內(nèi)容提要：中國鄉(xiāng)村治理研究需要新的分析性概念的支援，筆者近年來提出了“鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)秩序”“城鄉(xiāng)形態(tài)現(xiàn)代化”“農(nóng)業(yè)農(nóng)村失衡陷阱”三個概念，嘗試拓展鄉(xiāng)村治理問題的分析空間。隨著中國式現(xiàn)代化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了長足進(jìn)步，鄉(xiāng)村社會的治理基礎(chǔ)、治理條件、治理格局發(fā)生了一系列客觀變化。這些變化一方面為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了豐厚的土壤，另一方面經(jīng)濟社會發(fā)展中的一些伴生性問題也會給現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理體制帶來壓力和挑戰(zhàn)。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須瞄準(zhǔn)鄉(xiāng)村發(fā)展中的本源性問題不斷深化改革。具體事項包括：推行村莊“政經(jīng)分開”改革；調(diào)整空間布局，優(yōu)化城鄉(xiāng)形態(tài)；調(diào)整村民自治的運行框架，推動自治單元下沉、正式單元上移；優(yōu)化村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”操作路徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化；分析性概念；客觀變化；農(nóng)村改革

廣義上講，鄉(xiāng)村治理并非一個單純的治理體制或治理模式問題，而是合理配置公共資源以建構(gòu)鄉(xiāng)村秩序的過程。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是在鄉(xiāng)村社會塑造一套與現(xiàn)代化國家相適應(yīng)的政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，這是全局性現(xiàn)代化成果在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的一個集成反映。經(jīng)濟社會發(fā)展特別是農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的客觀發(fā)展變化是助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的直接動因。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了長足進(jìn)步，鄉(xiāng)村社會的治理條件、治理環(huán)境日漸向好，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具備了客觀基礎(chǔ)。同時，經(jīng)濟社會發(fā)展變化也自然會產(chǎn)生一些新情況、新問題，從而給現(xiàn)有的治理體制、治理格局帶來客觀壓力。本文從鄉(xiāng)村治理的幾個分析性概念說起，基于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展客觀變化的分析，討論中國鄉(xiāng)村治理的趨勢性特征和現(xiàn)代化前景。

一、鄉(xiāng)村治理的幾個分析性概念

治理問題的研究不容易深入，這一點恐怕是有共識的。或許是為了深化問題的分析，人們對治理概念進(jìn)行了諸多挖掘和辨析，多數(shù)時候結(jié)論是強調(diào)其中多元多中心的特征。但客觀地講，這些努力并沒有真正推動治理研究向前邁進(jìn)，反而還引發(fā)了不少認(rèn)識上的歧義。治理研究之所以難，不是因為其自身概念的辨析不夠清楚，而是因為缺少必要的分析性概念，即能夠?qū)μ囟ㄖ卫韱栴}的現(xiàn)象、過程和規(guī)律加以解析推演的理論工具嚴(yán)重匱乏。近幾年，筆者在鄉(xiāng)村治理問題的研究中嘗試提煉了若干分析性概念，力求能夠為該問題的研究提供一些新的分析框架和分析思路。

第一，鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)秩序。這一概念的提出主要受到了?？碌膯l(fā)。?？抡J(rèn)為，治理的中心不是特定的治理體制或特殊的支配權(quán)力，而首要的是把握治理對象的“獨有的自然”，這種“自然”是治理術(shù)運行的“底部”和“必不可少的皮下組織”，治理術(shù)必須進(jìn)入它才能運轉(zhuǎn)。治理的“獨有的自然”其實就是支撐特定治理活動運行的社會基礎(chǔ)和制度平臺，治理活動與建基于其上的平臺因素之間的勾連與互動構(gòu)成了治理的基礎(chǔ)秩序。鄉(xiāng)村治理的平臺因素有很多，從重要性和可分析性的角度看，農(nóng)民形態(tài)、產(chǎn)權(quán)制度和空間布局構(gòu)成了理解當(dāng)前鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)秩序的一個廣義框架?；A(chǔ)秩序是鄉(xiāng)村治理“內(nèi)生的錨”，平臺因素變化所引發(fā)的基礎(chǔ)秩序變動是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)生基礎(chǔ)。應(yīng)用這個框架去分析鄉(xiāng)村治理問題，將農(nóng)民形態(tài)、產(chǎn)權(quán)制度、空間布局問題轉(zhuǎn)換為合作秩序、產(chǎn)權(quán)秩序和空間秩序問題，再經(jīng)由秩序類型與治理形態(tài)關(guān)系的邏輯建構(gòu)回扣治理問題，通過這樣一個邏輯大循環(huán)跳出了“就治理體制論治理”的邏輯圈囿，有效拓展了鄉(xiāng)村治理的分析空間。

