近日，以“應(yīng)變·煥新”為主題的第十屆清華同衡學(xué)術(shù)周在京開(kāi)幕，在“城市體系·區(qū)域新格局”主題論壇上，清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)盧慶強(qiáng)作了主題報(bào)告，提出現(xiàn)代化人民城市與現(xiàn)代化城市體系，是中國(guó)特色城市現(xiàn)代化的一體兩面。并針對(duì)當(dāng)下流動(dòng)障礙、規(guī)模經(jīng)濟(jì)依賴(lài)、考核主體導(dǎo)向等現(xiàn)實(shí)堵點(diǎn)，提出“十五五”在法治化引領(lǐng)與保障、空間治理單元、跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制、地方主體作用、文化基因賦能和依次推進(jìn)路徑等方面的若干重點(diǎn)。

盧慶強(qiáng)

清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)

清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院城市群與都市圈研究中心主任

1. 現(xiàn)代化城市體系的發(fā)展趨勢(shì)與路徑

1.1 關(guān)于“城市體系”與“現(xiàn)代化城市體系”

回顧國(guó)內(nèi)外關(guān)于“城市體系”的研究，國(guó)內(nèi)研究與實(shí)踐角度有較大影響力的，從宋家泰先生、顧朝林老師的“三結(jié)構(gòu)一網(wǎng)絡(luò)”，姚士謀先生的城市群結(jié)構(gòu)研究，到周干峙先生的城市區(qū)域復(fù)雜巨系統(tǒng)等。既有研究重點(diǎn)考察功能聯(lián)系、承載形態(tài)和主體協(xié)同。中央城市工作會(huì)提出的“優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系”任務(wù)，怎么理解呢？是城市體系+現(xiàn)代化的邏輯，還是作為一個(gè)完整的概念？對(duì)此的理解應(yīng)該包括三方面內(nèi)涵：城市的現(xiàn)代化，體系的現(xiàn)代化，以及城市現(xiàn)代化在中國(guó)現(xiàn)代化大局當(dāng)中的作用。這是中央城市工作會(huì)從整體大局和現(xiàn)代化要求視角提出的戰(zhàn)略任務(wù)，是城市區(qū)域研究的新要求和新使命。

1.2 國(guó)家視野下的城市體系：中國(guó)現(xiàn)代化的空間格局

優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，首先需要回答如何支撐國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的一個(gè)基礎(chǔ)底盤(pán)和空間格局問(wèn)題，是下一步需重點(diǎn)回應(yīng)和考察的視角?；趪?guó)家新發(fā)展格局的構(gòu)建要求和新的發(fā)展趨勢(shì)，如何解決好分區(qū)和分類(lèi)的差異化發(fā)展問(wèn)題。有三個(gè)方面：

一是大國(guó)大群和大城大通道的發(fā)展動(dòng)力區(qū)體系。作為一個(gè)大國(guó)，需要構(gòu)建具有足夠戰(zhàn)略縱深與多極引領(lǐng)、多區(qū)聯(lián)動(dòng)的城市動(dòng)力體系，既包括處于核心的“3+2”五大城市群的“巨鉆”結(jié)構(gòu)，也包括處于國(guó)家主要發(fā)展走廊和跨區(qū)域通道上的大區(qū)級(jí)城市群，這些地區(qū)作為引領(lǐng)發(fā)展與集聚人口產(chǎn)業(yè)的國(guó)土級(jí)的發(fā)展動(dòng)力地區(qū)，也是國(guó)家區(qū)域重大戰(zhàn)略的主體地區(qū)。

二是統(tǒng)籌發(fā)展與安全與尊重城鄉(xiāng)空間組織形態(tài)的城市體系。基于發(fā)展引領(lǐng)、戰(zhàn)略支撐和安全保障這三個(gè)不同國(guó)家功能作用，以及城市群、都市圈、城市和鄉(xiāng)村四種差異化的城鎮(zhèn)化形態(tài)，劃分整體的主體功能和城鄉(xiāng)格局，實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展目標(biāo)和路徑問(wèn)題。這是國(guó)家主體功能區(qū)戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的基礎(chǔ)邏輯。

