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國土空間規(guī)劃體系下的路名規(guī)劃編制方法研究——以天津?yàn)I海新區(qū)路名規(guī)劃為例

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江西地名研究

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引言


地名是人們賦予地表某一地理實(shí)體的專有名稱,包括自然或人文地理實(shí)體,作為反映地域文化和社會變遷的多功能載體,反映了特定地區(qū)的自然景觀、歷史文化和社會心理。地名涉及的范圍很廣,包括自然地理實(shí)體名稱、行政區(qū)劃名稱、重要的建構(gòu)筑物名稱、街路巷名稱等。其中按照地理實(shí)體的特性,地名又可以分為點(diǎn)狀地名如城鎮(zhèn)居民點(diǎn)、車站等,線性地名如道路、河流等,面狀地名如村莊、風(fēng)景區(qū)等區(qū)域圍合的地名。不同類型的地名在城市發(fā)展過程中具有不同的功能和作用,其中道路地名在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中具有至關(guān)重要的作用。

道路地名是人們出行定位、認(rèn)識城市的重要信息之一,道路名稱作為無形地標(biāo),承載著大量的社會公共信息,大到國家的國防安全,小到居民的社交出行,都與其密切相關(guān)。道路名稱還蘊(yùn)含著社會記憶,是居民意向中不可或缺的元素。近年來,隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快,各地新區(qū)如雨后春筍般出現(xiàn),規(guī)劃新增道路增多,大量未命名的規(guī)劃道路不斷出現(xiàn)。民政部等相關(guān)部門陸續(xù)出臺了地名編制管理辦法,各大城市相應(yīng)地編制了路名規(guī)劃,但部分路名規(guī)劃缺乏文化特征和清晰的規(guī)劃體系,僅用簡單數(shù)字化和非健康詞匯命名,這與新時(shí)期國土空間規(guī)劃背景下要求的高質(zhì)量發(fā)展尚有一定差距。本文從國土空間規(guī)劃體系的整體性和路名規(guī)劃的系統(tǒng)性考慮,以天津市濱海新區(qū)路名規(guī)劃編制實(shí)踐為例,探索與國土空間規(guī)劃體系緊密銜接的路名規(guī)劃方法,旨在為路名規(guī)劃和路名管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化、可操作性提供技術(shù)支持。

1. 傳統(tǒng)路名規(guī)劃的問題


1.1 傳統(tǒng)路名規(guī)劃體系中總詳規(guī)劃剛性傳導(dǎo)不足

以往各大城市在編制路名規(guī)劃時(shí),往往將路名規(guī)劃作為城市規(guī)劃的一個專項(xiàng)。但是,編制過程中因每個城市的道路數(shù)目眾多,路名專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)際一般只編到總規(guī)層面,詳細(xì)規(guī)劃按需編制,路名分區(qū)規(guī)劃則經(jīng)常缺席。路名規(guī)劃不同于其他專項(xiàng)規(guī)劃,沒有明確的剛性要求和量化指標(biāo),制定的命名指引均為彈性原則,加之編制單位和各地理解偏差、分區(qū)規(guī)劃的缺席使詳細(xì)規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃缺乏聯(lián)動,專項(xiàng)規(guī)劃確定的總體思路和命名指引形同虛設(shè),造成路名總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃傳導(dǎo)脫節(jié)的現(xiàn)象。

1.2 路名規(guī)劃在編制和實(shí)施的時(shí)序上缺乏統(tǒng)籌考慮

很多新區(qū)在編制控詳規(guī)時(shí),時(shí)間緊任務(wù)重,對建設(shè)時(shí)序沒有準(zhǔn)確的把握,規(guī)劃編制階段對路名沒有需求,大多數(shù)控制性詳細(xì)規(guī)劃報(bào)批時(shí)僅用臨時(shí)路名代替,如規(guī)劃主干路一、規(guī)劃二支路等。但在規(guī)劃實(shí)施階段,大量公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目立項(xiàng)、投資項(xiàng)目著急落地實(shí)施時(shí)急需相關(guān)路名的支持,此時(shí)會根據(jù)實(shí)際項(xiàng)目需要編制局部區(qū)域的路名詳細(xì)規(guī)劃,不免缺乏對整個片區(qū)乃至城市的全局性考慮。

