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編者按：

今年7月的中央城市工作會議提出，我國城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。會議提出“五個更加”的實踐路徑，其中包括“更加注重以人為本”。

目前，人與城市建設(shè)之間的不協(xié)調(diào)仍在許多層面顯現(xiàn)。人口增速放緩、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增加、老齡化加劇，但城市住房與公共服務(wù)的供給思路還未充分調(diào)整。與此同時，部分城市產(chǎn)業(yè)分布過于集中，基層就業(yè)與小店經(jīng)濟被高成本空間擠壓，城市的多層次就業(yè)生態(tài)受到影響。此外，城中村改造雖為城市更新注入動力，卻也伴隨原產(chǎn)業(yè)生態(tài)遭破壞、租戶失去生計的情況。“十五五”時期，新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)如何超越GDP導(dǎo)向，回歸“以人為本”的初衷。

鄭永年教授回歸“城”與“市”的原始概念，指出當(dāng)前部分大城市存在的“有城無市”、封閉性以及更新思路受“GDP主義”主導(dǎo)等問題。在此基礎(chǔ)上他提出，破局之道在于推動從“城”到“市”的重心轉(zhuǎn)移，倡導(dǎo)建設(shè)“宜育城市”，促進城鄉(xiāng)雙向開放與融合，并呼吁通過體制機制改革與高水平對外開放，最終使城市回歸其安家立業(yè)、承載多元夢想的人本價值。

*本文由鄭永年教授在2025年“度粵港澳大灣區(qū)發(fā)展廣州智庫論壇”上的發(fā)言整理而成，原題為《以高水平對外開放激發(fā)老城市新活力》。

城市之本

我們講城市更新，首先就要界定什么是“城市”。在我看來，無論東方還是西方，對城市的界定實際上由兩部分組成，即“城”+“市”。

“城”是人居住的地方。有人居住就需要內(nèi)部的管理，同時也需要外部的防衛(wèi)。所以以前有城墻——城墻就是一種邊界。我們在里面居住，需要防備外界的干擾。而“市”則不同，“市”是我們生活、交易的市場。“城”是有邊界的，“市”則沒有邊界。城市是一個小型的國家，而國家可以看作是一個大型的城市。

一個城市無論是發(fā)展也好、更新也好，既要有“城”，也要有“市”。

中國和西方的城市，在發(fā)展過程中當(dāng)然有不一樣的地方。很多人類學(xué)家、社會學(xué)家的研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，“市”具有自發(fā)性，是社會自發(fā)形成的。以前人們在農(nóng)村趕的集市，都是在交通要道上形成的。大家覺得哪里交易方便就去哪里，這是老百姓生活的一種體現(xiàn)。而“城”則是有規(guī)劃的，涉及軍事和邊防，比如中國傳統(tǒng)上的很多城就是軍事要塞，管理職能特別重要。

從這種簡單樸素的理解出發(fā)，我們會發(fā)現(xiàn)，以北上廣深為代表的中國城市，實際上已經(jīng)呈現(xiàn)出了一些問題。

首先，現(xiàn)在很多城市是“有城無市”。為了管理，很多地方逐漸變成了“城”大于“市”，“市”小于“城”。“城”越來越大，“市”越來越小。我們可以看到，很多城市為了管理，把小商小販“清理”出去，其結(jié)果是，很多大城市一到晚上，就好像人走樓空的辦公區(qū)一樣，冷冷清清的。

城市本應(yīng)是多種不同的人聚集的地方——有的人喜歡到高檔的地方喝一杯咖啡，也有人喜歡在路邊喝一杯咖啡。城市應(yīng)當(dāng)是不同社會群體共同生存的地方，要滿足多元化的需要，而不應(yīng)一味追求人口的“高端化”。

