王紅帥

清華大學(xué)

公共管理學(xué)院博士后

中國發(fā)展規(guī)劃研究院

助理研究員

地方規(guī)劃權(quán)的建構(gòu)與評估

——基于雙重差分與動態(tài)QCA的實(shí)證研究

來源 | 《社會學(xué)研究》2023年第6期

作者 | 王紅帥

責(zé)任編輯 | 劉保中

本文考察了地方規(guī)劃權(quán)中規(guī)劃自主性之于績效改進(jìn)的宏觀因果效應(yīng)。鑒于既有研究對規(guī)劃有效性的認(rèn)知缺乏理據(jù)實(shí)證，本研究以2006—2015年兩期規(guī)劃數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運(yùn)用雙重差分與引入時間因素的多時段QCA和TSQCA方法，系統(tǒng)檢驗(yàn)了自主增設(shè)公共服務(wù)類規(guī)劃指標(biāo)的實(shí)際效果。研究發(fā)現(xiàn)，自主設(shè)定規(guī)劃指標(biāo)能夠?qū)χ虚L期績效改進(jìn)產(chǎn)生積極作用，且越到規(guī)劃后期，指標(biāo)的約束力越強(qiáng)；雖然從短期看規(guī)劃不必然帶來績效改進(jìn)，但如果缺乏長期規(guī)劃，績效改進(jìn)將“事倍功半”。本文對規(guī)劃權(quán)進(jìn)行了初步的建構(gòu)與評估，對國家治理的規(guī)劃邏輯進(jìn)行了討論。

一、引言

中長期規(guī)劃是否是“紙上畫畫、墻上掛掛”（劉國宏，2015；陳升等，2019；楊開忠，2019），規(guī)劃是否有用？作為專家政治的科學(xué)化嘗試（尹稚，2008）、國家治理體系和治理能力的重要一環(huán)，規(guī)劃既是專業(yè)技術(shù)上的前定行為，也是擇善的政治行為。不過，證明帶來良好結(jié)果的努力中包括了規(guī)劃并非易事（梁鶴年，2009）。對于我國五年規(guī)劃的有效性，在既有制度背景下依然存在一定爭論（趙學(xué)軍，2020）。規(guī)劃作用有限論認(rèn)為，我國規(guī)劃編制和實(shí)施總體上不存在規(guī)制性的強(qiáng)情感體驗(yàn)和實(shí)質(zhì)性的“獎懲”機(jī)制（Giddens，1979），規(guī)劃的部分內(nèi)容依然存在較為濃厚的計劃色彩（吳敬璉，1991；諾頓、楊帆，2013），加之我國政治周期和規(guī)劃周期的錯配，會導(dǎo)致較多責(zé)任主體不明以及行為短期化的問題（趙學(xué)軍，2020），規(guī)劃的作用往往會因此大打折扣。規(guī)劃有用論則認(rèn)為，規(guī)劃在理論層面是有意識的系統(tǒng)分析過程，是關(guān)于理性的概念（湯利華、鄭國，2023）；在實(shí)踐層面是中國政府最具特色的政策工具之一，是中國取得發(fā)展成就的重要秘訣（胡鞍鋼，2013；林木西，2021）。但無論基于何種論點(diǎn)，上述看法的基礎(chǔ)更多源自宏觀分析，始終缺乏理據(jù)實(shí)證（Millard-Ball，2013）。因此，識別中長期規(guī)劃的有效性還需精細(xì)的理論建構(gòu)和實(shí)證檢驗(yàn)，規(guī)劃之于治理結(jié)果的宏觀因果效應(yīng)和作用機(jī)制尚需系統(tǒng)考察。

然而，實(shí)證檢驗(yàn)規(guī)劃的有效性存在一定難度。從國家治理的角度來看，規(guī)劃有效的核心在于規(guī)劃所展現(xiàn)的基礎(chǔ)性權(quán)力能夠促進(jìn)有效治理的實(shí)現(xiàn)，探索規(guī)劃有效性的本質(zhì)是在討論規(guī)劃權(quán)力的運(yùn)行和結(jié)果。不同的權(quán)力觀對權(quán)力發(fā)生效力的解釋各有不同，識別規(guī)劃權(quán)的有效性首先需明晰規(guī)劃包含的權(quán)力類型及其內(nèi)涵，在結(jié)構(gòu)化語境（Hay，2002）中找到符合規(guī)劃含義的權(quán)力載體，然后再嘗試還原這種權(quán)力的因果性。既有的社會學(xué)權(quán)力觀表明，權(quán)力的有效性蘊(yùn)含于“結(jié)構(gòu)—能動”分析視角之中（張繼亮、常永強(qiáng)，2023），并經(jīng)常通過界定權(quán)力與資源的關(guān)系來定義權(quán)力的效力來源。如為促進(jìn)有效治理而演繹出來的控制權(quán)（周雪光、練宏，2012）、治理權(quán)（陳家建、趙陽，2019）模型都可以在上述分析視角中找到自身權(quán)力有效性的解釋。然而，規(guī)劃權(quán)不同于既有的權(quán)力概念，在“國家計劃大辯論”和“規(guī)劃體制改革”（楊偉民，2010）的背景下，對于我國的五年規(guī)劃是否還遵循著以結(jié)構(gòu)性和資源性為特征的計劃模式的問題，一直有所爭論。因此，基于以上爭議，還原規(guī)劃有效性的過程需對規(guī)劃權(quán)力中的控制因素和面向治理結(jié)果的資源因素進(jìn)行回應(yīng)。換言之，證明規(guī)劃有效性既需要避免權(quán)力效果評估陷入研究縱向央地關(guān)系而非橫向組織運(yùn)行（Moynihan，2008）、證明的是“要求—反應(yīng)”（Scott，2013）的行政控制模型而非規(guī)劃本身作用的境地，又需要通過比較視野（Ragin，2009），在績效管理和綜合平衡（林光彬、拓志超，2019）議題中定位規(guī)劃不同于資源的作用。相應(yīng)的技術(shù)難點(diǎn)即如何實(shí)現(xiàn)“有無規(guī)劃”的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)設(shè)計以及識別規(guī)劃作為前因條件的充分性和必要性程度。

為解決上述研究難點(diǎn)，本文嘗試在建構(gòu)規(guī)劃權(quán)概念的基礎(chǔ)上識別地方規(guī)劃權(quán)主觀使用的自主性程度，并探索這種規(guī)劃自主性與最終績效改進(jìn)的內(nèi)在聯(lián)系，以還原規(guī)劃在“自選動作”層面的解釋力和有效性。鑒于五年規(guī)劃是一種經(jīng)典的目標(biāo)治理機(jī)制（鄢一龍，2013），同時，地方規(guī)劃指標(biāo)在歷經(jīng)不同規(guī)劃時期的“納入”“保留”和“刪除”后天然具備識別規(guī)劃自主性的基礎(chǔ)，本文選擇地方五年規(guī)劃的指標(biāo)設(shè)定作為研究規(guī)劃權(quán)的經(jīng)典場景，以此來檢驗(yàn)規(guī)劃的有效性，并提出相關(guān)研究假說和規(guī)劃有效的作用機(jī)制。本文指出，權(quán)力配置狀態(tài)往往決定著權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力結(jié)果（陳國權(quán)、皇甫鑫，2021），地方規(guī)劃權(quán)雖歸屬控制權(quán)和治理權(quán)范疇，但地方規(guī)劃權(quán)在消除結(jié)構(gòu)因素后，不完全等同于與沖突、利益、資源掛鉤的能動性權(quán)力，基于自主性（何顯明，2007；韓藝、陳寶玲，2017）的規(guī)劃權(quán)力既非關(guān)系現(xiàn)象，也非分配現(xiàn)象，體現(xiàn)的是一種基于規(guī)范性制度要素、面向中長期愿景的先驗(yàn)性主動決策意志。這種中長期決策行為的效果既需要實(shí)證檢驗(yàn)，也需要機(jī)制分析。