三是響應(yīng)國(guó)際地緣政治格局變化趨勢(shì)的城市體系應(yīng)變。這是基于“一帶一路”倡議，向西開(kāi)放、經(jīng)略周邊、向海發(fā)展。一方面是不斷落地聯(lián)通的向西開(kāi)放的國(guó)際大通道和跨境走廊的建設(shè)，使得在這些走廊上的中西部地區(qū)的中心城市，未來(lái)的重要性上升，帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。另一方面是海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)。向海發(fā)展跟上一階段相比會(huì)有新的變化和強(qiáng)化。這是基于國(guó)家現(xiàn)代化和新發(fā)展格局的視角，需要重視的自上而下的戰(zhàn)略要求。

1.3 產(chǎn)業(yè)演化下的城市體系：新質(zhì)生產(chǎn)力驅(qū)動(dòng)的未來(lái)潛力

優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，還要關(guān)注產(chǎn)業(yè)演化趨勢(shì)，尤其是新質(zhì)生產(chǎn)力驅(qū)動(dòng)的未來(lái)潛力問(wèn)題。城市之間的關(guān)聯(lián)并形成體系格局，內(nèi)在基本驅(qū)動(dòng)力是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力。剛才賀燦飛院長(zhǎng)做了一個(gè)非常有理論深度的前瞻性報(bào)告，從下一步的趨勢(shì)與重點(diǎn)上來(lái)，需要重點(diǎn)關(guān)注戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)對(duì)城市體系的影響。我們近期做的一部分研究與數(shù)據(jù)分析，比如戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)上市公司的分布、低空經(jīng)濟(jì)企業(yè)投資網(wǎng)絡(luò)關(guān)系分析等，其反映出來(lái)的規(guī)律很大很大程度上是路徑依賴(lài)，即基于既有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和制度環(huán)境等優(yōu)勢(shì)地區(qū)的中心城市和大都市區(qū)地區(qū)，往外進(jìn)行一個(gè)擴(kuò)散和輻射，依托主要的城市群和中心城市地區(qū)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

又如美國(guó)人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，也有類(lèi)似的規(guī)律。這是布魯金斯學(xué)會(huì)最新發(fā)布的報(bào)告，美國(guó)人工智能產(chǎn)業(yè)的分布特征，主要還是聚焦在超級(jí)巨星、明星樞紐這些地區(qū)的。

圖：美國(guó)六種不同類(lèi)型的人工智能都市區(qū)（基于布魯金斯學(xué)會(huì)對(duì)Lightcast職位發(fā)布數(shù)據(jù)的分析）

（Brookings Institution，Mapping the AI economy: Which regions are ready for the next technology leap?，2025）

進(jìn)一步考察可以看到，很重要的是這些地區(qū)的創(chuàng)新能力與創(chuàng)新效率。這是世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織剛剛發(fā)布的全球創(chuàng)新力報(bào)告，中國(guó)首次進(jìn)入前十，并且有24個(gè)創(chuàng)新集群進(jìn)入世界前100，包括在三類(lèi)細(xì)分指標(biāo)當(dāng)中的表現(xiàn)，我們國(guó)家的主要城市群、都市圈和中心城市，都有非常高的競(jìng)爭(zhēng)力，這也是基于全球視角的一個(gè)呈現(xiàn)。在這些產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新的底層動(dòng)力基礎(chǔ)上，作為結(jié)果呈現(xiàn)的城市組織體系，其發(fā)育水平與未來(lái)潛力，就會(huì)有一個(gè)相對(duì)真實(shí)客觀的呈現(xiàn)。

優(yōu)化城市體系的目的，就是提升這些地區(qū)的綜合承載能力和整體發(fā)展水平，反映在指標(biāo)上，需要更多的考察城市間的關(guān)聯(lián)和城市的承載規(guī)模，最主要的指標(biāo)還是人口流動(dòng)和企業(yè)關(guān)聯(lián)。這是我們做的五大城市群人口大數(shù)據(jù)和企業(yè)大數(shù)據(jù)的分析，體現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)的綜合承載能力，城市體系的等級(jí)結(jié)構(gòu)、發(fā)展能力、重點(diǎn)區(qū)域和網(wǎng)絡(luò)化特征，可以看到他們之間處于不同的發(fā)育程度、不同發(fā)展階段，以及背后可能得不同發(fā)展路徑，這也是中央城市工作會(huì)對(duì)“3+2”的差異化部署的主要原因。這是城市發(fā)展底層邏輯的視角與趨勢(shì)。

圖：五大地區(qū)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)（2023）（清華同衡，五大城市群對(duì)比研究，2025）