我年輕的時候去上海，發(fā)現(xiàn)身邊什么樣的服務(wù)都有：擦皮鞋的、理發(fā)的、賣報的?，F(xiàn)在城市看起來越來越漂亮了，但能夠滿足多元化需要的服務(wù)卻越來越少。我個人覺得這并不是一個好現(xiàn)象。如果我們?nèi)タ礆W洲的一些城市，總能看到各種不同的服務(wù)。相比之下，我們的城市所提供的服務(wù)仍不夠多元。

圖源：新華社

封閉之困

其次，我們的城市還未完全展現(xiàn)出開放性。

如之前所說，“城”是有邊界的，而“市”不應(yīng)當(dāng)有邊界，“市”應(yīng)當(dāng)是開放的。但是我們現(xiàn)在的城市越來越像“城”，不像“市”。這種不開放、封閉性的表現(xiàn)，在很多方面都能看到。

第一，戶口制度依然存在。中國在過去的幾千年并沒有戶口制度。戶口制度是1949年中華人民共和國成立以后，為了滿足當(dāng)時重工業(yè)發(fā)展的特殊需要而設(shè)立的。然而直到今天，即使戶口制度已經(jīng)亟待加快推進改革，卻仍然受到很多既得利益的阻礙。

早期的既得利益群體是城市居民，現(xiàn)在農(nóng)民也成為了既得利益群體。以前有些農(nóng)村學(xué)生寒窗苦讀考上大學(xué)，是為了把農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)成城市戶口；但現(xiàn)在，很多來自農(nóng)村的大學(xué)生并不愿意放棄農(nóng)村戶口，是因為他們在農(nóng)村還有土地。未來中國的城市如何實現(xiàn)進一步的開放，依然是一個挑戰(zhàn)。

第二，城市消化農(nóng)村人口的速度還是太慢。深圳也好，廣州也好，我們都不能缺少進城務(wù)工的農(nóng)村流動人口。如果沒有他們，誰來提供那么多服務(wù)呢？但是，盡管很多農(nóng)民進城已經(jīng)很長很長時間了，現(xiàn)在城市也在加快出臺政策接納他們，但還是太慢。這些群體已經(jīng)是城市運作的有機組成部分，但卻還沒有獲得城市居民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。

第三，城市心態(tài)和文化環(huán)境存在排他性。像廣州、深圳、上海這樣的城市，國際化程度確實很高，但我觀察到，這種國際化更多體現(xiàn)在“貨物的國際化”。比如深圳的商品、貨物銷往全世界，許多東西都是我們這邊生產(chǎn)的。但是在人的層面，我們是否做到了開放？

圖源：新華社

如果我們在深圳和廣州的街頭走上一個小時，見到外國人的概率其實并不大。而在新加坡和香港，外國人的比例就非常高。這里面有一個問題：中國以前窮，外國人不來中國是可以理解的；但現(xiàn)在中國的經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展起來了，一些大學(xué)的工資水平也并不比西方大學(xué)低，為什么外國人還是那么少呢？我認(rèn)為，還是因為城市心態(tài)不夠開放。

城市需要有良好的文化環(huán)境。如果文化環(huán)境不好，即使工資高、工作條件不錯，但生活環(huán)境差，大家還是不愿意來。所以，城市的文化環(huán)境還是要朝著開放這一目標(biāo)前進。

更新之誤

我們的城市更新仍常受“GDP主義”主導(dǎo)。廣州、深圳都有很多城中村。我們現(xiàn)在的思路依舊是把城中村拆掉，然后蓋高樓大廈。實際上，北上廣深的住房已經(jīng)太多了。

城中村恰恰代表著“市”，它是生活的地方，是交易的地方。浙江省著名的三農(nóng)問題專家顧益康先生就曾提到過，我們不能總是把城中村拆掉蓋高樓大廈。城中村是一個消費的地方，比如我自己就經(jīng)常去廣州的城中村吃美食。