對于地方規(guī)劃來說，消除規(guī)劃中的控制因素是識別規(guī)劃自主性的第一步。其中，控制主要體現(xiàn)在兩種行為上：“設(shè)定何種指標(biāo)類型”及“如何進(jìn)行規(guī)劃銜接”。按照“十一五”規(guī)劃以來的制度，規(guī)劃指標(biāo)明確分為約束性和預(yù)期性兩類。不同于部分研究將“層層分解”的資源環(huán)境類約束性指標(biāo)（胡鞍鋼等，2010）作為研究對象，本文主要關(guān)注公共服務(wù)類預(yù)期性指標(biāo)（該類指標(biāo)更符合非約束性的規(guī)劃含義），由此可規(guī)避指標(biāo)實(shí)現(xiàn)手段中的結(jié)構(gòu)性因素。同時，在梳理國家公共服務(wù)類規(guī)劃指標(biāo)過去四個規(guī)劃（計劃）時期的變遷情況后，研究發(fā)現(xiàn)，平均受教育年限指標(biāo)是滿足研究設(shè)想的理想案例指標(biāo)，其在央地指標(biāo)設(shè)置中的分布可以幫助本文觀察地方的“規(guī)劃銜接”（董煜，2019）行為，創(chuàng)造識別規(guī)劃自主性的理論情景。此外，公共服務(wù)類指標(biāo)還可用于充分對話有關(guān)財政分權(quán)的競爭性解釋理論（喬寶云等，2005；傅勇、張晏，2007；周亞虹等，2013；龔璞、楊永恒，2017），以便進(jìn)一步分析規(guī)劃區(qū)別于資源的重要性。由此，本文以平均受教育年限指標(biāo)為例，在考察國家和各省四個五年規(guī)劃（計劃）時期指標(biāo)設(shè)置變遷情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合2006—2015年省級數(shù)據(jù)，以雙重差分法和引入時間因素的多時段QCA（multiple QCAs across different time periods）（Vis et al., 2013）和TSQCA（time-series qualitative comparative analysis）（Hino，2009；杜運(yùn)周等，2021）方法檢驗(yàn)了自主增設(shè)公共服務(wù)類規(guī)劃指標(biāo)的實(shí)際效果，并闡述了相應(yīng)的作用機(jī)制和規(guī)劃自主性的激勵機(jī)制。

二、文獻(xiàn)述評與理論建構(gòu)

從國家治理的角度出發(fā)，規(guī)劃有效性的評估可以放置到權(quán)力視角中思考：如何解釋規(guī)劃權(quán)力之于治理結(jié)果的作用？不同的權(quán)力觀下權(quán)力有效性的含義各有不同，還原規(guī)劃的有效性要界定規(guī)劃權(quán)在權(quán)力觀中的位置。按照社會學(xué)既有理論，權(quán)力的效力來源于三種解釋：基于客體主義的結(jié)構(gòu)權(quán)力觀、基于主體主義的能動權(quán)力觀以及試圖融合兩種權(quán)力觀的相關(guān)理論（郭忠華，2004）。結(jié)構(gòu)權(quán)力觀起源于馬克思主義對生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)的理解（Althusser & Balibar，1979），認(rèn)為個人只是系統(tǒng)的具體承擔(dān)者（Poulantzas，1969），個人的意圖和能動性是較弱的權(quán)力來源。權(quán)力總體指向的是一種結(jié)構(gòu)性特征，具有制約性（Giddens，1981）和規(guī)訓(xùn)性；而結(jié)構(gòu)中行動者僅是“適應(yīng)者”（Giddens，1996）。能動權(quán)力觀傾向于在主客體沖突的條件下（Nagel，1972）考察權(quán)力主體如何實(shí)現(xiàn)自身相對于其他能動主體的偏好（Dahl，1957），在這個過程中，沖突情景（Giddens，1981）、利益目標(biāo)和自我意志很重要。試圖融合上述兩種觀點(diǎn)的相關(guān)學(xué)者則認(rèn)為結(jié)構(gòu)不一定發(fā)揮決定作用，基于能動性的邏輯，自主性或多或少存在（Lukes，1977）；基于角色和理解的“場域”及“慣習(xí)”（Bourdieu，1990）能夠塑造能動者的反應(yīng)和意識，這與絕對的結(jié)構(gòu)觀有所不同；結(jié)構(gòu)化理論和“結(jié)構(gòu)二重性”概念則將權(quán)力和資源聯(lián)系起來（郭忠華，2008），認(rèn)為結(jié)構(gòu)兼具控制性和轉(zhuǎn)化性，資源既是結(jié)構(gòu)性特征，又是能動的媒介。若從這個邏輯起點(diǎn)出發(fā)，兩種權(quán)力觀在資源分布和利用的角度中都能找到歸宿。這三種解釋提供了關(guān)于權(quán)力有效性的基本理論圖譜。

然而，規(guī)劃權(quán)與既有的權(quán)力觀有所不同。首先，規(guī)劃權(quán)的效力不完全等同于結(jié)構(gòu)的力量，結(jié)構(gòu)常被視為是政治或社會事務(wù)的充分解釋，如社會環(huán)境的結(jié)構(gòu)機(jī)制往往可以構(gòu)成權(quán)力的基本含義，社會關(guān)系位置（Weber，1978）是行動者實(shí)現(xiàn)其意圖的前提。但我們不能輕易將規(guī)劃和結(jié)構(gòu)等同起來，否則，規(guī)劃有效性評估就會始終陷于重復(fù)證實(shí)強(qiáng)制機(jī)制下的“要求—反應(yīng)”模型（Scott，2013）以及基于縱向央地關(guān)系下的“制度—行為—績效”（周飛舟，2019）邏輯之中。需注意的是，中國自規(guī)劃體制改革后，計劃更名為規(guī)劃（韓博天等，2013），規(guī)劃的作用有時往往會被等同于計劃的作用。以規(guī)劃指標(biāo)為例，諾頓、楊帆（2013）曾認(rèn)為中國某些資源環(huán)境類指標(biāo)“不能算規(guī)劃”，并指出不算規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)和原因是這類指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)手段存在自上而下的領(lǐng)導(dǎo)重視、行政激勵和行政監(jiān)管并存等特點(diǎn)。吳敬璉（1991）也具體區(qū)分了計劃和規(guī)劃的特點(diǎn)：若實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段是基于行政方式的資源配置機(jī)制，則為計劃；若實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段是基于一攬子協(xié)調(diào)政策的政府運(yùn)作機(jī)制，則為規(guī)劃。因此，消除規(guī)劃中的結(jié)構(gòu)因素，是檢驗(yàn)規(guī)劃有效性、回應(yīng)相關(guān)質(zhì)疑的必要準(zhǔn)備。

此外，規(guī)劃權(quán)的有效機(jī)制也不完全等同于能動權(quán)力觀和“結(jié)構(gòu)—能動”調(diào)和理論。首先，能動是包含自主性和選擇的概念，指憑意志實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力，包含結(jié)構(gòu)外的機(jī)會。從能動的內(nèi)涵來看，能動式權(quán)力與消除結(jié)構(gòu)因素后的規(guī)劃權(quán)有相似之處，但不同之處在于能動視域下的權(quán)力往往被視為是一種增進(jìn)自身利益的手段，與主體間的偏好沖突緊密相關(guān)，這與規(guī)劃的事實(shí)不符。至于“結(jié)構(gòu)—能動”調(diào)和理論，吉登斯（1998）認(rèn)為權(quán)力雖然具有能動的特點(diǎn)，但也不一定和沖突聯(lián)系在一起，權(quán)力不應(yīng)是共同性的媒介或是一種增進(jìn)自身利益的手段，在資源和二重性視角下，權(quán)力實(shí)際是結(jié)構(gòu)和能動的融合。具體來說，吉登斯認(rèn)為資源是行動的要素，是權(quán)力運(yùn)行的媒介。權(quán)力是促進(jìn)事物改變的能力，表現(xiàn)為轉(zhuǎn)換能力和支配能力，其能力大小與資源的不均衡性相關(guān)。轉(zhuǎn)換能力代表行動者擁有自主性，支配能力代表行動者間具有依賴性（Giddens，1979，2014）。根據(jù)上述理論，消除結(jié)構(gòu)因素的規(guī)劃權(quán)大致等同于融入資源視角的轉(zhuǎn)換能力概念。但規(guī)劃權(quán)本質(zhì)不從屬于資源分配邏輯，規(guī)劃和資源在一定程度上處于分立狀態(tài)。因此，吉登斯的理論也難以解釋規(guī)劃權(quán)的效力。

（一）從規(guī)劃權(quán)到規(guī)劃自主性

綜上，既有理論無法提供關(guān)于規(guī)劃權(quán)有效性的解釋。接下來，本文將以權(quán)力視角為基礎(chǔ)，從規(guī)劃內(nèi)容的角度提出規(guī)劃有效性概念，通過比較的方式，在國家治理權(quán)力觀的演進(jìn)中建構(gòu)規(guī)劃權(quán)、規(guī)劃自主性等理論和分析概念，以更好地闡述實(shí)證規(guī)劃有效性的必要性，并根據(jù)相關(guān)概念提出研究假說。