1.3城市動態(tài)發(fā)展和路名規(guī)劃滯后性之間存在矛盾

城市是一個動態(tài)的地域空間形式。城市擁有復(fù)雜、不斷變化的動態(tài)系統(tǒng),這種動態(tài)不僅體現(xiàn)在城市規(guī)模的增加,人口的流動和經(jīng)濟(jì)總量的變化上,也表現(xiàn)在城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化。為了協(xié)調(diào)城市的動態(tài)變化過程、滿足人民的基本需求,城市規(guī)劃編制也應(yīng)是動態(tài)調(diào)整的。但往往控規(guī)修編或調(diào)整后,沒有對路名規(guī)劃相應(yīng)作出調(diào)整,究其原因從規(guī)劃管理上看各大城市雖然有路名查詢平臺作為道路查重、查詢道路基本信息的工具,但路名詳細(xì)規(guī)劃作為詳規(guī)的一部分并未與其他規(guī)劃設(shè)計(jì)成果進(jìn)行整合,未形成規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng),無法同步滾動更新。城市動態(tài)發(fā)展、城市規(guī)劃調(diào)整更新與城市路名規(guī)劃滯后性的問題就凸顯出來。

1.4路名的文化屬性與城市快速發(fā)展存在矛盾

20世紀(jì)90年代以來,我國的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程日益加快,伴隨著科技、經(jīng)濟(jì)的迅速崛起,文化的衰落也是不爭的事實(shí)。隨著城市建設(shè)進(jìn)程的加速,城市范圍的逐步擴(kuò)張,大量新區(qū)不斷出現(xiàn),城市在建設(shè)和改造的過程中“大發(fā)展”與“大破壞”同在,“速生”的同時(shí)也伴隨著“速滅”,城市因?yàn)椤懊撎Q骨”的改造面臨歷史文化的缺失,城市歷史文化的斷裂又導(dǎo)致城市“失憶”,喪失了城市獨(dú)有的特征與精神歷史,一些隨著城市發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的地名本應(yīng)該成為城市時(shí)代的印記,卻在規(guī)劃時(shí)受到行政手段、商業(yè)行為等的干預(yù)變得不倫不類,催生了大量沒有文化積淀的新路名。同時(shí)隨著全球化進(jìn)程的加快,信息化的迅速發(fā)展,全球的互動交流已經(jīng)由經(jīng)濟(jì)、科技走向文化領(lǐng)域,不同國家和地區(qū)之間的文化交流日益頻繁,這導(dǎo)致了文化的相互影響和融合,世界文化趨同化不可避免地出現(xiàn),各個城市甚至同一個城市的重名現(xiàn)象突出,給人民出行、生活帶來極大不便。

2. 路名規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的關(guān)系


國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖,是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)。從規(guī)劃層級和內(nèi)容類型來看,可以把國土空間規(guī)劃概括為五級三類,五級是按照我國行政管理體系中的五個層級,即國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級,自上而下編制。按照規(guī)劃類型分為三類,即總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃。路名規(guī)劃與國土空間規(guī)劃有著密不可分的關(guān)系。首先,從規(guī)劃類型看,路名規(guī)劃屬于國土空間規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃,與其他專項(xiàng)規(guī)劃同等重要,是對國土空間總體規(guī)劃的進(jìn)一步補(bǔ)充和深化,國土空間總體規(guī)劃是路名規(guī)劃的依據(jù)和基礎(chǔ),二者緊密銜接。其次,從規(guī)劃層級上看,路名規(guī)劃包含三個層面即路名總體層面、路名分區(qū)層面和路名詳細(xì)層面。這三個層面縱向聯(lián)通、逐層深化、逐層完善,形成了一個完整的路名規(guī)劃體系,同時(shí)與總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃相匹配,在不同層面上與各階段的規(guī)劃充分銜接,把路名落實(shí)到城市用地和空間上,形成一一對應(yīng)的關(guān)系。

天津市結(jié)合實(shí)際,建立了“三級三類”的國土空間規(guī)劃體系框架,三級即市級、區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃,三類為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。目前,市、區(qū)兩級的國土空間總體規(guī)劃編制工作已經(jīng)基本完成,鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、街區(qū)控規(guī)等正在積極推進(jìn)中。結(jié)合濱海新區(qū)地名現(xiàn)狀、地名管理特點(diǎn)和以往路名規(guī)劃編制的經(jīng)驗(yàn),濱海新區(qū)路名規(guī)劃采用了一個專項(xiàng)規(guī)劃,囊括三個層級和三種類型的規(guī)劃方法,即“一桿子插到底”的編制方式,建立上下聯(lián)動的路名規(guī)劃機(jī)制,從總體層面、分區(qū)層面、詳細(xì)層面分層次逐漸深入,不同層次的規(guī)劃互相疊合、相互銜接(圖1)??傮w層面確立命名的通則,分區(qū)層面按照國土空間總體規(guī)劃的功能定位對城市進(jìn)行分區(qū),詳細(xì)層面則按照確定的分區(qū)和命名原則進(jìn)行命名,從而與各類各層級規(guī)劃無縫銜接,達(dá)到剛性管控的目標(biāo)。