第二，城鄉(xiāng)形態(tài)現(xiàn)代化。城鄉(xiāng)形態(tài)是指不同等級、不同類型城鄉(xiāng)聚落之間的空間布局關(guān)系，以及與之關(guān)聯(lián)形成的人口布局、經(jīng)濟聯(lián)系和功能分化。城鄉(xiāng)形態(tài)現(xiàn)代化大體是指傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)聚落依據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟社會特征發(fā)生空間重組和功能重構(gòu)。作為城鄉(xiāng)形態(tài)在大地景觀上的投射，空間布局是城鄉(xiāng)形態(tài)最顯見的外部特征；空間布局與經(jīng)濟活動、治理活動之間的耦合關(guān)系，則構(gòu)成了城鄉(xiāng)形態(tài)的秩序基核。城鄉(xiāng)形態(tài)看似與治理問題關(guān)系不大，實則關(guān)聯(lián)甚密?，F(xiàn)在絕大部分關(guān)于鄉(xiāng)村治理的討論是在一個直接從傳統(tǒng)社會繼承而來的空間格局中展開的，而事實上工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程中城鄉(xiāng)聚落是在不斷變化重組的，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)形態(tài)這一邏輯前設(shè)大大限制了現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理問題的分析。城鄉(xiāng)形態(tài)現(xiàn)代化概念的提出，實際上調(diào)整了分析鄉(xiāng)村治理問題的邏輯前設(shè)，即要認(rèn)識到未來的鄉(xiāng)村治理活動是要在一個現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村空間中去展布的，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程應(yīng)該是與城鄉(xiāng)形態(tài)現(xiàn)代化進(jìn)程同步適配的。以此為基準(zhǔn)再去分析治理單元、治理模式、土地制度等問題時，就會得出與流俗認(rèn)識不同的答案。

第三，農(nóng)業(yè)農(nóng)村失衡陷阱。1991年，一位歐共體官員在美國游歷了兩個半月之后，寫下了一篇文章《歐洲人的視角：美國鄉(xiāng)村的12個印象》。文章表達(dá)了這樣一個看法：農(nóng)業(yè)正在成為與制造業(yè)一樣的產(chǎn)業(yè)，如果從其所創(chuàng)造和維持的就業(yè)、產(chǎn)生的財富、對社區(qū)的再投資等方面來衡量，農(nóng)業(yè)對農(nóng)村發(fā)展的影響充其量也就是中性的（如果不是反作用）。這個論述直擊農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化的相對性關(guān)系問題，堪稱托克維爾式的洞見。從經(jīng)驗認(rèn)識上看，現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展并非完全相容的，前者對于后者的貢獻(xiàn)通常是先遞增后遞減。進(jìn)入現(xiàn)代化中后期，如果二者間非相容性不斷擴大，工業(yè)化城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化仍然有可能繼續(xù)發(fā)展，但農(nóng)村發(fā)展則會長期受到抑制，最不利的情況就是落入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化單邊突進(jìn)而農(nóng)村發(fā)展陷入停滯的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村失衡陷阱”。提出這一概念的意義在于，鄉(xiāng)村治理研究要著眼于縮小農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展之間的非相容性，從而為農(nóng)政領(lǐng)域關(guān)聯(lián)政策的調(diào)整提供學(xué)理依據(jù)。

這三個分析性概念不是層級性的、也不是并列式的，而是從不同角度切入，為鄉(xiāng)村治理研究提供一些新的思維空間、分析框架、理論工具。概念和框架的價值不在于標(biāo)識性，而在于致用。提出上述分析性概念的意義在于能夠通過這些概念進(jìn)入研究對象的內(nèi)部，將在傳統(tǒng)概念體系和認(rèn)識框架中難以分析或者無法分析的問題變得可分析，從而拓展研究的分析空間。

二、鄉(xiāng)村治理的若干客觀變化

隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的推進(jìn)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展變遷，鄉(xiāng)村社會的治理基礎(chǔ)、治理條件、治理格局發(fā)生了一系列客觀變化。

第一，鄉(xiāng)村人口和農(nóng)業(yè)人口大幅減少，鄉(xiāng)村治理中的群體張力不斷減弱。改革開放時，中國鄉(xiāng)村人口占比大約80%，如今鄉(xiāng)村人口比重已經(jīng)下降到33%左右，城鄉(xiāng)人口布局發(fā)生質(zhì)地之變。城鄉(xiāng)人口布局變動意味著鄉(xiāng)村治理活動直接覆蓋的人口數(shù)量已經(jīng)隨著城市化進(jìn)程逐步減少。通常情況下，鄉(xiāng)村居民中的精英群體（或者說素質(zhì)相對更高的人群）會優(yōu)先向城市轉(zhuǎn)移。這會帶來兩方面影響：一方面，鄉(xiāng)村社會中的群體張力會減弱，直觀而言鄉(xiāng)村治理的矛盾性和復(fù)雜性應(yīng)該是不斷降低的；另一方面，留在農(nóng)村的人口屬于鄉(xiāng)村人口中素質(zhì)相對較低的群體，村民治理參與能力不足，這又給鄉(xiāng)村治理活動帶來了新的不確定性。