1.規(guī)劃有效性

規(guī)劃有效性是指向規(guī)劃效果的總稱。從規(guī)劃類型的角度來看，它包括發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的有效性；從規(guī)劃評價的對象來看，它包括規(guī)劃方案、規(guī)劃執(zhí)行的有效性；從有效性評價角度來看，它包括技術(shù)評價、實(shí)效評價、價值評價等。以本文提及的發(fā)展規(guī)劃（五年規(guī)劃）為例，規(guī)劃有效性評價有著廣泛的內(nèi)容載體。五年規(guī)劃的有效性至少要從以下五個方面進(jìn)行考察：（1）形勢研判；（2）目標(biāo)指標(biāo)；（3）結(jié)構(gòu)調(diào)整；（4）布局方向；（5）任務(wù)配置（訪談記錄：國家發(fā)改委-C-20210622）。按照以上論述，結(jié)合既定研究目標(biāo)，本文的研究主要聚焦于五年規(guī)劃在目標(biāo)指標(biāo)層面上的事后實(shí)效評價，關(guān)心重點(diǎn)在預(yù)期性指標(biāo)而非約束性指標(biāo)上。需要指出的是，規(guī)劃效果符合規(guī)劃預(yù)期是最佳結(jié)果，但當(dāng)現(xiàn)實(shí)社會中的實(shí)際行為和績效無法與規(guī)劃的“前定”內(nèi)容相符時，也不能將規(guī)劃定義為失?。–ullingworth & Nadin，2003）。本文更關(guān)心規(guī)劃所引起的相對績效變化而非目標(biāo)完成度。此外，由于只有在地方規(guī)劃中才能實(shí)現(xiàn)“有無規(guī)劃”的研究設(shè)計，所以本文的研究對象也明確定位在地方五年規(guī)劃上。

2.規(guī)劃權(quán)

若從吉登斯的理論視角來理解權(quán)力，實(shí)際上無論是結(jié)構(gòu)權(quán)力觀還是能動權(quán)力觀，權(quán)力的有效性都與資源密切相關(guān)。既有的國家治理權(quán)力觀，如控制權(quán)和治理權(quán)模型遵從的基本邏輯也是縱向的資源配置往往決定治理結(jié)果。具體而言，控制權(quán)是一個關(guān)注政府內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的理論概念，雖沒有涉及資源分布與權(quán)力分配的關(guān)系問題，但控制權(quán)被視為可以在主體間分割和分配的“資源”?？刂茩?quán)的有效性在于，控制權(quán)在委托方、管理方和代理方之間不同的分配形式直接決定了不同的激勵設(shè)計，進(jìn)而影響和塑造了不同的政府治理模式。治理權(quán)則強(qiáng)調(diào)組織運(yùn)行機(jī)制，是一個融合應(yīng)然權(quán)限和實(shí)然權(quán)能狀態(tài)的復(fù)合性概念。按照陳家建、趙陽（2019）的觀點(diǎn)，治理權(quán)大小取決于權(quán)力使用的自主空間，與地方政府面臨的任務(wù)和資源的相對數(shù)量相關(guān)，直接關(guān)系到最終治理效果。實(shí)際運(yùn)作形態(tài)表現(xiàn)為資源越多，任務(wù)設(shè)定、時間安排、檢查考核越自主，治理權(quán)越大，治理效果越好。從資源視角看，治理權(quán)的不平等主要基于資源的不平等，治理權(quán)的有效性最終決定于在權(quán)責(zé)不均衡的條件下權(quán)力運(yùn)行所蘊(yùn)含的自主性程度。因此，治理權(quán)通常與自主性概念不可分割，而自主性又取決于資源分配。

因此，從權(quán)力性質(zhì)來看，控制權(quán)是一種關(guān)系現(xiàn)象，治理權(quán)是一種分配現(xiàn)象，兩種權(quán)力觀都極重視資源配置的作用。規(guī)劃權(quán)則與控制權(quán)和治理權(quán)不同，規(guī)劃權(quán)不存在分置，也不取決于資源的不均衡性。資源在規(guī)劃的場域中不僅可以來自生產(chǎn)或儲存，也可以來自流動或轉(zhuǎn)移，即使在資源分布極端不均衡的情況下，規(guī)劃的能動者也能夠依據(jù)先驗(yàn)性知識創(chuàng)造相應(yīng)資源，實(shí)現(xiàn)自身意志。因此，規(guī)劃權(quán)在含義上的特殊之處在于：規(guī)劃權(quán)是關(guān)于動員資源實(shí)現(xiàn)中長期目標(biāo)的先驗(yàn)性支配權(quán)，能夠根據(jù)一個或多個領(lǐng)域的先驗(yàn)信息制定規(guī)范性預(yù)測和愿景。從資源的視角進(jìn)一步解讀，規(guī)劃權(quán)并非可以用于分配和分割的資源，而是一種能夠動員資源去實(shí)現(xiàn)經(jīng)設(shè)計的科學(xué)化嘗試的能力，如規(guī)劃先行的邏輯一般體現(xiàn)為“要素跟著項目走，項目跟著規(guī)劃走”。換言之，關(guān)系和分配現(xiàn)象都可以為權(quán)力的有效性提供解釋路徑，這源于資源能夠帶來經(jīng)驗(yàn)性的直接結(jié)果；但規(guī)劃權(quán)和資源分立后，不再有覆蓋資源的先驗(yàn)性支配權(quán)是否有效，既需要實(shí)證分析，也需要理論分析。與國家規(guī)劃相比，對于地方規(guī)劃以及預(yù)期性（引導(dǎo)資源）而非約束性指標(biāo)（控制資源）來說，實(shí)證檢驗(yàn)的必要性更大。

3．規(guī)劃自主性

如上文所述，本文聚焦于地方五年規(guī)劃指標(biāo)設(shè)定場景，規(guī)劃自主性也天然指向其地方化含義：規(guī)劃自主性是衡量地方規(guī)劃權(quán)實(shí)際權(quán)能狀態(tài)的一種標(biāo)準(zhǔn)，指的是能夠在何種程度上擺脫和減少上級政府的影響，按自我意志行動（何顯明，2007）。其中需要注意的是，即使聚焦于實(shí)際權(quán)能狀態(tài)，地方政府的規(guī)劃自主性依然具有兩重含義：一是不照搬國家規(guī)劃指標(biāo)，圍繞國家設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)范圍和自身發(fā)展實(shí)際，制定新的指標(biāo)；二是按照國家規(guī)劃指標(biāo)制定地方規(guī)劃指標(biāo)，但地方的指標(biāo)值也許設(shè)置不一樣的標(biāo)準(zhǔn)，可能會存在加碼的現(xiàn)象，這也是一種自主性的現(xiàn)實(shí)。鑒于第二種研究較多，且第一種與“紙上畫畫、墻上掛掛”現(xiàn)象往往聯(lián)系在一起，本文主要關(guān)注的是第一種情況。因此，規(guī)劃自主性也可稱為規(guī)劃指標(biāo)設(shè)定自主性?；诶碚撔枰?，識別規(guī)劃自主性是評估規(guī)劃有效性的基礎(chǔ)，至少包含兩個步驟：一是界定評估的規(guī)劃指標(biāo)類型，要選擇預(yù)期性而非約束性指標(biāo)作為研究對象；二是控制“規(guī)劃銜接”的影響。

（二）規(guī)劃是否有用？

在權(quán)力視角下以規(guī)劃自主性入題討論規(guī)劃有效性，核心在于檢驗(yàn)自主增設(shè)規(guī)劃指標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)良好的績效改進(jìn)。按上述文獻(xiàn)觀點(diǎn)，這種規(guī)劃自主性最終是一種基于政府運(yùn)作的產(chǎn)出，而不是自上而下的中央強(qiáng)激勵（諾頓、楊帆，2013）的結(jié)果。也正是緣于此，部分觀點(diǎn)認(rèn)為規(guī)劃不一定有用。然而，實(shí)際上規(guī)劃在編制以及后續(xù)的實(shí)施過程中會伴隨重要的觀念激勵（Selznick，2011）和系統(tǒng)的組織保障機(jī)制，規(guī)劃的作用不能低估。