1.4 現(xiàn)代化城市體系：以城為載體的體系現(xiàn)代化路徑

考察完城市體系建設(shè)兩個(gè)至關(guān)重要的視角后，我們需要進(jìn)一步怎么思考“城市體系的現(xiàn)代化”問(wèn)題。北大的羅榮渠老師提出三個(gè)維度的現(xiàn)代化理論，即經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的現(xiàn)代化、制度的現(xiàn)代化和文化的現(xiàn)代化。

城市的現(xiàn)代化路徑大家討論比較多，體系的現(xiàn)代化路徑方面，目前的關(guān)鍵和重點(diǎn)是制度現(xiàn)代化，如拆除政策壁壘、暢通要素流動(dòng)、形成發(fā)展共同體等制度，然后才有可能實(shí)現(xiàn)一個(gè)人與自然和諧的城市文明。前面說(shuō)的這些人口、經(jīng)濟(jì)等網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)，我們有了很好的基礎(chǔ)，目前更多要考察背后的制度和文化因素的影響。

體系現(xiàn)代化的路徑應(yīng)遵循和實(shí)現(xiàn)“城市樞紐網(wǎng)絡(luò)+統(tǒng)一要素市場(chǎng)+治理主體協(xié)同+文脈賡續(xù)永續(xù)發(fā)展”這樣一個(gè)多個(gè)維度、不斷進(jìn)階的體系現(xiàn)代化的邏輯與重心。這里面需要處理的關(guān)系中很重要的是政府和市場(chǎng)的關(guān)系，這也是優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，需要基于市場(chǎng)演化的規(guī)律，也要遵循政府主動(dòng)作為的治理規(guī)律。

目前我們大部分地區(qū)處于第一階段拆墻階段之后的第二階段暢通要素，這也是最近出臺(tái)市場(chǎng)要素配置綜合改革試點(diǎn)、建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)等相關(guān)文件的核心任務(wù)。

1.5 治理邏輯下的城市-區(qū)域：實(shí)體功能地域與政策治理單元

在梳理以城市為核心載體的體系現(xiàn)代化路徑基礎(chǔ)上，進(jìn)一步思考治理邏輯下的城市與區(qū)域關(guān)系問(wèn)題。首先是城市與區(qū)域的文明視角。城市體系是區(qū)域發(fā)展的實(shí)體內(nèi)核與組織極核，如果從文明的視角來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代文明的不同空間載體側(cè)重點(diǎn)可能會(huì)有所差異，城市文明語(yǔ)境更多的關(guān)注要素集聚與創(chuàng)新涌現(xiàn)，區(qū)域文明語(yǔ)境更多關(guān)注多樣性與地域性，但兩者本身不是一個(gè)對(duì)立的關(guān)系，而是一種內(nèi)部嵌入與相互融合的邏輯，最終是實(shí)現(xiàn)人類(lèi)文明的全面發(fā)展。

其次是不同尺度的“城市體系”、不同類(lèi)型的城市-區(qū)域關(guān)系問(wèn)題。不同空間尺度主導(dǎo)的底層邏輯與權(quán)力主體也有所差異，如世界城市體系，更多關(guān)注全球資源配置和國(guó)家發(fā)展權(quán)的問(wèn)題；國(guó)家的城市體系，更多關(guān)注國(guó)土安全和國(guó)家權(quán)力空間的問(wèn)題；區(qū)域的城市體系，更多的關(guān)注產(chǎn)業(yè)集群和要素流動(dòng)的問(wèn)題；城市尺度的城市體系，更多的關(guān)注系統(tǒng)體系和社會(huì)空間的問(wèn)題。不同類(lèi)型的城市-區(qū)域，如強(qiáng)（城市）中心區(qū)域與弱（城市）中心區(qū)域，強(qiáng)（城市）關(guān)聯(lián)區(qū)域與弱（城市）關(guān)聯(lián)區(qū)域等，其推進(jìn)路徑也會(huì)體現(xiàn)出不同的差異化，如一體推動(dòng)“強(qiáng)城建圈”、次序推進(jìn)“以圈帶群”等。

最后是治理邏輯下體系現(xiàn)代化處理的核心矛盾問(wèn)題。這個(gè)矛盾是基于城市區(qū)域的發(fā)展階段的實(shí)體功能地域的差異性，所對(duì)應(yīng)的關(guān)聯(lián)區(qū)域政策治理單元下的中心城市提升與區(qū)域體系協(xié)同問(wèn)題，其最終目的與標(biāo)準(zhǔn)是服務(wù)于人和企業(yè)兩類(lèi)微觀主體的實(shí)際獲得感。這是理解和思考治理邏輯下體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