第二，常住人口與戶籍人口差異明顯，鄉(xiāng)村治理的覆蓋人群需要重新劃定。中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查顯示，調(diào)查地區(qū)平均村莊規(guī)模約為700戶、戶籍人口約2400人、常住人口約1700人。當(dāng)前，全國村莊中平均有超過25%的人常年不在村，其中東中部地區(qū)這一比例大約為20%，西部地區(qū)比例略高于全國平均水平；東北情況最為嚴(yán)峻，常年離村人口已經(jīng)達(dá)到47%，接近一半。當(dāng)前，不但有一部分村民常年離村，各地村莊中也出現(xiàn)了一批外來常住人口。從全國平均水平看，外來常住人口約占村莊常住人口的10%，東部地區(qū)村莊外來常住人口較多，在村莊常住人口中的占比已經(jīng)超過20%。目前離村人口和外來人口在鄉(xiāng)村治理中的參與水平都不高，未來鄉(xiāng)村治理特別是村民自治究竟覆蓋哪些人群需要重新去劃定。

第三，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重大幅降低，專業(yè)農(nóng)戶將成為鄉(xiāng)村治理的中堅力量。1991年時，農(nóng)業(yè)就業(yè)比重大約為56.7%，到2023年時這一數(shù)字已經(jīng)下降到22.8%。從相關(guān)的研究來看，這個數(shù)字大約存在8—10個百分點的高估，也就是說實際農(nóng)業(yè)就業(yè)比重大約在13%—15%。農(nóng)業(yè)就業(yè)人口大幅減少，意味著平均每戶的經(jīng)營規(guī)模顯著增加。近年來，鄉(xiāng)村發(fā)展的一個重要趨勢就是專業(yè)農(nóng)戶階層日漸崛起，并且逐步成為推動鄉(xiāng)村振興的中堅力量。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的有關(guān)數(shù)據(jù)估算，從全國看，種植業(yè)中占比大約5%的專業(yè)農(nóng)戶完成了近50%的產(chǎn)能，養(yǎng)殖業(yè)中占比大約1%的專業(yè)農(nóng)戶就完成了50%的產(chǎn)能。從村莊內(nèi)部來看，當(dāng)前在村人口可以劃分為專業(yè)農(nóng)戶和小農(nóng)戶，專業(yè)農(nóng)戶實際上構(gòu)成了鄉(xiāng)村主要的就業(yè)群體。東北就是一個明顯的縮影。根據(jù)中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查數(shù)據(jù)，東北地區(qū)每個村莊的戶籍人口約1900人，其中常住人口只占36%，除了老弱貧病群體，常住人口大部分都是種養(yǎng)專業(yè)戶。從國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)看，因為土地開荒、農(nóng)田整理等原因，東北地區(qū)耕地出現(xiàn)了較大規(guī)模增加。約占原來1/3的人口耕種比原來更多的土地，這意味著經(jīng)營規(guī)模擴張3倍以上。專業(yè)農(nóng)戶群體是村莊的原住民與常住民，未來能夠在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮更重要的作用。

第四，“一肩挑”和第一書記制度普遍施行，兩項制度實踐成為影響鄉(xiāng)村治理效能的重要變量。按照中央組織部2022年5月發(fā)布的數(shù)據(jù)，村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”的比例達(dá)95.6%，比換屆前提高29.5個百分點。中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查顯示，全國70%的村莊設(shè)有第一書記，其中東北地區(qū)的覆蓋度最高，達(dá)到95%以上；中部地區(qū)覆蓋度比較低，不足50%。“一肩挑”和第一書記制度普遍施行后，有兩方面問題需要重視：一方面，很多情況下，村黨組織書記和第一書記之間的關(guān)系并非完全同向同頻，鄉(xiāng)村治理中如何處理好二者關(guān)系就成了一個很重要的問題；另一方面，一些地方在“普通村”陸續(xù)減派了第一書記和駐村工作隊，依托外部支持形成的治理能力出現(xiàn)了空心化現(xiàn)象，對未來鄉(xiāng)村治理是一個不小的考驗。