一方面，在缺乏以資源為基礎(chǔ)的獎懲機(jī)制的前提下，規(guī)劃有效性的制度基礎(chǔ)體現(xiàn)為規(guī)劃編制與實(shí)施具備強(qiáng)意義的合法性機(jī)制。組織社會學(xué)的新制度學(xué)派認(rèn)為，組織具有趨同的特征（DiMaggio & Powell，1983）。組織為了實(shí)現(xiàn)合法化的生存狀態(tài)，經(jīng)常受到社會共有觀念的約束，做出組織間制度同形的行為。這種共有觀念主要植根于組織面對的源于制度環(huán)境的秩序和規(guī)范，組織同形的邏輯也被稱之為“合法性機(jī)制”，具體可分為強(qiáng)意義的合法化機(jī)制和弱意義的合法化機(jī)制（曹正漢，2005）。前者被稱為“理性的神話”（Meyer & Rowan，1977），即無需激勵就可以產(chǎn)生自然的思維和行動，后者則指向包含激勵因素和獎懲措施的行為邏輯。五年規(guī)劃的編制和實(shí)施歷經(jīng)計劃史、規(guī)劃史的長期演變，再加上國發(fā)［2005］33號文與中發(fā)［2018］44號文帶來的規(guī)劃制度變革，規(guī)劃先行與規(guī)劃實(shí)施已經(jīng)成為強(qiáng)意義層面的合法化行動。具體而言，五年規(guī)劃作為一種制度性預(yù)期，能夠告訴地方政府“在規(guī)定的時間做規(guī)范的事情”，這種基于規(guī)范性的中長期考核壓力可以在規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施責(zé)任主體更迭的過程中最終保證績效的產(chǎn)出。同時，作為社會共享的觀念（曹正漢，2005），即使規(guī)劃后存在完不成預(yù)期的風(fēng)險，以“年年努力”（訪談記錄：G省發(fā)改委-T-20201224）的姿態(tài)執(zhí)行規(guī)劃也已成為共識。

另一方面，自主增設(shè)的規(guī)劃指標(biāo)之所以可以發(fā)揮約束作用，主要?dú)w功于規(guī)范的基于五年規(guī)劃的“年度計劃”分解制度。國家治理的基本邏輯在于用《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度行動計劃》（“年度計劃”）執(zhí)行國家發(fā)展戰(zhàn)略和中長期發(fā)展規(guī)劃，用《政府工作報告》與《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度行動計劃》銜接，用考核確?！墩ぷ鲌蟾妗分械娜蝿?wù)和指標(biāo)落實(shí)。這既是國家治理的規(guī)劃邏輯，也是規(guī)劃宏觀因果效應(yīng)的作用機(jī)制?！澳甓扔媱潯辈灰元剳瓦壿嫗榛A(chǔ)，不以“增進(jìn)上級的利益回報”為核心，其實(shí)際是一種“更加深層的投入”（Selznick，2011）；它覆蓋資源，但更多指向?qū)Y源的動員而不是對資源儲備和分配的接受。由此可見，治理過程既需要考核與獎懲，又需要規(guī)劃與引導(dǎo)。規(guī)劃之所以有效，主要得益于理性的年度分解機(jī)制，它不以資源的意志為轉(zhuǎn)移，是一種以長期戰(zhàn)略安排為總指導(dǎo)的年度預(yù)測與愿景。除年度計劃制度之外，五年規(guī)劃在制定發(fā)展目標(biāo)、設(shè)定主要指標(biāo)和章節(jié)指標(biāo)時，也會同步進(jìn)行重大生產(chǎn)力布局，提出重大工程項目，明確主要任務(wù)，優(yōu)化資源配置，并引導(dǎo)各領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃與五年規(guī)劃相銜接，這些實(shí)施保障機(jī)制也會系統(tǒng)促進(jìn)績效的改進(jìn)。

當(dāng)然，任何制度設(shè)計都會存在一定局限。國家規(guī)劃是全國一盤棋的系統(tǒng)工程，但當(dāng)規(guī)劃指標(biāo)設(shè)定權(quán)由地方政府獨(dú)立掌握時，可能會出現(xiàn)這樣的結(jié)果：越自主的地方發(fā)展越好，越不自主的地方發(fā)展越不好；也就是說，從全局來看，某一項規(guī)劃指標(biāo)的績效分布可能會存在較大的地區(qū)間差距問題。這在理論上可以理解為制度設(shè)計的一種難以避免的“意外后果”（Pierson，2011）。同時，考慮到規(guī)劃周期的作用，規(guī)劃自主性的作用趨勢可以如此理解：規(guī)劃自主性的政策效應(yīng)不僅體現(xiàn)在五年的整體平均效應(yīng)層面；按年度計算，規(guī)劃周期越靠后，規(guī)劃的約束力越強(qiáng)，第五年的約束力可能最強(qiáng)，地區(qū)差距也會最大。

鑒于以上討論，本文提出假設(shè)1。

假設(shè)1：在地方五年規(guī)劃中，自主增設(shè)規(guī)劃指標(biāo)能夠?qū)χ虚L期績效改進(jìn)產(chǎn)生積極的作用，且越到規(guī)劃后期，規(guī)劃約束力越強(qiáng)；但自主增設(shè)指標(biāo)也可能會產(chǎn)生意外后果，即間接導(dǎo)致地區(qū)間發(fā)展差距擴(kuò)大的現(xiàn)象。

（三）規(guī)劃能否必然帶來高績效？

為什么要直面規(guī)劃能否必然帶來高績效的問題？從權(quán)力與資源的視角出發(fā)，規(guī)劃之于績效改進(jìn)的宏觀因果效應(yīng)總是受到來自資源視角的挑戰(zhàn)，當(dāng)權(quán)力和資源分立時，權(quán)力的因果性需得到進(jìn)一步的分析。以資源視角作為邏輯起點(diǎn)，若關(guān)注公共服務(wù)類指標(biāo)，財政因素其實(shí)構(gòu)成了最大的競爭性解釋變量，其解釋框架可以說一直享有“盛譽(yù)”。財政分權(quán)理論認(rèn)為，財政分權(quán)可以改善以公共服務(wù)為代表的公共品的供給質(zhì)量，因地方政府擁有關(guān)于轄區(qū)居民偏好的信息優(yōu)勢（Tiebout，1956），且面臨自下而上的問責(zé)和用腳投票的壓力。但也有學(xué)者認(rèn)為中國式財政分權(quán)不利于公共服務(wù)的發(fā)展（傅勇、張晏，2007）。

可見，財政分權(quán)對于公共服務(wù)績效的作用具有一定爭議，但這并不代表規(guī)劃的作用會由此更加突出。本文猜想，財政的作用具有爭議可能與不同的認(rèn)識論基礎(chǔ)有關(guān)，即財政分權(quán)發(fā)揮作用的形式可能是非對稱式的。例如，有學(xué)者在研究技術(shù)創(chuàng)新績效時發(fā)現(xiàn)，組織的財政自主度對技術(shù)創(chuàng)新績效的影響其實(shí)可有可無；對于技術(shù)創(chuàng)新績效低的地區(qū)來說，績效欠佳往往是因?yàn)闆]有“錢”（Fan et al., 2020）。這就是典型的關(guān)于財政分權(quán)的非對稱式因果關(guān)系的發(fā)現(xiàn)。這一發(fā)現(xiàn)為本文探索規(guī)劃作用必然性和規(guī)劃與財政的綜合作用提供了借鑒和參考。

五年規(guī)劃每年要以“年度計劃”的形式保證總體規(guī)劃能有效推進(jìn)，“年度計劃”分解是規(guī)定動作；此外，計劃還需要同步制定財力平衡等各類平衡計劃。如果財力平衡未能實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上也可能會導(dǎo)致出現(xiàn)源于沒有“錢”的低績效情況。因此，短期來看，對于高績效來說，規(guī)劃可能起到的只是平衡中的輔助作用，與財政組合起來發(fā)揮效力；轉(zhuǎn)向低績效時，壓倒績效結(jié)果的最后一根稻草則可能是“資金”問題，不一定與規(guī)劃有關(guān)。但如果將周期放長，財政的增量是恒定的，財政如同投入因素，規(guī)劃如同選擇因素，如果僅有努力，而不顧方向和選擇，努力可能也會“付諸東流”。

鑒于以上討論，本文提出如下假設(shè)2。

假設(shè)2：考慮到規(guī)劃和財政的綜合平衡計劃以及各地稟賦條件的不同，規(guī)劃不必然帶來績效改進(jìn)，但基于原因間的互補(bǔ)關(guān)系，規(guī)劃對于績效改進(jìn)的充分性輔助作用不應(yīng)忽視，尤其長期來看，若沒有規(guī)劃，績效改進(jìn)或?qū)ⅰ笆卤豆Π搿薄?/p>

三、研究設(shè)計

（一）指標(biāo)選擇與變量測量

五年規(guī)劃指標(biāo)在“十三五”規(guī)劃前主要分為四類：經(jīng)濟(jì)發(fā)展類、創(chuàng)新驅(qū)動類、資源環(huán)境類和民生福祉類。其中，民生福祉類指標(biāo)和公共服務(wù)類指標(biāo)基本等同，但選擇評估民生福祉類中的哪些指標(biāo)還需借助規(guī)劃自主性的內(nèi)涵進(jìn)行識別。在央地關(guān)系框架中，中央和地方在設(shè)置目標(biāo)指標(biāo)時會進(jìn)行規(guī)劃銜接（董煜，2019），而地方在設(shè)置指標(biāo)維度時是否與上級規(guī)劃保持一致，在一定程度上決定了地方政府在編制規(guī)劃時的自主性。從政府行為的角度出發(fā)，觀察央地多個規(guī)劃時期的指標(biāo)設(shè)置變遷，可以挖掘出每個指標(biāo)設(shè)置時的潛在自主性程度。