3. 國土空間規(guī)劃體系下的路名規(guī)劃編制思路


3.1完善總詳分級的剛性傳導(dǎo)機(jī)制

以往路名規(guī)劃只編到總體層面,詳細(xì)層面按需編制,分區(qū)層面則空缺。濱海新區(qū)路名規(guī)劃在過去“總體-詳細(xì)命名”傳導(dǎo)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確“總體-分區(qū)-街區(qū)-規(guī)劃單元-詳細(xì)命名”的傳導(dǎo)關(guān)系,通過構(gòu)建“分區(qū)-街區(qū)-規(guī)劃單元”中間的傳導(dǎo)層級,完善了傳導(dǎo)路徑,解決了總體層面規(guī)劃整體性和詳細(xì)層面規(guī)劃實(shí)施分散性、不一致性的矛盾。濱海新區(qū)陸域面積2270平方公里,常住人口約200萬,屬于典型的大城市,在“總體-詳細(xì)命名”層面增加分區(qū)層面和街區(qū)控規(guī)的內(nèi)容,可以更好地銜接街鎮(zhèn)和功能區(qū)的管理事權(quán),更好地銜接控規(guī),解決“總體-詳細(xì)命名”傳導(dǎo)難度大、缺乏剛性管控的問題,形成完整的傳導(dǎo)路徑。街區(qū)作為路名規(guī)劃傳導(dǎo)路徑中間重要一環(huán),向上落實(shí)路名總體層面規(guī)劃制定的命名通則、總體指引,區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃確定的戰(zhàn)略定位、底線約束、發(fā)展方向等要求和強(qiáng)制性內(nèi)容,向下銜接控規(guī)單元,為單元內(nèi)的道路提供命名方向的引導(dǎo),制定具有可操作性的區(qū)片命名指引,路名詳細(xì)規(guī)劃作為傳導(dǎo)路徑的末端,按照上位規(guī)劃確定的剛性原則,制定命名方案,同時(shí)彈性地建立命名詞庫,為后續(xù)方案實(shí)施提供多種選擇。

3.2結(jié)合區(qū)情,統(tǒng)籌劃定命名分區(qū)

綜合濱海新區(qū)行政管理范圍、國土空間規(guī)劃分區(qū)、街區(qū)控規(guī)單元劃分等因素,充分銜接在編國土空間總體規(guī)劃和開發(fā)邊界內(nèi)街區(qū)控規(guī)中單元劃分內(nèi)容,對應(yīng)功能定位和規(guī)劃布局,統(tǒng)籌劃定全域路名規(guī)劃命名單元。各類型單元不交叉、不重疊、無縫銜接,形成構(gòu)建路名命名方案的空間基底。

天津市濱海新區(qū)地處華北平原,腹地廣闊,東臨渤海灣,是京津冀的海上門戶,擁有得天獨(dú)厚的地理?xiàng)l件和豐富的海洋資源,是北方最大的港口城市。本次路名規(guī)劃在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的基礎(chǔ)上結(jié)合事權(quán),按照濱海新區(qū)的自然地理特點(diǎn)和城市風(fēng)貌特色,將其分為城鎮(zhèn)分區(qū)、臨海分區(qū)和港產(chǎn)分區(qū)。

城鎮(zhèn)分區(qū)、臨海分區(qū)和港產(chǎn)分區(qū)均以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界區(qū)域?yàn)橹?,?guī)模小且零星分布的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界可劃入所在區(qū)域,城鎮(zhèn)分區(qū)劃分單元界限時(shí)除了應(yīng)充分銜接行政管理范圍,還應(yīng)統(tǒng)籌考慮在編街區(qū)控規(guī)界限及控規(guī)中的單元界限,每個分區(qū)根據(jù)路網(wǎng)疏密程度進(jìn)行劃分,不過于設(shè)置規(guī)模邊界。城鎮(zhèn)分區(qū)又可細(xì)分為宜居生活區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、商業(yè)商務(wù)區(qū)、生態(tài)休閑區(qū)等;臨海分區(qū)以臨海河和向海而生的周邊區(qū)域?yàn)橹鳎乙陨畎毒€為主,該區(qū)域臨海,可以看海、聽海等;港產(chǎn)分區(qū)是按照工業(yè)布局專項(xiàng)規(guī)劃中明確的產(chǎn)業(yè)園區(qū)劃定,這些區(qū)域有明確的功能定位,按照發(fā)展方向?qū)Ψ謪^(qū)進(jìn)一步細(xì)分。