第五，東西部村莊得到財政補助的比例差別較大，反向折射出鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)能力的差異。首先不考慮補助金額的多少，單純從數(shù)據(jù)上看，中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查顯示能夠得到財政補助運轉(zhuǎn)經(jīng)費的比例，東部地區(qū)最少，只有約63%；而西部和東北地區(qū)都比較多，能夠達(dá)到80%以上。在一般認(rèn)識中，東部地區(qū)經(jīng)濟水平高，相對其他地區(qū)而言對于村莊運行的補助應(yīng)該更多。這里似乎就產(chǎn)生了一個悖論。實際上，不同地區(qū)未獲得財政補助的原因是不同的。在東部地區(qū)，大部分未獲得財政補助的村莊是經(jīng)濟基礎(chǔ)比較好的村莊，這些村莊僅靠集體經(jīng)濟就能實現(xiàn)良好運轉(zhuǎn)，有些甚至還能提供一些補充性的（準(zhǔn)）公共服務(wù)。這些村莊基本不需要財政補助，當(dāng)然地方政府也不會給予補助。而在西部和東北地區(qū)，絕大部分村莊并無集體經(jīng)濟收入，運轉(zhuǎn)上必須依靠財政補助。在這些地區(qū)有些村莊沒有獲得補助，主要原因是地方財政實在捉襟見肘，難以實現(xiàn)全面覆蓋。

第六，絕大部分村莊組建了集體經(jīng)濟組織，但集體經(jīng)濟對鄉(xiāng)村治理的支撐作用有待釋放。目前，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)基本完成，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，已經(jīng)清查核實農(nóng)村集體資產(chǎn)7.7萬億元，集體土地等資源65.5億畝，確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員9億人。中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查顯示近90%的村莊建立了集體經(jīng)濟組織，其中大約有35%采取的是直接經(jīng)營管理的方式，有近60%的村莊采取了黨支部領(lǐng)辦合作社的方式，此外還有少部分通過成立直營公司、集體資產(chǎn)管理公司等形式發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。必須認(rèn)識到的是，集體經(jīng)濟組織的數(shù)量與集體經(jīng)濟的發(fā)展質(zhì)量并不直接掛鉤，大多數(shù)集體經(jīng)濟組織還沒有真正建立起符合市場經(jīng)濟要求的運行機制，集體經(jīng)濟的制度潛力和對鄉(xiāng)村治理的支撐作用都有待釋放。

第七，村“兩委”負(fù)責(zé)人總體素質(zhì)快速提升，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村本地精英的穩(wěn)定性越強。根據(jù)中組部公布的情況，上一輪村“兩委”換屆完成后，村干部年齡普遍下降，村黨組織書記平均年齡為45.4歲，下降3.9歲；學(xué)歷明顯提升，村黨組織書記大專以上學(xué)歷的占46.4%、提高19.9個百分點。中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查顯示，村黨組織書記平均年齡為47.94歲，大專以上學(xué)歷占比超過50%?？紤]到后者比前者時間上存在1—2年遲滯，可以認(rèn)為兩組數(shù)據(jù)是高度吻合的。從分地區(qū)的情況看，東部地區(qū)村黨組織書記年齡略偏大，西部地區(qū)村黨組織書記的年齡更偏年輕一些，比東部地區(qū)的年齡小4歲以上。中部地區(qū)村黨組織書記平均學(xué)歷水平更高，東北地區(qū)村黨組織書記平均學(xué)歷水平最低；東部地區(qū)擔(dān)任村支部書記的平均年限更長，西部地區(qū)則較短。如果找一個小的切口來分析，東部地區(qū)的村黨組織書記同時具備了年齡最大、男性比例最高、平均任職年限最長三個特征，由此可以初步推斷的是經(jīng)濟越發(fā)達(dá)，村莊中本地精英的穩(wěn)定性越強?？傮w看，村黨組織書記在學(xué)歷上還有一定的提升空間，但在年齡上倒未必要一味再追求低齡化，負(fù)責(zé)人的相對穩(wěn)定對于改進(jìn)鄉(xiāng)村治理意義更大。

第八，村“兩委”負(fù)責(zé)人工資收入不高，但相當(dāng)一部分有其他經(jīng)營收入。從中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查看，村“兩委”負(fù)責(zé)人的收入不算高，最高的東部地區(qū)平均也只有5.96萬元，最低的東北地區(qū)平均只有2.95萬元。總體看，各地村“兩委”負(fù)責(zé)人收入均略低于當(dāng)?shù)毓ば诫A層水平。不過，相當(dāng)一批村“兩委”負(fù)責(zé)人有創(chuàng)辦或經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)歷，東部地區(qū)這一比例高達(dá)55%，東北地區(qū)最低，只有約27%。各個地區(qū)中，有過創(chuàng)辦或經(jīng)營企業(yè)經(jīng)歷的負(fù)責(zé)人中，大約有一半還在繼續(xù)經(jīng)營。也就是說，除了東北地區(qū)之外，其他地區(qū)有約1/4的村“兩委”負(fù)責(zé)人仍然在兼職從事企業(yè)經(jīng)營。這在一定程度上可以解釋為何他們能夠在并不算高的薪資水平下愿意繼續(xù)從事這一工作。當(dāng)然，這一情況隱含的風(fēng)險是村莊資源“內(nèi)部人控制”和“關(guān)聯(lián)交易”問題得不到有效規(guī)制，部分經(jīng)濟發(fā)達(dá)村一直存在這個問題。

