近日，以“應變·煥新”為主題的第十屆清華同衡學術(shù)周在京開幕，在“城市體系·區(qū)域新格局”主題論壇上，清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院副院長盧慶強作了主題報告，提出現(xiàn)代化人民城市與現(xiàn)代化城市體系，是中國特色城市現(xiàn)代化的一體兩面。并針對當下流動障礙、規(guī)模經(jīng)濟依賴、考核主體導向等現(xiàn)實堵點，提出“十五五”在法治化引領(lǐng)與保障、空間治理單元、跨部門協(xié)同機制、地方主體作用、文化基因賦能和依次推進路徑等方面的若干重點。

盧慶強

清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院副院長

清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院城市群與都市圈研究中心主任

1. 現(xiàn)代化城市體系的發(fā)展趨勢與路徑

1.1 關(guān)于“城市體系”與“現(xiàn)代化城市體系”

回顧國內(nèi)外關(guān)于“城市體系”的研究，國內(nèi)研究與實踐角度有較大影響力的，從宋家泰先生、顧朝林老師的“三結(jié)構(gòu)一網(wǎng)絡(luò)”，姚士謀先生的城市群結(jié)構(gòu)研究，到周干峙先生的城市區(qū)域復雜巨系統(tǒng)等。既有研究重點考察功能聯(lián)系、承載形態(tài)和主體協(xié)同。中央城市工作會提出的“優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系”任務，怎么理解呢？是城市體系+現(xiàn)代化的邏輯，還是作為一個完整的概念？對此的理解應該包括三方面內(nèi)涵：城市的現(xiàn)代化，體系的現(xiàn)代化，以及城市現(xiàn)代化在中國現(xiàn)代化大局當中的作用。這是中央城市工作會從整體大局和現(xiàn)代化要求視角提出的戰(zhàn)略任務，是城市區(qū)域研究的新要求和新使命。

1.2 國家視野下的城市體系：中國現(xiàn)代化的空間格局

優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，首先需要回答如何支撐國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的一個基礎(chǔ)底盤和空間格局問題，是下一步需重點回應和考察的視角?；趪倚掳l(fā)展格局的構(gòu)建要求和新的發(fā)展趨勢，如何解決好分區(qū)和分類的差異化發(fā)展問題。有三個方面：

一是大國大群和大城大通道的發(fā)展動力區(qū)體系。作為一個大國，需要構(gòu)建具有足夠戰(zhàn)略縱深與多極引領(lǐng)、多區(qū)聯(lián)動的城市動力體系，既包括處于核心的“3+2”五大城市群的“巨鉆”結(jié)構(gòu)，也包括處于國家主要發(fā)展走廊和跨區(qū)域通道上的大區(qū)級城市群，這些地區(qū)作為引領(lǐng)發(fā)展與集聚人口產(chǎn)業(yè)的國土級的發(fā)展動力地區(qū)，也是國家區(qū)域重大戰(zhàn)略的主體地區(qū)。

二是統(tǒng)籌發(fā)展與安全與尊重城鄉(xiāng)空間組織形態(tài)的城市體系?；诎l(fā)展引領(lǐng)、戰(zhàn)略支撐和安全保障這三個不同國家功能作用，以及城市群、都市圈、城市和鄉(xiāng)村四種差異化的城鎮(zhèn)化形態(tài)，劃分整體的主體功能和城鄉(xiāng)格局，實現(xiàn)差異化發(fā)展目標和路徑問題。這是國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的基礎(chǔ)邏輯。

三是響應國際地緣政治格局變化趨勢的城市體系應變。這是基于“一帶一路”倡議，向西開放、經(jīng)略周邊、向海發(fā)展。一方面是不斷落地聯(lián)通的向西開放的國際大通道和跨境走廊的建設(shè)，使得在這些走廊上的中西部地區(qū)的中心城市，未來的重要性上升，帶來新的發(fā)展機遇。另一方面是海洋強國建設(shè)。向海發(fā)展跟上一階段相比會有新的變化和強化。這是基于國家現(xiàn)代化和新發(fā)展格局的視角，需要重視的自上而下的戰(zhàn)略要求。