3.3靶向分類,彈性引導(dǎo)命名

3.3.1實(shí)施剛彈兼具的詳細(xì)命名方案

為適應(yīng)城市發(fā)展的不確定性,提高詳細(xì)路名規(guī)劃的彈性,濱海新區(qū)路名規(guī)劃采用了剛彈結(jié)合的規(guī)劃模式。首先,道路名稱本身具有合理性而不唯一性的特點(diǎn),規(guī)劃的目的是為了更加合理地規(guī)劃和使用道路名稱,從而反映出城市的社會、歷史、民俗、地理和語言等特色,成為代表城市的無形地標(biāo)。因此,為了鼓勵多樣性,緩解宏觀、中觀、微觀規(guī)劃銜接不足的問題,規(guī)劃中除了對專名的采詞原則、命名主題、專名詞根等進(jìn)行了規(guī)劃,對規(guī)劃道路進(jìn)行了命名,還構(gòu)建了專名詞庫,為未來增加道路或調(diào)整變更個別道路名稱提供可能。其次,路名在多個維度上進(jìn)行命名。我們的城市是由自然、地理、歷史、文化、經(jīng)濟(jì)、生活等多個維度組成的,單個路名往往只反映某一維度,從濱海新區(qū)路名規(guī)劃最小命名單元看,最小單元面積為2-4平方公里,至少包含了2-3個維度的內(nèi)容,因此,規(guī)劃單元內(nèi)的路名也應(yīng)是多維度的,單個路名在其他維度上也應(yīng)具有合理性和兼容性,彼此不相沖突(表1)。


3.3.2靶向分類編制引導(dǎo)內(nèi)容

對于劃分的主導(dǎo)單元,路名命名時(shí)可按照單元的功能布局和定位確定命名的主題和詞根,總體上專名重點(diǎn)要展現(xiàn)濱海新區(qū)特色和凸顯時(shí)代精神?;跒I海新區(qū)歷史文化、功能定位、資源稟賦、時(shí)代精神等,道路名稱應(yīng)突出“海、景、城、港(產(chǎn))、人、文”六大特色。

第一,以海河和海為魂,彰顯向海發(fā)展的理念:臨海河和渤海區(qū)域,突出海、水的獨(dú)特景觀和區(qū)位,以“?!薄昂印焙汀八钡戎黝}為名。

第二,以景為脈,活化生態(tài)景觀空間:臨近濕地、廊道、公園、水庫等的區(qū)域、重要景觀道路,以道路景觀植物為主題命名。

第三,以“城”為韻,反映時(shí)代精神:體現(xiàn)戰(zhàn)略定位的區(qū)域,以戰(zhàn)略功能為名,體現(xiàn)重大功能承載的區(qū)域,以標(biāo)志性建筑為名。

第四,以港(產(chǎn))為根,突出港產(chǎn)興旺的制造強(qiáng)區(qū):突出以產(chǎn)促港,以港興城的產(chǎn)城融合定位,周邊區(qū)域可以“港”和“產(chǎn)”為名進(jìn)行拓展。

第五,以史為源,積極啟用已消失的歷史地名:生活服務(wù)區(qū)以特色風(fēng)俗、鄉(xiāng)愁民風(fēng)等為名,并結(jié)合城市功能和小街區(qū)交通組織方式拓展命名。

第六,以文為核,銘記歷史文化印記:重要區(qū)域性道路以歷史建制為名,體現(xiàn)濱海新區(qū)的深厚底蘊(yùn),文化集中區(qū)域,以文化遺址名稱為名,文化輻射區(qū)以文化遺址名稱命名。

3.4構(gòu)建一張圖完整系統(tǒng)

