領(lǐng)域擁有豐富經(jīng)驗(yàn)：

公司股權(quán)糾紛：股東資格確認(rèn)、股東出資、公司決議效力、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)激勵、公司控制權(quán)爭奪、股東代表訴訟、董監(jiān)高責(zé)任糾紛等。

合同糾紛：買賣、擔(dān)保、借款、租賃、建設(shè)工程、房地產(chǎn)開發(fā)、合伙協(xié)議等合同的訂立、履行、違約、解除及損害賠償。

金融與資管糾紛：銀行信貸、融資租賃、保理、信托、私募基金、證券期貨、金融衍生品交易及理財(cái)產(chǎn)品違約等。

破產(chǎn)與重組：作為債權(quán)人、債務(wù)人、投資人或管理人的法律顧問，參與破產(chǎn)清算、重整、和解程序，處理衍生訴訟。

知識產(chǎn)權(quán)與不正當(dāng)競爭：技術(shù)合同、專利、商標(biāo)、著作權(quán)、商業(yè)秘密侵權(quán)，以及虛假宣傳、商業(yè)詆毀等不正當(dāng)競爭案件。

俞強(qiáng)律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)：上海君瀾律師事務(wù)所（高級合伙人）
地址：上海市浦東新區(qū)世紀(jì)大道1198號世紀(jì)匯廣場一座12樓
教育背景：北京大學(xué)法律碩士

專業(yè)榮譽(yù)：

• 2024年“君瀾專業(yè)領(lǐng)航獎”

• 上海政法學(xué)院實(shí)習(xí)導(dǎo)師

咨詢方式：俞強(qiáng)律師已在公眾號“律師俞強(qiáng)”開通免費(fèi)電話咨詢，打開微信關(guān)注即可。或通過“君瀾律所”官網(wǎng)找我們。