1.3 產(chǎn)業(yè)演化下的城市體系：新質(zhì)生產(chǎn)力驅(qū)動的未來潛力

優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，還要關(guān)注產(chǎn)業(yè)演化趨勢，尤其是新質(zhì)生產(chǎn)力驅(qū)動的未來潛力問題。城市之間的關(guān)聯(lián)并形成體系格局，內(nèi)在基本驅(qū)動力是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力。剛才賀燦飛院長做了一個非常有理論深度的前瞻性報告，從下一步的趨勢與重點上來，需要重點關(guān)注戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)對城市體系的影響。我們近期做的一部分研究與數(shù)據(jù)分析，比如戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)上市公司的分布、低空經(jīng)濟企業(yè)投資網(wǎng)絡(luò)關(guān)系分析等，其反映出來的規(guī)律很大很大程度上是路徑依賴，即基于既有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和制度環(huán)境等優(yōu)勢地區(qū)的中心城市和大都市區(qū)地區(qū)，往外進行一個擴散和輻射，依托主要的城市群和中心城市地區(qū)發(fā)展的態(tài)勢。

又如美國人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢，也有類似的規(guī)律。這是布魯金斯學會最新發(fā)布的報告，美國人工智能產(chǎn)業(yè)的分布特征，主要還是聚焦在超級巨星、明星樞紐這些地區(qū)的。

圖：美國六種不同類型的人工智能都市區(qū)（基于布魯金斯學會對Lightcast職位發(fā)布數(shù)據(jù)的分析）

（Brookings Institution，Mapping the AI economy: Which regions are ready for the next technology leap?，2025）

進一步考察可以看到，很重要的是這些地區(qū)的創(chuàng)新能力與創(chuàng)新效率。這是世界知識產(chǎn)權(quán)組織剛剛發(fā)布的全球創(chuàng)新力報告，中國首次進入前十，并且有24個創(chuàng)新集群進入世界前100，包括在三類細分指標當中的表現(xiàn)，我們國家的主要城市群、都市圈和中心城市，都有非常高的競爭力，這也是基于全球視角的一個呈現(xiàn)。在這些產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新的底層動力基礎(chǔ)上，作為結(jié)果呈現(xiàn)的城市組織體系，其發(fā)育水平與未來潛力，就會有一個相對真實客觀的呈現(xiàn)。

優(yōu)化城市體系的目的，就是提升這些地區(qū)的綜合承載能力和整體發(fā)展水平，反映在指標上，需要更多的考察城市間的關(guān)聯(lián)和城市的承載規(guī)模，最主要的指標還是人口流動和企業(yè)關(guān)聯(lián)。這是我們做的五大城市群人口大數(shù)據(jù)和企業(yè)大數(shù)據(jù)的分析，體現(xiàn)人口與經(jīng)濟的綜合承載能力，城市體系的等級結(jié)構(gòu)、發(fā)展能力、重點區(qū)域和網(wǎng)絡(luò)化特征，可以看到他們之間處于不同的發(fā)育程度、不同發(fā)展階段，以及背后可能得不同發(fā)展路徑，這也是中央城市工作會對“3+2”的差異化部署的主要原因。這是城市發(fā)展底層邏輯的視角與趨勢。

圖：五大地區(qū)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)（2023）（清華同衡，五大城市群對比研究，2025）

1.4 現(xiàn)代化城市體系：以城為載體的體系現(xiàn)代化路徑

考察完城市體系建設(shè)兩個至關(guān)重要的視角后，我們需要進一步怎么思考“城市體系的現(xiàn)代化”問題。北大的羅榮渠老師提出三個維度的現(xiàn)代化理論，即經(jīng)濟和技術(shù)的現(xiàn)代化、制度的現(xiàn)代化和文化的現(xiàn)代化。

城市的現(xiàn)代化路徑大家討論比較多，體系的現(xiàn)代化路徑方面，目前的關(guān)鍵和重點是制度現(xiàn)代化，如拆除政策壁壘、暢通要素流動、形成發(fā)展共同體等制度，然后才有可能實現(xiàn)一個人與自然和諧的城市文明。前面說的這些人口、經(jīng)濟等網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)，我們有了很好的基礎(chǔ)，目前更多要考察背后的制度和文化因素的影響。

體系現(xiàn)代化的路徑應遵循和實現(xiàn)“城市樞紐網(wǎng)絡(luò)+統(tǒng)一要素市場+治理主體協(xié)同+文脈賡續(xù)永續(xù)發(fā)展”這樣一個多個維度、不斷進階的體系現(xiàn)代化的邏輯與重心。這里面需要處理的關(guān)系中很重要的是政府和市場的關(guān)系，這也是優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，需要基于市場演化的規(guī)律，也要遵循政府主動作為的治理規(guī)律。

目前我們大部分地區(qū)處于第一階段拆墻階段之后的第二階段暢通要素，這也是最近出臺市場要素配置綜合改革試點、建立全國統(tǒng)一大市場等相關(guān)文件的核心任務。