三、當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的問題和挑戰(zhàn)

除了在客觀變化中可以直接反映出的問題以外，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中還有一些問題和挑戰(zhàn)需要引起重視。

第一，鄉(xiāng)村治理效率偏低，治理單元調(diào)整不順暢。鄉(xiāng)村治理中無論是推動經(jīng)濟發(fā)展還是提供公共服務(wù)，都需要一定的人口規(guī)模支撐。目前，鄉(xiāng)村人口分散、村莊規(guī)模過小是制約鄉(xiāng)村治理效率提升的關(guān)鍵問題。根據(jù)民政部公布的數(shù)據(jù)測算，全國平均每個村委會和居委會的正式工作人員都是4—5人，平均一個居委會能夠服務(wù)7600人，而平均一個村委會只能服務(wù)約1000人，不足城市居委會的1/7。村莊規(guī)模過小影響的不僅是村委會等村級組織的運行效率，還會對公共服務(wù)供給產(chǎn)生重大影響。當(dāng)前，79%的村莊規(guī)模在1000戶以下，這樣的規(guī)模正好處于人口的不穩(wěn)定區(qū)間，絕大多數(shù)村莊達(dá)不到公共服務(wù)規(guī)模的底線。在一個村莊只有1000人左右的情況下，水電路氣房等基礎(chǔ)設(shè)施投入將是高度分散而低效的。隨著人口的減少，將會出現(xiàn)相當(dāng)一批人口規(guī)模很小的小規(guī)模村莊乃至“空心村”，這類村莊可能有三種走向：一部分會隨著人口規(guī)模的持續(xù)減少收縮為小型的專業(yè)農(nóng)戶居民點或者專業(yè)農(nóng)莊，另一部分可能通過調(diào)整合并成為小城市或大型村莊的一部分，還有一部分則會不可避免地走向消失。無論是走向哪個方向，都需要對現(xiàn)有的鄉(xiāng)村的空間單元和治理單元作出適應(yīng)性調(diào)整。然而，現(xiàn)實中鄉(xiāng)村空間單元和治理單元的調(diào)整嚴(yán)重滯后于人口規(guī)模的變化，這已經(jīng)成為阻滯鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一個基礎(chǔ)性問題。

第二，流動性遷居性人口的鄉(xiāng)村治理參與度實際非常低。之所以在中國鄉(xiāng)村振興調(diào)查中顯示選舉參與率很高，那是因為這一調(diào)查的對象都是常年在村居住的居民，而常年離村人口由于太過分散、流動性強，很難進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查。從對一些城市農(nóng)民工的隨機訪談情況看，常年離村人口中大部分不參加村莊選舉，參加其他自治活動就更少。疫情期間有一些地方通過網(wǎng)絡(luò)投票、微信議事等方式開展選舉和協(xié)商，但這些形式覆蓋的主要是因為疫情阻斷短時不能返鄉(xiāng)的人群，對于常年離村人口的覆蓋度并不高。按照村民委員會組織法，如果戶籍不在本村，但在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意是可以在常住地參加選舉的。但實際情況中，絕大部分戶籍不在本村的外來人口不會提出參選要求，地方黨委政府大多也并不會主動向這些人群宣講政策，這部分人在基層群眾自治中的選舉權(quán)和被選舉權(quán)實際處于懸置狀態(tài)。東部地區(qū)中外來常住人口的占比已經(jīng)超過20%，隨著這一群體日漸龐大，相關(guān)權(quán)利的保障問題會日益突出。

第三，鄉(xiāng)村治理力量匱乏，村干部來源亟待拓寬。從一般規(guī)律講，城鎮(zhèn)化過程中，首先從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移出去的是精英人群，當(dāng)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村精英人群轉(zhuǎn)移完畢之后，村干部的遴選將變得十分困難。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化推進(jìn)中也會產(chǎn)生專業(yè)農(nóng)戶這類新興精英，但是新興精英的目光通常在更廣闊的市場上，不太依賴村莊權(quán)力的庇護(hù)，因此選舉參與的熱情并不高。在調(diào)查時，一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部比較坦誠地表達(dá)了現(xiàn)在的問題：原來的村干部有些存在違紀(jì)違法問題，不可能再用了；現(xiàn)在村里的一些年輕人不想?yún)⑴c村里的事務(wù)；一些大戶或者做生意的，人家基本不“吃政府”，也不太樂意配合干工作。這只是對一般情景的分析，實際情況比這個復(fù)雜得多，不僅是小村差村人選產(chǎn)生困難，一些中等規(guī)模村莊稍有紛爭，人選可選擇范圍也很窄。隨著越來越多的村莊難以從本村產(chǎn)生合格的村干部，未來村干部特別是“兩委”負(fù)責(zé)人的專業(yè)化、職業(yè)化是大勢所趨。