本文對國家“十五”至“十三五”時期規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置變遷情況進(jìn)行了梳理。結(jié)合央地規(guī)劃指標(biāo)按時間線的“納入”“保留”和“刪除”，本文發(fā)現(xiàn)，若國家在某一規(guī)劃期首次納入一個指標(biāo)，又在下一個規(guī)劃期將其刪除，再結(jié)合地方規(guī)劃同時期指標(biāo)設(shè)置行為，便可以檢驗(yàn)出地方規(guī)劃的自主性程度。綜合民生福祉類所有指標(biāo)變遷情況，不計“計劃”時期指標(biāo)和規(guī)劃約束性指標(biāo)，有且僅有城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入、國民平均受教育年限、人均預(yù)期壽命等指標(biāo)適合評估，但符合國家規(guī)劃指標(biāo)“納入—刪除”模式的只有受教育年限指標(biāo)。該指標(biāo)也為本文檢驗(yàn)規(guī)劃效果提供了現(xiàn)成的切入點(diǎn)。

根據(jù)中央政府在“十一五”和“十二五”時期對平均受教育年限指標(biāo)的設(shè)置情況（“十一五”首次納入，“十二五”決定刪除），本文首先識別出了地方規(guī)劃在這個指標(biāo)上的四類設(shè)置行為：第一類為“十一五”首次納入該指標(biāo)、“十二五”繼續(xù)設(shè)置；第二類為“十一五”首次納入該指標(biāo)、“十二五”不再保留；第三類為“十一五”不納入該指標(biāo)、“十二五”再首次納入；第四類為“十一五”不納入該指標(biāo)、“十二五”保持不變。逐一檢查四類情況，第一類代表較高的規(guī)劃自主性程度，即地方政府能夠在央地關(guān)系和規(guī)劃銜接中保持獨(dú)立；第二類代表較低的規(guī)劃自主性程度，即地方政府行為始終和中央保持一致；其他兩類則難以判斷。因此，為保持嚴(yán)謹(jǐn)，后續(xù)研究只納入第一類和第二類共計16個省份作為研究對象，并以規(guī)劃自主性程度高低為分界線構(gòu)建核心自變量。

綜上，核心自變量“規(guī)劃自主性”的測量方式可以確定為：若地方“十一五”和“十二五”期間都設(shè)置了平均受教育年限指標(biāo)，則為高自主性，賦值為1；若地方“十一五”首次納入平均受教育年限指標(biāo)，“十二五”期間刪除，則為低自主性，賦值為0。因變量是平均受教育年限的實(shí)際績效，即6歲及以上人口的平均接受學(xué)歷教育年數(shù)。

在控制變量方面，本文選取三種衡量財政分權(quán)的指標(biāo)加入模型。財政支出分權(quán)=人均全省預(yù)算內(nèi)財政支出/人均全省預(yù)算內(nèi)財政支出+人均中央預(yù)算內(nèi)財政支出；財政收入分權(quán)=人均全省預(yù)算內(nèi)財政收入/人均全省預(yù)算內(nèi)財政收入+人均中央預(yù)算內(nèi)財政收入；財政自主度=全省預(yù)算內(nèi)財政收入/全省預(yù)算內(nèi)財政支出。至于其他變量，據(jù)劉建立（2013）研究，在影響我國人口平均受教育年限省際差異的因素中，只有經(jīng)濟(jì)因素和教育因素中的兩個指標(biāo)“城市化率”和“高等學(xué)校數(shù)量”具有統(tǒng)計顯著性。其他經(jīng)濟(jì)因素（人均GDP、第三產(chǎn)業(yè)比重、人均教育經(jīng)費(fèi)），科技投入因素（研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)）和文化因素（每百萬人擁有的博物館數(shù)量、每十萬人擁有的公共圖書館藏書量）等皆沒有通過檢驗(yàn)。該研究為本文的模型設(shè)計提供了參照。鑒于本文的分析單元和因變量選擇與劉建立（2013）的研究相似，故而將“人口城鄉(xiāng)比例”和“高等院校數(shù)量”指標(biāo)加入模型。

（二）研究方法

1.雙重差分法

為回答“規(guī)劃是否有用”的問題，本研究以平均受教育年限為對象，采用雙重差分（DID）的實(shí)證策略來進(jìn)行檢驗(yàn)。其中，政策干預(yù)變量是規(guī)劃自主性，即規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置是否自主。實(shí)驗(yàn)組為安徽省、北京市、重慶市、福建省、廣東省、河北省、黑龍江省、湖北省、江蘇省、天津市、西藏自治區(qū)、云南??；控制組為廣西壯族自治區(qū)、吉林省、遼寧省、四川省。實(shí)驗(yàn)組在“十二五”自主增設(shè)了規(guī)劃指標(biāo)，控制組在“十二五”刪除了既定指標(biāo)。實(shí)驗(yàn)期為2011—2015年。

需要說明的是，本文未納入全部省份進(jìn)行研究，原因在于部分省份無法識別出是否具備指標(biāo)設(shè)置的自主性，根據(jù)理論演繹需要，無法加入模型；但有文獻(xiàn)已證實(shí)，基于不同研究目標(biāo)，采用部分省份作為樣本進(jìn)行準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)設(shè)計是可行和有效的（王庶、岳希明，2017；趙志華等，2019）。

（1）計量模型。雙重差分法最早適用于兩期數(shù)據(jù)，當(dāng)數(shù)據(jù)擴(kuò)展到面板形式時，可作一定變換。本文在借鑒相關(guān)研究做法（Angrist & Pischke, 2008）的基礎(chǔ)上，采用模型：

其中，Yi,t表示平均受教育年限指標(biāo)的實(shí)際績效；Post_treati,t表示實(shí)驗(yàn)期虛擬變量與規(guī)劃自主性變量的交互項，β0是需要被估計的政策效應(yīng)；Xi,t表示一系列可能影響因變量的控制變量，包括財政分權(quán)變量（財政支出分權(quán)、財政收入分權(quán)、財政自主度），人口城鄉(xiāng)比例，高等院校數(shù)量；μi表示個體固定效應(yīng)；φt表示時間固定效應(yīng)；i和t表示不同的省份和年份。

（2）共同趨勢檢驗(yàn)。雙重差分模型有幾個假設(shè)，如共同趨勢假設(shè)、共同區(qū)間假設(shè)、外生性假設(shè)和無交互影響假設(shè)等（趙西亮，2019）。這些假設(shè)同時滿足，雙重差分模型估計效果才能準(zhǔn)確。其中最重要的是共同趨勢假設(shè)，也被稱之為不變偏差假設(shè)，該假設(shè)的含義是如果沒有受到政策干預(yù)的影響，實(shí)驗(yàn)組和控制組的“差值”變化應(yīng)該一樣。換言之，如果沒有政策干預(yù)，實(shí)驗(yàn)組和控制組的差值在實(shí)驗(yàn)前后應(yīng)該是等同的。因此，我們不必非得要求實(shí)驗(yàn)組和控制組具備相似特征，只要滿足共同趨勢假設(shè)，雙重差分的估計也有效。

為評估共同趨勢，本文采用計算因變量增長比例的方法（吳建南、趙志華，2018；趙志華等，2019）來對其進(jìn)行檢驗(yàn)。操作步驟為：將實(shí)驗(yàn)期前的因變量（2006—2010年）進(jìn)行“計算增長比例”處理，并采用最小二乘法（OLS）來檢驗(yàn)政策干預(yù)對增長比例的影響。若影響不顯著，則說明實(shí)驗(yàn)組和控制組在過去非實(shí)驗(yàn)期存在增長變化的共同趨勢。經(jīng)檢驗(yàn)，政策干預(yù)變量的回歸系數(shù)為0.00438且不顯著（本文同步用畫圖法也進(jìn)行了對比檢驗(yàn)）。綜上，DID模型基本成立。