2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺,整合各類空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù),結(jié)合規(guī)劃編制同步完成縣級以上國土空間基礎(chǔ)信息平臺建設(shè),逐步形成全國國土空間規(guī)劃“一張圖”。天津市出臺的各級國土空間規(guī)劃編制指南、控制性詳細(xì)規(guī)劃(街區(qū)層面)編制指南均要求加強(qiáng)規(guī)劃管理和社會管理對接,形成“一張圖”。這就要求路名規(guī)劃更關(guān)注規(guī)劃管理,通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型和“一張圖”等手段,實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互動,從傳統(tǒng)的“以圖管理”的獨(dú)立管理方式向“平臺管理轉(zhuǎn)變”。第一,統(tǒng)一底圖底數(shù)。過去二十年,根據(jù)需要濱海新區(qū)編制了道路定線、綜合交通規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等規(guī)劃,這些規(guī)劃的路網(wǎng)由于編制主體、規(guī)劃層級和目標(biāo)不同,導(dǎo)致規(guī)劃路網(wǎng)都不盡相同,路名規(guī)劃在命名時(shí)沒有統(tǒng)一的底圖底數(shù),此次規(guī)劃以批復(fù)的控規(guī)全覆蓋為底圖底數(shù),結(jié)合地名普查數(shù)據(jù)、國情普查數(shù)據(jù)、地名庫、規(guī)劃許可等管理數(shù)據(jù),形成本次路名規(guī)劃的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和工作底圖即現(xiàn)狀“一張圖”和規(guī)劃“一張圖”,構(gòu)建完善的與其他規(guī)劃相適應(yīng)地基礎(chǔ)信息平臺。第二,濱海新區(qū)路名規(guī)劃結(jié)合規(guī)劃審批、管理等制定了完善的路名成果數(shù)據(jù)匯交標(biāo)準(zhǔn),下一步結(jié)合詳細(xì)規(guī)劃體系的建構(gòu)進(jìn)一步完善路名規(guī)劃入庫標(biāo)準(zhǔn),形成真正意義上的國土空間規(guī)劃“一張圖”。第三,通過與規(guī)劃審批數(shù)據(jù)鏈接,確保平臺中的審批數(shù)據(jù)將對規(guī)劃管理業(yè)務(wù)辦結(jié)產(chǎn)生的新數(shù)據(jù)進(jìn)行同步實(shí)時(shí)更新,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃尤其是路名詳細(xì)層面規(guī)劃的全周期數(shù)字化管理(圖2)。


3.5文化引領(lǐng)提升城市品質(zhì)

城市中被人們廣為流傳的地名都承載了大量的文化內(nèi)涵。因此,地名規(guī)劃應(yīng)充分發(fā)掘城市的歷史文化,做到“源自歷史,立足現(xiàn)在,”并且能在未來源遠(yuǎn)流長。濱海新區(qū)在歷史上經(jīng)歷了宋代成陸時(shí)期的漁鹽文化,明朝的漕運(yùn)文化,清朝外來和本土交融的商貿(mào)、宗教等文化,清末工業(yè)興盛的近代工業(yè)文化,以及新中國成立以來開放的、具有時(shí)代特征的多元文化。每個時(shí)期都留下了具有當(dāng)時(shí)歷史時(shí)期文化特征的地名或路名。但在快速城市化的過程中,隨著老城拆遷,老路名取消,新路名倉促命名,當(dāng)?shù)厝撕茈y感受到城市的演進(jìn)。

本次規(guī)劃通過搜集大量文史資料,整理出濱海新區(qū)每個歷史階段的地名,按照分級保護(hù)的原則形成一級保護(hù)名錄和二級保護(hù)名錄。列入保護(hù)名錄的地名共計(jì)585個,其中一級名錄78個,二級名錄507個。評價(jià)分?jǐn)?shù)較高的重要集群及片區(qū)名稱列入一級保護(hù)名錄,主要包括規(guī)劃范圍內(nèi)已劃定的歷史街區(qū)名稱(含道路名稱)及重要片區(qū)名稱等。二級保護(hù)名錄主要為傳承歷史地名文化,完善歷史地名保護(hù)管理基礎(chǔ),重點(diǎn)保護(hù)對象為評價(jià)分值較高地名(表2、表3)。根據(jù)保護(hù)地名總結(jié)歷史文化地名詞根,由詞根進(jìn)一步派生,形成專名備用詞庫,為地名的恢復(fù)打好基礎(chǔ)。





4. 結(jié)語


作為地名的重要組成部分,路名不僅是人們出行定位的重要元素,還體現(xiàn)著城市的歷史、文化,是城市無形的地標(biāo),也是多學(xué)科綜合研究的產(chǎn)物。通過對濱海新區(qū)路名規(guī)劃的編制,進(jìn)一步健全路名規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)機(jī)制,按照三個維度即宏觀總體層面指引構(gòu)建、中觀分區(qū)層面上下銜接、微觀詳細(xì)層面專名命名的邏輯順序編制,形成適應(yīng)當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系下的專項(xiàng)規(guī)劃之一,逐步實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃與路名規(guī)劃的無縫銜接,使其在文脈傳承和空間指位上發(fā)揮重要作用,更好地服務(wù)群眾生產(chǎn)生活。


作者:潘昆、楊祥楠、季然

來源:《北京規(guī)劃建設(shè)》2025年9月30日

選稿:宋柄燃

編輯:江 桐

校對:宋柄燃

審訂:杜佳玲

責(zé)編:耿 瞳

(由于版面內(nèi)容有限,文章注釋內(nèi)容請參照原文)


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