我們還要認(rèn)識到，粵東西北之間的不均衡，短期內(nèi)是解決不了的。其實，我們可以將粵東西北看作是生產(chǎn)端，許多人養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨、種蔬菜，為珠三角城市的消費端提供農(nóng)產(chǎn)品。所以我認(rèn)為，城市更新需要改變思路。

另外，我們的住房也已經(jīng)蓋得太多了。我們算過，即使中國未來五年、十年不再蓋一間房子，存量都消化不了。如果還要按照原來的思路去改造城中村，是不合理的。正如總書記所強調(diào)的，要把老舊設(shè)施改造好，做到“改舊換新”。我認(rèn)為，城中村的改造也應(yīng)當(dāng)遵循這一思路，而不是一味拆除重建。

破局之路

接下來，我想就如何以高水平對外開放激發(fā)老城市新活力，談?wù)勎业目捶ā?/p>

我們國家未來的高水平開放，表現(xiàn)在幾個方面，包括規(guī)則規(guī)制和管理標(biāo)準(zhǔn)的開放、制度型開放，還有單邊開放。此外，我們現(xiàn)在為了經(jīng)濟發(fā)展，提出了“雙循環(huán)”戰(zhàn)略。我認(rèn)為，應(yīng)該把高水平開放的理念應(yīng)用到城市更新上。有幾個方面可以展開：

中國的城市化、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合，必須結(jié)合起來講，任何一塊孤立地講都已經(jīng)講不通了。比如城市化，如果不講鄉(xiāng)村振興，不講農(nóng)村人口的流出，那就講不通現(xiàn)在城市的新增人口從何而來?，F(xiàn)在大城市的自然生育率非常低，新增人口其實大部分都是從農(nóng)村來的——農(nóng)民有錢以后就到城市里買房子，有錢以后就把小孩送到城市讀書。這也是為什么我們現(xiàn)在總在說“農(nóng)村的衰敗”。所以，中國的城市和農(nóng)村發(fā)展，未來如何推動城鄉(xiāng)融合，必須放在一起來解決。

我們要加大發(fā)展“市”的力度，而非“城”的力度。“城”的方面我們已經(jīng)夠大了。像北上廣深這樣的超大城市、各個省會城市現(xiàn)在越來越大，我認(rèn)為這是非常危險的。中國的城市如果走上像日本、韓國這樣的城市化道路，那么以后的人口危機會很嚴(yán)重，我曾稱之為“絕子絕孫的城市化”。日本有三分之一的人口集中在東京周邊，韓國有一半的人口集中在首爾。從安全角度講，發(fā)生戰(zhàn)爭了怎么辦？

有些人認(rèn)為，歐洲很落后，城市很小。是不是歐洲人沒有能力去發(fā)展大城市呢？還是他們有意不去發(fā)展大城市？德國的城市化率超過70%，但德國有80%的人口居住在十萬人左右甚至以下的小城鎮(zhèn)。

比如，諾丁漢是英國的第六大城市，但諾丁漢的中心城區(qū)只是一小塊地方，它是把周邊幾十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用交通設(shè)施聯(lián)通連起來形成的城市格局。這也是一種城市化的方式。高樓大廈高度集中的城市化，一旦發(fā)生戰(zhàn)爭或者新冠疫情這樣的公共衛(wèi)生事件，還是有一定風(fēng)險的。

諾丁漢擁有豐富的歷史街區(qū)和建筑體量，新建筑被要求在高度、體量、街道界面上與傳統(tǒng)環(huán)境協(xié)調(diào)。圖源：新華社

我們要考慮如何建設(shè)有助于年輕人生育的城市。我們已經(jīng)提出了“宜居、宜業(yè)、宜游”，但是沒有把“宜育”放進去。我們?nèi)ツ甑娜丝谠鲩L已經(jīng)降到954萬，未來可能還會繼續(xù)下降。如果人口持續(xù)下降或者出現(xiàn)零增長，那我們的整體經(jīng)濟情況就會完全不一樣?，F(xiàn)在部分高校已經(jīng)出現(xiàn)招生困難。我們現(xiàn)在高校一年可以招生1300萬人，如果這一數(shù)字降到600萬呢？所以我覺得，談?wù)摮鞘谢?、城市更新，必須把如何改善人口情況和生育情況考慮進去。