2.定性比較分析

為回答“規(guī)劃能否必然帶來高績效”的問題，研究以定性比較分析法（QCA）來進(jìn)行驗(yàn)證。作為融合定量與定性研究取向的研究方法，QCA方法因能夠分析復(fù)雜組態(tài)問題而日益受到重視。QCA方法主要通過布爾代數(shù)最小化和思維實(shí)驗(yàn)解決和還原多重復(fù)雜并發(fā)因果問題；通過評估條件或條件組合（X）與構(gòu)成結(jié)果（Y）的集合隸屬關(guān)系，挖掘多因的協(xié)同聯(lián)動如何對結(jié)果產(chǎn)生影響?？偟膩砜?，基于組態(tài)視角，QCA具有三個顯著特點(diǎn)：非對稱性、等效性與并發(fā)因果。由此，通過定性比較分析，本文可以驗(yàn)證規(guī)劃和財政分權(quán)作為原因條件的充分性和必要性程度，從而來回答規(guī)劃能否必然帶來高績效的問題?？紤]到變量屬性，本文主要采用的是模糊集定性比較分析（fuzzy set qualitative comparative analysis, 簡稱fs/QCA）。

（1）多時段QCA和TSQCA。本文的基礎(chǔ)方法是模糊集定性比較分析，但考慮到研究對象是具有周期性特征的中長期規(guī)劃，研究又專門引入多時段QCA（Vis et al., 2013）和TSQCA方法（Hino，2009）。多時段QCA和TSQCA區(qū)別于傳統(tǒng)定性比較分析法，融合了時間因素，能夠?qū)o態(tài)QCA進(jìn)行拓展。多時段QCA的思路主要是將靜態(tài)QCA結(jié)果進(jìn)行分時間階段的歷時比較，以判斷出不同條件在不同階段的重要性程度；TSQCA是一系列基于時間序列數(shù)據(jù)或面板數(shù)據(jù)的定性比較分析法，具體包括固定效應(yīng)法QCA（fixed effects QCA，F(xiàn)EQCA）、混合效應(yīng)法QCA（pooled QCA）以及時間差分法QCA（time differencing，TDQCA）等等，本文采用的主要是后兩種?；旌闲?yīng)法QCA是將所有案例合并，以“個體+時間”的形式賦予每個案例獨(dú)一無二的標(biāo)簽，從而形成新的截面數(shù)據(jù)，以便應(yīng)用靜態(tài)QCA法。時間差分法QCA體現(xiàn)的則是一種跨時間比較思維：給定兩個時期，將兩個時期的條件變量和結(jié)果變量分別差分，形成基于增量的差分?jǐn)?shù)據(jù)，再應(yīng)用靜態(tài)QCA法。上述三種方法功能各不相同。結(jié)合本文的研究目標(biāo)，多時段QCA主要用于識別不同時點(diǎn)哪些條件變量最重要；混合效應(yīng)法QCA更多是對多時段QCA的一種輔助性檢驗(yàn)；時間差分法QCA則是從跨時間角度來看什么條件對于周期性地實(shí)現(xiàn)一個結(jié)果最重要。

（2）數(shù)據(jù)校準(zhǔn)。在模糊集定性比較分析中，判斷條件性質(zhì)的方法是：如果條件或條件組合集合（X）隸屬分?jǐn)?shù)一致性地小于等于結(jié)果集合（Y）的隸屬分?jǐn)?shù)，且一致性大于閾值時，則認(rèn)為X是Y的充分條件，即。當(dāng)結(jié)果的實(shí)例構(gòu)成條件實(shí)例的子集，且一致性大于閾值時，則認(rèn)為X是Y的必要條件，即。其中，閾值的設(shè)置需要考慮具體研究條件和情景，X也不是單指某一條件，其經(jīng)常以條件組合的形式出現(xiàn)。為實(shí)現(xiàn)上述運(yùn)作，最關(guān)鍵的是條件的隸屬分?jǐn)?shù)校準(zhǔn)問題（Schneider & Wagemann，2012）。數(shù)據(jù)校準(zhǔn)是客觀地對每個案例賦予集合隸屬分?jǐn)?shù)的過程，分?jǐn)?shù)范圍一般為［0,1］。常見的賦值方法有兩種：直接法和間接法（Ragin，2009）。直接法是研究者根據(jù)一定的尺度對三個定性斷點(diǎn)分別賦值，形成最終隸屬分?jǐn)?shù)。三個斷點(diǎn)分別是完全隸屬、完全不隸屬和交叉點(diǎn)。間接法則是一種定性評估方法。鑒于大多數(shù)研究通常采用直接法，本文也遵循這一方式。具體來說，本文對于完全隸屬和完全不隸屬定性斷點(diǎn)的選擇研究采用95%置信區(qū)間法，分別使用樣本的95%分位數(shù)和5%分位數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)（Andrews et al., 2016）；對于交叉點(diǎn)，則使用Tosmana軟件的建議值。在此需要說明的是，應(yīng)用于2011—2015年的多時段QCA和混合效應(yīng)法QCA的校準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)與應(yīng)用于時間差分法QCA的校準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)不同。

（三）數(shù)據(jù)來源

本研究因變量的數(shù)據(jù)來自清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院建構(gòu)的“中國省級SDG指標(biāo)體系數(shù)據(jù)庫”。構(gòu)造核心自變量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來自國家及省份“十五”至“十三五”時期的五年規(guī)劃（計劃）文本?？刂谱兞康臄?shù)據(jù)來自相關(guān)年鑒和商業(yè)數(shù)據(jù)庫。

四、分析結(jié)果

（一）規(guī)劃是否有用

1.規(guī)劃自主性的政策效應(yīng)

表1展示了規(guī)劃自主性的政策效應(yīng)。由表1可見，在地方五年規(guī)劃中，自主增設(shè)規(guī)劃指標(biāo)對績效改進(jìn)具有明顯的正向作用。模型1~模型4分別控制了年份和地區(qū)固定效應(yīng)。模型1展示了未加控制變量的規(guī)劃政策效應(yīng)，由數(shù)據(jù)可知，自主增設(shè)規(guī)劃指標(biāo)對績效改進(jìn)具有正向作用（Β=0.108，P<0.05）。模型2展示了加入人口城鄉(xiāng)比例、高等院校數(shù)量以及財政自主度等控制變量后的結(jié)果，數(shù)據(jù)表明自主增設(shè)指標(biāo)對績效改進(jìn)的正向作用依然顯著（Β=0.120，P<0.05）。將控制變量中的財政自主度指標(biāo)替換為財政支出分權(quán)以及財政收入分權(quán)后，模型3和模型4的結(jié)果依然穩(wěn)健，自主增設(shè)指標(biāo)對績效改進(jìn)的作用依然是正向的（模型3Β=0.118，P<0.05；模型4Β=0.118，P<0.05）。因此，由表1可以得出初步結(jié)論：自主增設(shè)規(guī)劃指標(biāo)可以促進(jìn)中長期公共服務(wù)績效的改善。以平均受教育年限為例，實(shí)驗(yàn)組比控制組在5年時間里平均提高了0.118年。

2.規(guī)劃周期的約束與地區(qū)間差距

根據(jù)假設(shè)1，規(guī)劃周期的效果和地區(qū)間差距還需檢驗(yàn)。DID的方法只能識別規(guī)劃的5年平均效應(yīng)，若想獲取逐年的政策效應(yīng)，還需借助事件研究法（event study）。事件研究法是通過估計實(shí)驗(yàn)期前后每年的政策干預(yù)影響來判斷政策效應(yīng)的一種方法，具體操作為：設(shè)置實(shí)驗(yàn)期前后每一年的交互項，觀察政策實(shí)施前和實(shí)施后實(shí)驗(yàn)組和控制組是否存在顯著差異，以此來剝離每年的政策效應(yīng)。借鑒相關(guān)研究的做法（Li et al., 2016），本文將事件研究法的參照組設(shè)置為指標(biāo)自主設(shè)定前第5年，也就是“十一五”規(guī)劃的第1年；同時，在考慮地區(qū)固定效應(yīng)和時間固定效應(yīng)的基礎(chǔ)上，本文也將財政分權(quán)變量的三個指標(biāo)分別納入了不同模型。經(jīng)回歸檢驗(yàn)，研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)驗(yàn)期前4年，即指標(biāo)自主設(shè)定前第4年、第3年、第2年和第1年實(shí)驗(yàn)組和控制組的差值沒有顯著的差異；同時，按每年實(shí)驗(yàn)組和控制組的差值顯著性來看，在五年規(guī)劃的一個完整周期中，并不是每年都有強(qiáng)政策效應(yīng)；以本文研究的指標(biāo)為例，僅有第1年和第5年政策效應(yīng)顯著（分別是Β=0.227，P<0.1；Β=0.277，P<0.01），其他年份并不顯著。由此可見，規(guī)劃初期和規(guī)劃后期的約束力一般較強(qiáng)，且規(guī)劃后期效應(yīng)可能更顯著；與此同時，規(guī)劃后期實(shí)驗(yàn)組和控制組差值相對較大的這一事實(shí)也表明地區(qū)間存在一定程度的發(fā)展差距。假設(shè)1基本得到驗(yàn)證。