1.5 治理邏輯下的城市-區(qū)域：實體功能地域與政策治理單元

在梳理以城市為核心載體的體系現(xiàn)代化路徑基礎(chǔ)上，進一步思考治理邏輯下的城市與區(qū)域關(guān)系問題。首先是城市與區(qū)域的文明視角。城市體系是區(qū)域發(fā)展的實體內(nèi)核與組織極核，如果從文明的視角來說，現(xiàn)代文明的不同空間載體側(cè)重點可能會有所差異，城市文明語境更多的關(guān)注要素集聚與創(chuàng)新涌現(xiàn)，區(qū)域文明語境更多關(guān)注多樣性與地域性，但兩者本身不是一個對立的關(guān)系，而是一種內(nèi)部嵌入與相互融合的邏輯，最終是實現(xiàn)人類文明的全面發(fā)展。

其次是不同尺度的“城市體系”、不同類型的城市-區(qū)域關(guān)系問題。不同空間尺度主導的底層邏輯與權(quán)力主體也有所差異，如世界城市體系，更多關(guān)注全球資源配置和國家發(fā)展權(quán)的問題；國家的城市體系，更多關(guān)注國土安全和國家權(quán)力空間的問題；區(qū)域的城市體系，更多的關(guān)注產(chǎn)業(yè)集群和要素流動的問題；城市尺度的城市體系，更多的關(guān)注系統(tǒng)體系和社會空間的問題。不同類型的城市-區(qū)域，如強（城市）中心區(qū)域與弱（城市）中心區(qū)域，強（城市）關(guān)聯(lián)區(qū)域與弱（城市）關(guān)聯(lián)區(qū)域等，其推進路徑也會體現(xiàn)出不同的差異化，如一體推動“強城建圈”、次序推進“以圈帶群”等。

最后是治理邏輯下體系現(xiàn)代化處理的核心矛盾問題。這個矛盾是基于城市區(qū)域的發(fā)展階段的實體功能地域的差異性，所對應的關(guān)聯(lián)區(qū)域政策治理單元下的中心城市提升與區(qū)域體系協(xié)同問題，其最終目的與標準是服務于人和企業(yè)兩類微觀主體的實際獲得感。這是理解和思考治理邏輯下體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

2. 現(xiàn)代化城市體系的未來圖景與重點

2.1 從單打獨斗到體系發(fā)展：破除現(xiàn)實堵點

單打獨斗發(fā)展路徑依賴的三大堵點：“流動障礙”VS“規(guī)模經(jīng)濟依賴”VS“考核主體導向”，針對這三大堵點，需要破除流動障礙、打破規(guī)模經(jīng)濟依賴、優(yōu)化考核導向。首先是破除流動障礙問題。

最近推出的十個重點區(qū)域的要素市場化配置綜合改革就是需要解決這一問題。選取了東中西的重點城市、省內(nèi)重點區(qū)域等十大綜合試點地區(qū)，圍繞土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)及資源環(huán)境等六大要素，建立和完善“五統(tǒng)一、一開放”的制度體系，著力破除阻礙要素自由流動和高效配置的體制機制障礙，推動要素質(zhì)量逐步提高、生產(chǎn)要素暢通流動、各類資源高效配置、市場潛力充分釋放。

其次是打破規(guī)模經(jīng)濟依賴問題。需要處理好政府主體錦標賽、市場配置效率和區(qū)域公平發(fā)展之間的綜合平衡。這里面一個需要關(guān)注的重點問題是需要主動突破一些規(guī)模經(jīng)濟路徑依賴問題，通過提升效率、降低成本，提高城市區(qū)域的綜合韌性，重大工程、重大事件的賦能發(fā)展，這些都是主動干預，突破路徑依賴的方向和重點。

最后最為關(guān)鍵的依然還是優(yōu)化考核導向問題。包括建立和完善雙贏的核算體系、財稅共享分成和具體考核指標優(yōu)化等，這些方面現(xiàn)在大家談得比較多。

2.2 現(xiàn)代化城市體系：體系現(xiàn)代化的未來圖景

優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系中，體系現(xiàn)代化的未來圖景。包括這么幾個方面：