2. 現(xiàn)代化城市體系的未來(lái)圖景與重點(diǎn)

2.1 從單打獨(dú)斗到體系發(fā)展：破除現(xiàn)實(shí)堵點(diǎn)

單打獨(dú)斗發(fā)展路徑依賴(lài)的三大堵點(diǎn)：“流動(dòng)障礙”VS“規(guī)模經(jīng)濟(jì)依賴(lài)”VS“考核主體導(dǎo)向”，針對(duì)這三大堵點(diǎn)，需要破除流動(dòng)障礙、打破規(guī)模經(jīng)濟(jì)依賴(lài)、優(yōu)化考核導(dǎo)向。首先是破除流動(dòng)障礙問(wèn)題。

最近推出的十個(gè)重點(diǎn)區(qū)域的要素市場(chǎng)化配置綜合改革就是需要解決這一問(wèn)題。選取了東中西的重點(diǎn)城市、省內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域等十大綜合試點(diǎn)地區(qū)，圍繞土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)及資源環(huán)境等六大要素，建立和完善“五統(tǒng)一、一開(kāi)放”的制度體系，著力破除阻礙要素自由流動(dòng)和高效配置的體制機(jī)制障礙，推動(dòng)要素質(zhì)量逐步提高、生產(chǎn)要素暢通流動(dòng)、各類(lèi)資源高效配置、市場(chǎng)潛力充分釋放。

其次是打破規(guī)模經(jīng)濟(jì)依賴(lài)問(wèn)題。需要處理好政府主體錦標(biāo)賽、市場(chǎng)配置效率和區(qū)域公平發(fā)展之間的綜合平衡。這里面一個(gè)需要關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題是需要主動(dòng)突破一些規(guī)模經(jīng)濟(jì)路徑依賴(lài)問(wèn)題，通過(guò)提升效率、降低成本，提高城市區(qū)域的綜合韌性，重大工程、重大事件的賦能發(fā)展，這些都是主動(dòng)干預(yù)，突破路徑依賴(lài)的方向和重點(diǎn)。

最后最為關(guān)鍵的依然還是優(yōu)化考核導(dǎo)向問(wèn)題。包括建立和完善雙贏的核算體系、財(cái)稅共享分成和具體考核指標(biāo)優(yōu)化等，這些方面現(xiàn)在大家談得比較多。

2.2 現(xiàn)代化城市體系：體系現(xiàn)代化的未來(lái)圖景

優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系中，體系現(xiàn)代化的未來(lái)圖景。包括這么幾個(gè)方面：

• 【目的】以發(fā)展共同體為目標(biāo)，以人和企業(yè)的最終獲得感為標(biāo)尺；

• 【任務(wù)】以統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)為突破口，以良性公平競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)化規(guī)則制定為核心；

• 【差異】匹配不同發(fā)展階段，適應(yīng)地方文化基因；

• 【模式】許可-契約均衡型治理模式，強(qiáng)發(fā)展弱管制型協(xié)同模式。

最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)多元、差異路徑、綜合落地的城市-區(qū)域發(fā)展共同體。而構(gòu)建城市-區(qū)域發(fā)展共同體，需要因地制宜建立不同的區(qū)域協(xié)同機(jī)制。這既是二十大三中全會(huì)的重點(diǎn)任務(wù)，也是目前突破體系現(xiàn)代化的重要抓手，背后是制度現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)。如強(qiáng)行政模式：實(shí)體區(qū)域協(xié)同機(jī)構(gòu)，區(qū)域主體部分行政權(quán)立法保障。強(qiáng)市場(chǎng)模式：共識(shí)性聯(lián)盟，協(xié)商型工作機(jī)制，底線與負(fù)面清單管控型治理。

如何制定針對(duì)性的有效的跨行政區(qū)合作發(fā)展新機(jī)制，結(jié)合我們?cè)诟鞯氐膶?shí)踐，需要綜合考慮不同發(fā)展階段、不同協(xié)同重點(diǎn)，以及背后不同地域的治理環(huán)境與文化基因等。