（二）規(guī)劃能否必然帶來高績效

1. 必要條件分析

組態(tài)分析前，需對各個條件變量進(jìn)行必要性檢驗(yàn)，既包括面向結(jié)果高值的必要性檢驗(yàn)，也包括面向結(jié)果低值的必要性檢驗(yàn)。進(jìn)行必要性檢驗(yàn)的目的是刪除明顯的必要條件，發(fā)現(xiàn)更適合成為組態(tài)條件的變量。同時，結(jié)合本文議題的特殊性，在檢驗(yàn)各條件變量的必要性情況前，還需做一項基礎(chǔ)性工作，即確定財政分權(quán)變量（財政支出分權(quán)、財政收入分權(quán)和財政自主度指標(biāo)）在納入各QCA模型時應(yīng)呈現(xiàn)為何種適應(yīng)性指標(biāo)。依據(jù)必要性分析原理和基于構(gòu)型關(guān)系（Ragin，2009）的檢驗(yàn)方法，研究對財政分權(quán)指標(biāo)進(jìn)行系統(tǒng)性探索后發(fā)現(xiàn)：以2011—2015年的逐年和混合數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對于結(jié)果高值來說，應(yīng)納入財政支出分權(quán)指標(biāo)；對于結(jié)果低值來說，應(yīng)該納入財政收入分權(quán)指標(biāo)。對于時間差分法QCA來說，應(yīng)該統(tǒng)一納入財政收入分權(quán)指標(biāo)。

處理完財政分權(quán)變量的問題，接下來開始檢驗(yàn)所有條件變量的必要性情況。為便于理解，將人口城鄉(xiāng)比例變量更名為農(nóng)村人口比例。經(jīng)必要性檢驗(yàn)和散點(diǎn)圖的輔助識別，研究發(fā)現(xiàn)，無論對于多時段QCA來說，還是對于混合效應(yīng)法QCA和時間差分法QCA來說，四個核心條件變量均不足以構(gòu)成必要條件，都可作為前因條件加入模型。

2.條件組態(tài)分析

本文參照拉金（Ragin，2009）展示條件組態(tài)的方式去展示結(jié)果?！癖硎緱l件存在，○表示條件缺乏，空白表示條件無關(guān)緊要；大圈表示核心條件，小圈表示邊緣條件。接下來，研究將分別呈現(xiàn)基于多時段QCA的組態(tài)分析、基于混合效應(yīng)法QCA和時間差分法QCA的組態(tài)分析。模糊集定性比較分析會出現(xiàn)三種結(jié)果：復(fù)雜解、中間解和簡約解。下面展示的全部是中間解（通過大圈標(biāo)志也可識別出簡約解的結(jié)果）。

表2展示了面向結(jié)果高值的多時段QCA組態(tài)分析結(jié)果。根據(jù)多時段的組態(tài)路徑，我們初步可知規(guī)劃不必然帶來高績效。由表2結(jié)果可見，2011—2015年，規(guī)劃實(shí)際一直不是核心條件；2011—2015年，含規(guī)劃的組態(tài)路徑也僅占所有路徑的不到50%，高平均受教育年限同時也可以通過“高財政支出分權(quán)+低農(nóng)村人口比例”的路徑實(shí)現(xiàn)；2011—2014年，從條件的潛在可替代性上來說，若想實(shí)現(xiàn)結(jié)果高值，以低農(nóng)村人口比例為基準(zhǔn)，高規(guī)劃自主性和高財政支出分權(quán)互為替代條件，“高規(guī)劃自主性+多高等院校數(shù)量”和高財政支出分權(quán)互為替代條件；2015年，同樣以實(shí)現(xiàn)結(jié)果高值為目標(biāo)，以低農(nóng)村人口比例為基準(zhǔn)，高規(guī)劃自主性、高財政支出分權(quán)和多高等院校數(shù)量分別互為替代條件。由此可見，從整體來看，對于結(jié)果高值來說，低農(nóng)村人口比例是基本條件，規(guī)劃、財政和高校數(shù)量只是組成組態(tài)路徑的替代性條件，表3中的混合效應(yīng)法QCA也輔助證實(shí)了這一點(diǎn)；同時，到規(guī)劃中期，2012—2013年，財政和高校數(shù)量的作用也愈加突出，一躍成為核心條件，規(guī)劃在其中并不起必然性作用。

但無論是基于多時段QCA還是混合效應(yīng)法QCA，我們必須看到的是：規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)結(jié)果高值組態(tài)路徑的重要組成部分，規(guī)劃在部分案例中可以起到恒定的充分性輔助作用，規(guī)劃不必然帶來高績效，但又能解釋一定的績效情景。在表3的時間差分法QCA中，規(guī)劃同樣起到了充分性輔助作用，且能夠在人口結(jié)構(gòu)不利的情況下以“高規(guī)劃自主性+高財政收入分權(quán)+多高等院校數(shù)量”的形式實(shí)現(xiàn)高績效。綜合動態(tài)結(jié)果，我們也能發(fā)現(xiàn)這樣一個初步結(jié)論：以長周期實(shí)現(xiàn)高績效為目標(biāo)，財政在既有兩條路徑中雖然不可或缺，但地位沒有那么高；高等院校數(shù)量和人口城鄉(xiāng)比例這兩個條件在兩條路徑中則可存在可不存在；規(guī)劃可以在一定情境下發(fā)揮帶動作用。

表4則展示了面向結(jié)果低值的多時段QCA組態(tài)分析。從表4中可以更直觀地看出規(guī)劃和績效的關(guān)系。2011—2015年，所有年份的結(jié)果低值基本都可以歸因于低財政，即低績效無一例外是因缺“資金”而不是缺“規(guī)劃”所致，且事實(shí)上在50%的路徑中，規(guī)劃即使存在，低績效的結(jié)果也難以改變；同時，從整體來看，在導(dǎo)致低績效的組態(tài)路徑中，若存在高農(nóng)村人口比例，財政會成為邊緣條件，規(guī)劃則變得不再重要。此外，綜合來看，導(dǎo)致結(jié)果低值的條件組態(tài)類型大致有兩個：“資源匱乏”型和“稟賦限制”型?！百Y源匱乏”型指的是每年都有的“高規(guī)劃自主性+低財政收入分權(quán)”，以及僅2011年有的“低財政收入分權(quán)+少高等院校數(shù)量”；“稟賦限制”型指的是2012—2013年的“低財政收入分權(quán)+少高等院校數(shù)量+高農(nóng)村人口比例”以及2014—2015年的“低財政收入分權(quán)+高農(nóng)村人口比例”。前者告訴我們低績效一般是由于“資金”有問題，后者告訴我們低績效也有可能是因?yàn)楸镜厝丝诮Y(jié)構(gòu)不利于結(jié)果高值的產(chǎn)生。因此，面向結(jié)果低值的組態(tài)分析又一次證明規(guī)劃作用的非必要性和有限性。表5中的混合效應(yīng)法QCA也證實(shí)了這一點(diǎn)：面向結(jié)果低值，低財政收入分權(quán)是基本條件；在其第一種條件組態(tài)中，即使規(guī)劃存在，也難以改變由少財政所引發(fā)的低績效狀況。

另一方面，根據(jù)表5的時間差分法QCA，從跨時間角度看，規(guī)劃的作用依然很重要。由表5結(jié)果可見，對于結(jié)果低值來說，靜態(tài)分析的QCA強(qiáng)調(diào)了“資源匱乏”或“稟賦限制”的作用。但從周期的視角來看，對于部分案例來說，如果沒有規(guī)劃，即使硬件基礎(chǔ)設(shè)施投入多，結(jié)果依然會是低值；或當(dāng)?shù)馗咝；A(chǔ)設(shè)施投入少，以及城鎮(zhèn)人口比例改善不多的話，結(jié)果也會是低值。這兩種情況構(gòu)成了兩類驅(qū)動路徑：一類是“政策缺位”型驅(qū)動路徑，即“低規(guī)劃自主性+多高等院校數(shù)量”；另一類是“稟賦限制”型驅(qū)動路徑“少高等院校數(shù)量+低城鎮(zhèn)人口比例”。由此又可以進(jìn)一步看出，實(shí)際上從長周期來看，低收入分權(quán)對結(jié)果低值不再重要，甚至無關(guān)緊要（盡管靜態(tài)分析結(jié)果將其看得很重）；高等院校數(shù)量條件則可存在可不存在；而有無規(guī)劃目標(biāo)引導(dǎo)或長期人口結(jié)構(gòu)是否處于不利地位變得更加重要，因?yàn)閮烧叩椭嫡计湟粍t必然導(dǎo)致結(jié)果低值。因此，長期來看，若沒有規(guī)劃，績效改進(jìn)或?qū)ⅰ笆卤豆Π搿?。假設(shè)2基本成立。