第四，過渡形態(tài)村莊（社區(qū)）的基層群眾自治制度運行不規(guī)范。易地扶貧、生態(tài)移民、村莊撤并等搬遷安置或城中村、城郊村直接轉(zhuǎn)制產(chǎn)生的過渡型社區(qū)，治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜，有的是沿用村委會體制、有的改行了居委會體制、有的又采用了“居委會+村委會”的體制，形態(tài)多樣、不一而足。有些社區(qū)已經(jīng)將就著運行了很多年，可以說長期處于過渡狀態(tài)。還有一些城中村、城郊村搞了村改居之后，直接將選舉方式從村民大會直接選舉改為了居民代表選舉，但是社會經(jīng)濟體制沒有調(diào)整，村委會仍然直接管理集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟事務(wù)，制度運行上存在一定風(fēng)險。還有一些村莊改了社區(qū)過幾年又改回了村莊，這期間選舉方式隨意更改，無規(guī)則可言。通常情況下，只要能夠維持運轉(zhuǎn)，不出亂子，地方通常也沒有動力去調(diào)整優(yōu)化管理體制。安置轉(zhuǎn)置社區(qū)的管理體制如何規(guī)范，需要有一個統(tǒng)籌考慮。

第五，“一肩挑”本來是具有積極意義的舉措，反而成了鄉(xiāng)村治理中的一個“風(fēng)險點”。中央要求是村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任其他職務(wù)，以什么方式實現(xiàn)這個要求是關(guān)鍵問題。實際操作中主要有方式：一是自下而下，先經(jīng)村民選舉產(chǎn)生村委會主任，再將該人選報請上級黨組織醞釀作為村黨組織書記人選；二是自上而下，先由上級黨組織醞釀產(chǎn)生村黨組織書記人選，再將該人選作為村委會主任候選人提交村民大會選舉。兩種方式實際各有利弊，早期兩種方式都很普遍，現(xiàn)在各地為了確保組織意圖能夠充分貫徹，基本采用了自上而下的方式，但自下而上方式也還存在。自上而下的初衷是為了確保目標(biāo)人選“萬無一失”，但在客觀上可能造成目標(biāo)人選落選后的“一失萬無”，因此各地到了村民大會選舉環(huán)節(jié)都十分緊張，生怕搞出選舉事故。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中部某縣在過去的操作中多次出現(xiàn)過選舉事故，于是調(diào)整了“一肩挑”的實現(xiàn)方式，改自上而下為上下結(jié)合，通常醞釀多個目標(biāo)人選參加村委會主任選舉，然后再通過法定程序產(chǎn)生村黨組織書記。

第六，東北地區(qū)鄉(xiāng)村治理各項指標(biāo)都不樂觀。根據(jù)中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查數(shù)據(jù)分析，在全國四大地區(qū)中，東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口流出最多、村莊工商戶比例最低、獲得財政外資源支持的比例最低，村黨組織書記平均受教育水平最低、平均收入最低、經(jīng)營企業(yè)經(jīng)歷的比例最低，村民治理參與水平最低，等等。當(dāng)然，也不是沒有積極因素，比如種養(yǎng)專業(yè)戶的比例最高、設(shè)有第一書記的比例最高、村“兩委”得到財政補助運轉(zhuǎn)經(jīng)費的比例最高。正反兩方面因素其實恰恰是相輔相成的，共同證明了一個道理就是東北地區(qū)村莊商業(yè)化水平低，對政府的依賴更大。短期看東北鄉(xiāng)村維持運轉(zhuǎn)倒未見得會出什么問題，但從長期看沿用現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理體制下的村莊會成為一個沉重的包袱。地方財政一旦吃緊，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村發(fā)展水平就會受影響。這個情況下，如果不能找到內(nèi)生發(fā)展動力，東北地區(qū)鄉(xiāng)村向更高水平的演化就會非常困難。需要防范的主要是個別乃至一部分村莊出現(xiàn)系統(tǒng)性崩壞，造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。