• 【目的】以發(fā)展共同體為目標，以人和企業(yè)的最終獲得感為標尺；

• 【任務】以統(tǒng)一大市場建設(shè)為突破口，以良性公平競爭與市場化規(guī)則制定為核心；

• 【差異】匹配不同發(fā)展階段，適應地方文化基因；

• 【模式】許可-契約均衡型治理模式，強發(fā)展弱管制型協(xié)同模式。

最終實現(xiàn)目標多元、差異路徑、綜合落地的城市-區(qū)域發(fā)展共同體。而構(gòu)建城市-區(qū)域發(fā)展共同體，需要因地制宜建立不同的區(qū)域協(xié)同機制。這既是二十大三中全會的重點任務，也是目前突破體系現(xiàn)代化的重要抓手，背后是制度現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務。如強行政模式：實體區(qū)域協(xié)同機構(gòu)，區(qū)域主體部分行政權(quán)立法保障。強市場模式：共識性聯(lián)盟，協(xié)商型工作機制，底線與負面清單管控型治理。

如何制定針對性的有效的跨行政區(qū)合作發(fā)展新機制，結(jié)合我們在各地的實踐，需要綜合考慮不同發(fā)展階段、不同協(xié)同重點，以及背后不同地域的治理環(huán)境與文化基因等。

與此同時，構(gòu)建城市-區(qū)域發(fā)展共同體，除了適宜的主體協(xié)同架構(gòu)和機制之外，需要重點關(guān)注如何有效的實現(xiàn)多元綜合目標在政策協(xié)同單元落地問題。

一方面是發(fā)展邏輯下的綜合目標，在生態(tài)、社會、文明的三維坐標下，構(gòu)建在綜合性治理模式和評估體系（EESCG范式），明確主體功能區(qū)支撐經(jīng)濟發(fā)展與實現(xiàn)空間治理的范式，解決EESCG框架下的多線任務優(yōu)先互促關(guān)系問題。

另一方面是治理邏輯下的條塊落地，從“空間”主線轉(zhuǎn)向“治理”主線，從“劃界劃線”逐漸轉(zhuǎn)為政策與行為管控規(guī)則制定，建立以政策與規(guī)則為核心工具、有明確治理主體的規(guī)則型平衡點與政策型分區(qū)，實現(xiàn)統(tǒng)籌多線政策、多層戰(zhàn)略落地到區(qū)塊的疊加落地問題。

2.3 構(gòu)建城市-區(qū)域發(fā)展共同體：“十五五”期間重點

“十五五”期間優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系的若干重點。

• 法治化引領(lǐng)與保障：區(qū)域協(xié)同主體行使部分行政權(quán)的法定授權(quán)問題。

• 空間治理單元：主體功能區(qū)戰(zhàn)略與制度深化改革：目標一致性與政策一致性的重要政策治理單元。

• 跨部門協(xié)同機制：健全城市規(guī)劃體系、城市更新政策體系，完善城市整體治理與跨部門協(xié)同體制機制。

• 地方主體作用：綜合性治理落地是關(guān)鍵，保持地方主體發(fā)展活力與助力區(qū)域發(fā)展共同體機制。

• 文化基因賦能：重視制度環(huán)境的文化基因，探索文化因素賦能發(fā)展驅(qū)動模式。

• 依次推進路徑：以都市圈為突破口，深化推進省域統(tǒng)一大市場/流動服務體系建設(shè)，梯度推進跨省域城市群一體化機制。

2.4 走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子

現(xiàn)代化人民城市與現(xiàn)代化城市體系，是中國特色城市現(xiàn)代化的一體兩面，優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，不僅僅是一個組織形態(tài)問題，也不僅僅是一個城市間關(guān)系問題。現(xiàn)代化城市體系的本質(zhì)是城市發(fā)展的底層邏輯（新質(zhì)生產(chǎn)力）與城市體系的上層建筑（現(xiàn)代治理主體）的現(xiàn)代化問題。全球-國家-區(qū)域-城市等不同尺度的城市體系其發(fā)展邏輯與治理邏輯是不一樣的，但是將在技術(shù)（發(fā)展動力）-制度（治理主體）-文化（長期基因）的宏觀框架內(nèi)，層級內(nèi)嵌與相互滲透，更為關(guān)鍵的是對“體系性”認知。

中國特色道路有其地域性、制度性與時代性，優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，從強主體擔當?shù)匠鞘?區(qū)域發(fā)展共同體，需要順應尊重城市-區(qū)域發(fā)展規(guī)律，也需要遵循特定技術(shù)、制度和文化下的治理邏輯，針對特定階段的難點堵點問題，深化規(guī)律認識、深化改革攻堅、深化實踐探索。

圖：現(xiàn)代化人民城市與現(xiàn)代化城市體系，是中國特色城市現(xiàn)代化的一體兩面（自繪）

* 本文所涉及觀點均已經(jīng)過專家本人審核

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編輯/排版｜王淑蕓

文內(nèi)圖片｜由報告人提供

供稿｜清華同衡 總體發(fā)展研究和規(guī)劃分院