與此同時(shí)，構(gòu)建城市-區(qū)域發(fā)展共同體，除了適宜的主體協(xié)同架構(gòu)和機(jī)制之外，需要重點(diǎn)關(guān)注如何有效的實(shí)現(xiàn)多元綜合目標(biāo)在政策協(xié)同單元落地問(wèn)題。

一方面是發(fā)展邏輯下的綜合目標(biāo)，在生態(tài)、社會(huì)、文明的三維坐標(biāo)下，構(gòu)建在綜合性治理模式和評(píng)估體系（EESCG范式），明確主體功能區(qū)支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)空間治理的范式，解決EESCG框架下的多線任務(wù)優(yōu)先互促關(guān)系問(wèn)題。

另一方面是治理邏輯下的條塊落地，從“空間”主線轉(zhuǎn)向“治理”主線，從“劃界劃線”逐漸轉(zhuǎn)為政策與行為管控規(guī)則制定，建立以政策與規(guī)則為核心工具、有明確治理主體的規(guī)則型平衡點(diǎn)與政策型分區(qū)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌多線政策、多層戰(zhàn)略落地到區(qū)塊的疊加落地問(wèn)題。

2.3 構(gòu)建城市-區(qū)域發(fā)展共同體：“十五五”期間重點(diǎn)

“十五五”期間優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系的若干重點(diǎn)。

• 法治化引領(lǐng)與保障：區(qū)域協(xié)同主體行使部分行政權(quán)的法定授權(quán)問(wèn)題。

• 空間治理單元：主體功能區(qū)戰(zhàn)略與制度深化改革：目標(biāo)一致性與政策一致性的重要政策治理單元。

• 跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制：健全城市規(guī)劃體系、城市更新政策體系，完善城市整體治理與跨部門(mén)協(xié)同體制機(jī)制。

• 地方主體作用：綜合性治理落地是關(guān)鍵，保持地方主體發(fā)展活力與助力區(qū)域發(fā)展共同體機(jī)制。

• 文化基因賦能：重視制度環(huán)境的文化基因，探索文化因素賦能發(fā)展驅(qū)動(dòng)模式。

• 依次推進(jìn)路徑：以都市圈為突破口，深化推進(jìn)省域統(tǒng)一大市場(chǎng)/流動(dòng)服務(wù)體系建設(shè)，梯度推進(jìn)跨省域城市群一體化機(jī)制。

2.4 走出一條中國(guó)特色城市現(xiàn)代化新路子

現(xiàn)代化人民城市與現(xiàn)代化城市體系，是中國(guó)特色城市現(xiàn)代化的一體兩面，優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，不僅僅是一個(gè)組織形態(tài)問(wèn)題，也不僅僅是一個(gè)城市間關(guān)系問(wèn)題。現(xiàn)代化城市體系的本質(zhì)是城市發(fā)展的底層邏輯（新質(zhì)生產(chǎn)力）與城市體系的上層建筑（現(xiàn)代治理主體）的現(xiàn)代化問(wèn)題。全球-國(guó)家-區(qū)域-城市等不同尺度的城市體系其發(fā)展邏輯與治理邏輯是不一樣的，但是將在技術(shù)（發(fā)展動(dòng)力）-制度（治理主體）-文化（長(zhǎng)期基因）的宏觀框架內(nèi)，層級(jí)內(nèi)嵌與相互滲透，更為關(guān)鍵的是對(duì)“體系性”認(rèn)知。

中國(guó)特色道路有其地域性、制度性與時(shí)代性，優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，從強(qiáng)主體擔(dān)當(dāng)?shù)匠鞘?區(qū)域發(fā)展共同體，需要順應(yīng)尊重城市-區(qū)域發(fā)展規(guī)律，也需要遵循特定技術(shù)、制度和文化下的治理邏輯，針對(duì)特定階段的難點(diǎn)堵點(diǎn)問(wèn)題，深化規(guī)律認(rèn)識(shí)、深化改革攻堅(jiān)、深化實(shí)踐探索。

圖：現(xiàn)代化人民城市與現(xiàn)代化城市體系，是中國(guó)特色城市現(xiàn)代化的一體兩面（自繪）

* 本文所涉及觀點(diǎn)均已經(jīng)過(guò)專(zhuān)家本人審核

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2013

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2015

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編輯/排版｜王淑蕓

文內(nèi)圖片｜由報(bào)告人提供

供稿｜清華同衡 總體發(fā)展研究和規(guī)劃分院