四、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化前景與改革舉措

分析鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的前景，最重要的是怎么去認(rèn)識客觀變化和問題挑戰(zhàn)，這時文章開始提出的若干分析性概念就有了用武之地。從客觀變化上看，村莊類型分化和鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型將日趨加深，在典型農(nóng)區(qū)，隨著人口壓力紓解、專業(yè)農(nóng)戶發(fā)育和社會分工深化，一個去依附的專業(yè)化社會將逐步形成，部分地區(qū)村民自治向社群合作形態(tài)轉(zhuǎn)變的條件開始成熟，鄉(xiāng)村治理水平提升比較確定。同時，未來鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的趨勢與走向，很大程度上又受到產(chǎn)權(quán)制度改革、空間布局調(diào)整、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展協(xié)調(diào)性等政策因素的影響。比如，鄉(xiāng)村人口減少、農(nóng)場規(guī)模擴大、專業(yè)農(nóng)戶崛起意味著農(nóng)民形態(tài)發(fā)生了根本性的變動，鄉(xiāng)村治理體制必須根據(jù)新的農(nóng)民形態(tài)作出適應(yīng)性調(diào)整，充分釋放專業(yè)農(nóng)戶的活力和動力。再比如，鄉(xiāng)村治理單元的調(diào)整不順暢，問題的根源很大程度上來自產(chǎn)權(quán)制度和城鄉(xiāng)形態(tài)。一方面，大部分村莊的村民自治組織和村集體經(jīng)濟組織并未真正分離，在村莊“政經(jīng)合一”體制下，一旦調(diào)整村民委員會的管理范圍，那么就要涉及土地等集體資產(chǎn)的關(guān)聯(lián)變動。另一方面，各地對城鄉(xiāng)形態(tài)現(xiàn)代化的認(rèn)識不夠，缺少在現(xiàn)代化進(jìn)程中以空間單元重組牽引治理單元重構(gòu)的理念。由于這兩方面問題的存在，各地不到萬不得已基本不會考慮調(diào)整鄉(xiāng)村治理單元，于是相關(guān)問題長期擱置。此外，像東北地區(qū)的問題，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化單邊突進(jìn)，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、鄉(xiāng)村治理都難以跟上，如果按照這個路徑走下去就有落入“農(nóng)業(yè)農(nóng)村失衡陷阱”的風(fēng)險。對此，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須瞄準(zhǔn)不同類型鄉(xiāng)村發(fā)展的本源性問題提出破解之策。

第一，推行村莊“政經(jīng)分開”改革。此前，中央已多次作出部署，要求探索剝離村“兩委”對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展“政經(jīng)分開”試驗；有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務(wù)和集體經(jīng)濟事務(wù)分離。由于改革試驗和方案設(shè)計沒有跟上，目前只有少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達(dá)村做了一定嘗試，大部分地區(qū)沒有能夠推行。深化村莊“政經(jīng)分開”改革，要從制度上將集體經(jīng)濟組織與鄉(xiāng)村治理體系分開，土地產(chǎn)權(quán)及集體經(jīng)濟事務(wù)交由集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)，村民自治的重點聚焦到村莊日常生活領(lǐng)域的自主管理。這一改革既是實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟活動與社會治理活動的專門化、專業(yè)化的必由之路，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理單元調(diào)整、過渡形態(tài)社區(qū)治理體制轉(zhuǎn)型的前置條件。

第二，調(diào)整空間布局，優(yōu)化城鄉(xiāng)形態(tài)。對于人口流出較多、空心化嚴(yán)重的村莊，要逐步開展城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整，推進(jìn)分散人口向周邊城鎮(zhèn)相對集中。典型農(nóng)區(qū)舊居民點復(fù)墾改造時，充分考慮專業(yè)農(nóng)戶的生產(chǎn)生活需求，規(guī)劃建設(shè)專業(yè)農(nóng)莊。通過城鄉(xiāng)空間形態(tài)的轉(zhuǎn)變，能夠有效提升一部分低效運行村莊的治理效率，同時也可以擴大村干部的來源。專業(yè)農(nóng)戶居住的小型居民點或?qū)I(yè)農(nóng)莊，不再單獨設(shè)立村級組織，相關(guān)公共服務(wù)和社會治理需求通過周邊小城市或大型村莊予以滿足。

第三，改革調(diào)整村民自治的運行框架，推動自治單元下沉、正式單元上移。現(xiàn)有行政村規(guī)模較大但人口分散的，根據(jù)地理分布將村民自治的基本單元下沉到村民小組或者自然村一級，建立“新自治體”；現(xiàn)有行政村規(guī)模較小的，可以直接轉(zhuǎn)制為“新自治體”?！靶伦灾误w”不再承擔(dān)行政功能、專責(zé)日常生活自治、不設(shè)脫產(chǎn)工作人員，公共財政不再負(fù)擔(dān)運轉(zhuǎn)經(jīng)費和工作人員薪酬補貼。若干“新自治體”之上設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出的綜合服務(wù)中心，承擔(dān)社會管理和公共服務(wù)職能，綜合服務(wù)中心經(jīng)費由公共財政承擔(dān)，并大幅提高工作人員薪酬待遇。這是一個長策思考。這一思路符合基層群眾自治制度的實質(zhì)，既能夠解決當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的現(xiàn)實問題，又能推動社會主義民主自治的發(fā)育，將是一個重要的方向。