五、進(jìn)一步討論

本文實(shí)際討論的是地方規(guī)劃權(quán)中的自主性決策如何影響績效改進(jìn)。那么，與之相關(guān)的問題便是規(guī)劃自主性緣何產(chǎn)生，以及這種基于自主的努力是否能夠代表規(guī)劃的主流行為。實(shí)際上，規(guī)劃自主性有著深厚的現(xiàn)實(shí)和理論基礎(chǔ)，規(guī)劃自主性本身是規(guī)劃機(jī)制的一種體現(xiàn)。

在現(xiàn)實(shí)層面，規(guī)劃自主性植根于制度動力、發(fā)展定位要求和工作實(shí)際需要。在目標(biāo)指標(biāo)設(shè)定層面，規(guī)劃編制可以細(xì)分為“規(guī)定動作”和“自選動作”，前者的主要依據(jù)是中發(fā)［2018］44號文要求的“堅持下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級規(guī)劃服務(wù)上級規(guī)劃”，后者是完成“規(guī)定動作”后的選擇性行為。“沒有任何一部法律規(guī)定，地方的規(guī)劃應(yīng)該要和中央保持完全一致”（訪談記錄：G省發(fā)改委-T-20201224），由此可見，“自選動作”的重要之處也在于可以體現(xiàn)地方特色和政府創(chuàng)新。當(dāng)然，這類基于規(guī)劃自主性的“自選動作”要建立在對地方不同的自然稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、國家戰(zhàn)略要求等因素的考察基礎(chǔ)上?；诮y(tǒng)計因素，許多指標(biāo)首先重要的是“能出現(xiàn)”（指標(biāo)可統(tǒng)計），其次再是“要出現(xiàn)”（指標(biāo)重要性），“能出現(xiàn)”也是自主的基礎(chǔ)。

在理論層面，規(guī)劃自主性的激勵還來源于深層次制度要素和部門工作邏輯的影響。一方面，規(guī)劃在管理決策端能夠自主增設(shè)目標(biāo)指標(biāo)，源自非規(guī)制性制度要素的影響。五年一度的規(guī)劃編制對于政府組織和全社會來說都不是一件容易的事，規(guī)劃編制是一件舉全政府和社會之力去做的事業(yè)，地方政府在其中扮演“規(guī)劃師”角色?！耙?guī)劃師”這個角色會被外在責(zé)任和道德因素所塑造，地方政府不再是“自利者”，而是“道德代理人”（Heclo，2011），自主設(shè)置指標(biāo)的激勵常來自規(guī)劃編制人員以及地方政府一把手的勇氣和魄力。如有觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，“編制規(guī)劃的人會把規(guī)劃當(dāng)回事，這是很重要的過程”（訪談記錄：G省發(fā)改委-T-20201224）。指標(biāo)最終的設(shè)定不完全是政治的結(jié)果，而是科學(xué)的研判，自主設(shè)置指標(biāo)的環(huán)境動力還是功能上的壓力（Scott，2013）。

另一方面，規(guī)劃自主性還源于發(fā)改委部門擁有自己獨(dú)特的職能。發(fā)改委綜合研判的部門性質(zhì)決定了它必須在設(shè)置指標(biāo)工作上體現(xiàn)主動性（尤其對于補(bǔ)短板來說），而不是制定其他職能部門要求的指標(biāo)或者完全照搬中央政府的指標(biāo)。此外，正因?yàn)榘l(fā)改委部門具有綜合統(tǒng)籌特點(diǎn)，其提出的指標(biāo)備受矚目，最后的指標(biāo)設(shè)置方案也要同步提交同級人大，人大代表會仔細(xì)審閱?！耙虼?，有些目標(biāo)不提是說不過去的，每個方面的指標(biāo)能兼顧的話，最好都要有”（訪談記錄：G省發(fā)改委-Y-20201224）。實(shí)現(xiàn)規(guī)劃自主性也是為規(guī)避其他部門產(chǎn)生路徑依賴的部門利益，不讓部門長期把持一件事。一個真實(shí)的基于這種邏輯下的自主性的案例：“我做工作時，廳局材料我都不會完全照搬，一方面他們的材料都是日常工作計劃，以及會完全聽上級的，另一方面，材料非?，嵥椤Ｋ晕揖椭苯痈?，他們覺得不行，我會讓他們說理由，如果理由沒有辦法說服我，我是不會改的”（訪談記錄：G省發(fā)改委-Y-20201224）。

六、主要結(jié)論

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃是中國特色社會主義的一項重要制度。經(jīng)過70多年的實(shí)踐，以規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展已經(jīng)成為黨治國理政的重要方式。作為中國政府最重要的戰(zhàn)略性公共政策，以五年規(guī)劃為代表的中長期規(guī)劃一直備受關(guān)注，但關(guān)于五年規(guī)劃的理論和實(shí)證研究還比較匱乏，尤其是對于五年規(guī)劃有效性的認(rèn)知，還存在一定的爭論。因此，規(guī)劃對發(fā)展的宏觀因果效應(yīng)需要系統(tǒng)考察。鑒于規(guī)劃有效性的相關(guān)研究缺乏實(shí)證理據(jù)，本文從權(quán)力視角出發(fā)，考察了地方規(guī)劃權(quán)中規(guī)劃自主性之于績效改進(jìn)的宏觀因果效應(yīng)，并對規(guī)劃自主有效的作用機(jī)制和規(guī)劃自主性的激勵機(jī)制進(jìn)行了討論。本文的實(shí)證研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)：在地方五年規(guī)劃中，自主增設(shè)規(guī)劃指標(biāo)能夠?qū)χ虚L期績效改進(jìn)產(chǎn)生積極的作用，且越到規(guī)劃后期，規(guī)劃約束力越強(qiáng)，但自主增設(shè)指標(biāo)也可能會產(chǎn)生意外后果，即間接導(dǎo)致地區(qū)間發(fā)展差距擴(kuò)大的現(xiàn)象；考慮到規(guī)劃和財政的綜合平衡計劃以及各地稟賦條件的不同，規(guī)劃不必然帶來績效改進(jìn)，但基于原因間的互補(bǔ)關(guān)系，規(guī)劃對于績效改進(jìn)的充分性輔助作用不應(yīng)忽視，尤其是從長期來看，若缺乏規(guī)劃，績效改進(jìn)或?qū)ⅰ笆卤豆Π搿?。本文?qiáng)調(diào)，不能忽視規(guī)劃“自選動作”和“年度計劃”的作用。

本文在理論上延伸了關(guān)于國家治理權(quán)力觀的討論。從權(quán)力視角建構(gòu)關(guān)于有效治理的理論是組織社會學(xué)關(guān)心的主要議題之一。從權(quán)力和資源的關(guān)系來看，既有文獻(xiàn)關(guān)注到在不同場域中的權(quán)力既是關(guān)系現(xiàn)象，也是分配現(xiàn)象，若將權(quán)力視為可以用于分配和分割的資源，基于經(jīng)驗(yàn)性的合理的資源配置是促進(jìn)有效治理的前提。然而，在以五年規(guī)劃為代表的高線目標(biāo)領(lǐng)域，規(guī)劃權(quán)力的有效性一直缺乏相應(yīng)的理論解釋。本文在辨析控制權(quán)、治理權(quán)和規(guī)劃權(quán)差異的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步闡述了規(guī)劃權(quán)的理論含義，并在識別規(guī)劃自主性的基礎(chǔ)上完成了對規(guī)劃有效性的評估，指出了規(guī)劃自主的激勵機(jī)制和規(guī)劃自主有效的作用機(jī)制，即國家治理的規(guī)劃邏輯，為組織社會學(xué)權(quán)力觀的演進(jìn)貢獻(xiàn)了新的權(quán)力視角和分析概念。就方法而言，既有規(guī)劃評估的量化研究探究的都是“設(shè)定一個指標(biāo)”的作用，而本文關(guān)注到了指標(biāo)設(shè)定背后的行為差異，對實(shí)證模型進(jìn)行了精細(xì)設(shè)置，同時引入了帶時間因素的前沿定性比較分析法，不僅擴(kuò)展了TSQCA在模糊集中的應(yīng)用，也以非對稱性觀念實(shí)現(xiàn)了對規(guī)劃作用的全面解讀。

不過，本研究還存在一些局限：規(guī)劃自主性的激勵機(jī)制還需進(jìn)一步探索；規(guī)劃有效性的評估客體需進(jìn)一步延展；對規(guī)劃有效性的認(rèn)知還需考慮歷史階段因素。未來將對上述遺憾進(jìn)行進(jìn)一步研究。