近年來，廣東深入實施“百千萬工程”，深入推進“以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化”，我覺得這點非常重要。我們一定要打造更多的縣級城市。因為縣級城市就像一個“社團”，年輕人在那里生活，生活壓力會小一些。

一旦到了大城市，大家生育的欲望就降低了，談戀愛都不想談，更不要說結(jié)婚生小孩了。所以我們必須要打造“宜育城市”。我們要把工作重心從“城”轉(zhuǎn)向“市”，因為“市”就是生活，就是多元化，這是我們所需要加強的。

10月17日，聯(lián)合國世界旅游組織公布2025年“最佳旅游鄉(xiāng)村”名單，我國新增4個鄉(xiāng)村入選。圖源：新華社

鄉(xiāng)一定要互相開放。如果說農(nóng)民進城是“中國夢”，那么像我們這種退休的知識分子、城市的中產(chǎn)階層“下鄉(xiāng)”，也是一種“中國夢”。

現(xiàn)在農(nóng)村的資源正向城市涌入——有錢了就到城市買房子，有錢了就把小孩送到城市讀書。農(nóng)村雖然在政府推動下正努力邁向振興，但大量的農(nóng)民還是想進城，而從城市流向農(nóng)村的人依然很少。在這樣的局勢下，農(nóng)村光靠政府的投入是不夠的，如何激發(fā)社會資本下鄉(xiāng)非常重要。

以前大家擔(dān)心的是土地的過分集中問題，但現(xiàn)在的技術(shù)控制手段完全可以避免中國歷史上多次發(fā)生的土地過度集中現(xiàn)象。關(guān)鍵是，要允許更多的城市中產(chǎn)階層參與進來，允許高質(zhì)量的房地產(chǎn)、宅基地流動起來。這種城鄉(xiāng)之間的雙向流動需要特別加以考慮。

當(dāng)然，我們也需要在體制機制上進行更多改革。比如我們的“廣佛同城”，盡管地鐵等物質(zhì)意義上的互聯(lián)互通已經(jīng)做好了，但是在社保等“軟件”方面還沒有真正結(jié)合起來。這方面，我個人覺得珠三角還是可以向長三角學(xué)習(xí)。我在研究中發(fā)現(xiàn)，江蘇的地級市發(fā)展相對比較均衡，浙江各個縣的發(fā)展也比較均衡。無論是江蘇還是浙江，各個城市之間的勞動分工都做得比較好。

珠三角的九個城市，勞動分工還不夠，惡性競爭仍然比較多。因此，我們需要進行體制機制改革，需要省一級政府來加強協(xié)調(diào)，減少惡性競爭，多一些合理的勞動分工。

最后，我們要加強對外開放。珠三角比全國其他地方條件要好，因為我們有香港和澳門。現(xiàn)在，許多科學(xué)家或者知識分子，尤其是華人知識分子，在美國受到“特朗普主義”的打壓，都想離開美國。我們要把香港、澳門結(jié)合起來，吸引更多的人才、資本和技術(shù)進入大灣區(qū)，尤其是廣州、深圳這樣的核心城市。只有這樣，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

總結(jié)來說，城市的價值不僅僅在于GDP。我們的城市是個體安身立命的地方。因此，我們要總結(jié)一些經(jīng)驗：哪些地方我們做對了，哪些地方還有很大的改進空間。唯有如此，才能使城市對我們每個普通老百姓——無論是城市居民還是鄉(xiāng)村農(nóng)民——都更有意義。

文稿整理｜劉深 周浩鍇

IPP公共關(guān)系與傳播中心

審校｜劉 深

排版｜劉昕冉 周浩鍇

終審｜劉金程

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