第四，優(yōu)化村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”操作路徑。一是精準(zhǔn)落實“一肩挑”，全面推行但不片面搞“一刀切”。注意借鑒浙江村（居）“兩委”換屆經(jīng)驗，明確四種情形不實行“一肩挑”：（1）本村確實無優(yōu)秀人選的；（2）原任村黨組織書記較弱、村委會主任較強，但村委會主任不是黨員或黨齡不滿1年的；（3）宗族宗派矛盾突出，不適宜從本村產(chǎn)生“一肩挑”人選的；（4）剛剛經(jīng)歷行政村規(guī)模調(diào)整，無論從原來哪個村產(chǎn)生人選都不利于融合的。上一輪換屆中，浙江有354個村沒有實行“一肩挑”，占比為1.57%。對于這些村，選派優(yōu)秀機關(guān)干部到村任黨組織書記，幫助搞好村級班子建設(shè)，物色培養(yǎng)帶頭人。二是靈活選用村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的兼任方式。大部分地區(qū)采取的是先產(chǎn)生村黨組織書記再選舉產(chǎn)生村委會主任的方式，但也還有一部分地方采用的是先選舉產(chǎn)生村委會主任再選舉產(chǎn)生村黨組織書記的做法。前一種做法可以比較穩(wěn)妥實現(xiàn)組織意圖，但也成為了很多地方村委會換屆選舉的風(fēng)險源。三是盡快探索黨組織領(lǐng)導(dǎo)集體經(jīng)濟組織的實現(xiàn)形式。城中村、轉(zhuǎn)居村、經(jīng)濟發(fā)達(dá)村、經(jīng)濟薄弱村等各種類型村莊的集體經(jīng)濟組織情況千差萬別，村“兩委”與集體經(jīng)濟組織的關(guān)系也千差萬別，有時可能村莊范圍與集體經(jīng)濟組織范圍還不完全對等，對于如何實現(xiàn)黨對集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)是一個需要專門試點探索的問題。

第五，調(diào)整優(yōu)化東北地區(qū)鄉(xiāng)村治理制度框架。在現(xiàn)有框架下，東北地區(qū)一些指標(biāo)確實不樂觀，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化前景令人憂慮。短期看，東北的發(fā)展需要實現(xiàn)“精明收縮”，特別是嚴(yán)控向衰退型城鎮(zhèn)和村莊的過度投資，保住民生底線。但從長期看，要逐步調(diào)整對東北地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理的認(rèn)識框架。大略估算，廣義上東北地區(qū)（東北三省+內(nèi)蒙古東部四盟市）耕地面積大約占到全國三分之一，人均經(jīng)營面積是全國平均水平10倍，已經(jīng)是一個典型的人少地多的大農(nóng)場區(qū)域。人多地少條件下和人少地多條件下的鄉(xiāng)村發(fā)展模式和治理框架是不同的。人地關(guān)系緊張時，村莊這種聚落形態(tài)在國家治理中發(fā)揮著很強的基層組織作用；但人地關(guān)系疏解之后，專業(yè)農(nóng)莊而非村莊將成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會的基本單元。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的快速迭代和擴散，一個專業(yè)農(nóng)莊的輻射范圍可以相當(dāng)大。如果這個規(guī)律能夠充分作用，東北農(nóng)區(qū)的城鄉(xiāng)形態(tài)將會朝著“大中城市+市鎮(zhèn)+專業(yè)農(nóng)莊”的方向發(fā)展，農(nóng)業(yè)組織方式則會朝著類似農(nóng)工綜合體的方向演進(jìn)。這樣一來，前述東北地區(qū)鄉(xiāng)村治理特別是村莊一級面臨的諸多問題實際上就不存在了。未來，改進(jìn)東北地區(qū)鄉(xiāng)村治理的策略是順應(yīng)生產(chǎn)形態(tài)和城鄉(xiāng)形態(tài)變動的趨勢，果斷打破現(xiàn)有的基層治理結(jié)構(gòu)，及時對行政區(qū)劃、治理體制、組織架構(gòu)進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。一個理想圖景是東北地區(qū)直接實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理形態(tài)的現(xiàn)代跨越，從而歷史性地繞過現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理面臨的種種問題，甚至比發(fā)達(dá)地區(qū)更快實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

作者系中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員；來源:《鄉(xiāng)村治理評論》2025年1期