城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)路徑

——黃奇帆在2025縣域經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展論壇上的報告

2025年7月23日（根據(jù)錄音整理）

黨的二十屆三中全會指出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。這一要求直擊我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的痛點堵點，將極大釋放新一輪改革紅利，從而為全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展奠定基礎(chǔ)。建議加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)集成，推動相關(guān)改革落地見效。

黨的十八大以來，中國城鎮(zhèn)化進程持續(xù)推進，城鄉(xiāng)融合進展突出：

一是城鎮(zhèn)化率由2012年的53.10%提升到2024年的67%，十二年間提高了13.9個百分點。

二是經(jīng)過艱苦努力，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)。

三是2024年城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的收入比值達到2.34:1，較2013年的3.03:1有明顯的下行，城鄉(xiāng)差距進一步縮小。

然而，城鄉(xiāng)融合發(fā)展不足、城鄉(xiāng)差距過大、農(nóng)民收入偏低等問題仍是國民經(jīng)濟的薄弱環(huán)節(jié)。

城鄉(xiāng)差距較大的主要原因在于農(nóng)民收入偏低，如果這6億農(nóng)民人均年收入能增加，那整個農(nóng)民群體每年就能增加12萬億元收入，甚至13萬億元，就能夠占到中國130多萬億元GDP的10個百分點，使中國人均可支配收入占GDP比重從42%上升到52%，這將是城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵所在。

中國農(nóng)村之所以貧困，農(nóng)民人均收入低的重要原因在于土地不夠。在中國特定的自然地理環(huán)境下，胡煥庸線兩邊自然資源和氣候差異顯著，導(dǎo)致可耕種土地面積和居住人口的巨大差異。該線東南側(cè)占國土面積約410萬平方公里，年均降水量高達1000-1800毫米，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性強，承載了中國94%左右人口；該線西北側(cè)國土面積為550萬平方公里，但年均降水量只有400-600毫米，沙漠、戈壁等生態(tài)脆弱區(qū)廣布，導(dǎo)致人口承載能力低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間受限，人口占比僅約6%。

在這個自然資源背景下，該怎么解決資源受限問題？黨的二十屆三中全會《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》和國務(wù)院印發(fā)的《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》對城鄉(xiāng)融合提出了具體的改革發(fā)展措施。在“十五五”到2040年期間，城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)該做好以下5件事：

第一是把常住人口城鎮(zhèn)化率從67%提升至78%。全世界發(fā)達國家的城市化率一般都在80%左右，中國也必然要走到現(xiàn)代化社會、現(xiàn)代化國家的發(fā)展階段，要在“十五五”時期乃至到2040年實現(xiàn)這個目標(biāo)，那么就意味著還將增加近2億農(nóng)民進城。

近年來，我國人口增長已近拐點，未來一段時期將面臨總?cè)丝诔掷m(xù)減少的局面，如果人口不能有效集聚起來，不僅前期巨大的城鎮(zhèn)化投資成本不能攤薄，還不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市繁榮。事實上，除少數(shù)幾個超級大城市外，我國絕大多數(shù)大中城市人口規(guī)模是不足的，進一步的提高城鎮(zhèn)化率勢在必行。

第二是把戶籍人口城鎮(zhèn)化率從48%提升至78%。黨的二十屆三中全會《決定》提出，“要構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動機制；推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。

因此，要在推動常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率同步的基礎(chǔ)上繼續(xù)努力，實現(xiàn)到2040年時戶籍城鎮(zhèn)化率提高到78%。當(dāng)前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率67%與戶籍人口城鎮(zhèn)化率48%之間還有19個點的差距，約有2.5億人。這些人實際上長期處于“半市民化”狀態(tài)、“兩棲”狀態(tài)。如果到2030年，將現(xiàn)在已經(jīng)進城的2.5億人全部落戶到城鎮(zhèn)，到2040年將2億新增進城農(nóng)民全部落戶到城鎮(zhèn)，將有助于提升資源配置效率。

第三是除個別大城市以外城市戶籍制度放開。除了上海、北京等超大城市以外，鼓勵其他的大中小城市戶籍放開，面對自愿落戶城市的農(nóng)民開放城市戶口。

第四是保障進城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三塊地”的權(quán)益。黨的二十屆三中全會《決定》提出，“保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法；賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益；允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用；有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，健全土地增值收益分配機制”。這些政策組合起來，就是要充分保障進城農(nóng)民在農(nóng)村的財產(chǎn)權(quán)利。

第五是要賦予特大鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟社會管理權(quán)改革。我國現(xiàn)有3.8萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中有9000多個街道、9000多個鄉(xiāng)，還有2萬個鎮(zhèn)，有近2億人住在鎮(zhèn)里。

未來，隨著城鄉(xiāng)進一步融合，賦予特大鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟社會管理權(quán)改革，將之定位于推動城鄉(xiāng)要素雙向流動、實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)的重要支撐，使之一部分鎮(zhèn)成為特別市，一部分鎮(zhèn)成為縣城的街道，還有一部分成為城市群都市圈重要的樞紐節(jié)點，享受縣市級管理權(quán)限，進而形成以城市群都市圈為主體、縣城和特大鎮(zhèn)為支撐的新型城鎮(zhèn)化體系。

目前，我國正在推動在城市群都市圈進行舊城改造，這些特大鎮(zhèn)不應(yīng)成為遺忘的角落，也需要與時俱進升級建設(shè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)舊貌換新顏，在就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)方面實現(xiàn)與城市群都市圈同城化。

做好上述5件事，常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率將同步提升到78%，則7億多的農(nóng)村戶籍人口變成3億左右，有4億多的農(nóng)民將會進城，那么農(nóng)村將會發(fā)生5個重要變化，城市將會進一步的發(fā)展。

第一，有利于農(nóng)民增收。有望帶來農(nóng)民人均耕地面積提升，從而帶來農(nóng)民收入的提升。現(xiàn)有2.3億戶農(nóng)民將減少到6600萬戶，戶均土地將可以由現(xiàn)在的7.8畝地左右擴大到30畝左右，戶均來自務(wù)農(nóng)的收入將提高到8萬-10萬元，基本與農(nóng)民工（雙職工家庭）進城打工的收入相當(dāng)。這將是一個重大進步，城鄉(xiāng)收入差距會進一步縮小，共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)就能更加堅實。

第二，有利于農(nóng)村進一步深化改革。全國現(xiàn)有2.3億戶農(nóng)戶，戶均經(jīng)營規(guī)模7.8畝，經(jīng)營耕地10畝以下的農(nóng)戶有2.1億戶。由于戶均規(guī)模上不去，規(guī)模經(jīng)濟難以體現(xiàn)，糧食生產(chǎn)成本居高不下，豐產(chǎn)不豐收的問題較為突出。隨著農(nóng)民戶均耕地面積增加，從而為農(nóng)業(yè)大型機械的應(yīng)用、農(nóng)業(yè)科技的推廣創(chuàng)造更好的條件，有效規(guī)避農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化、農(nóng)田撂荒化帶來的風(fēng)險。

在此基礎(chǔ)上，按照黨的二十屆三中全會《決定》要求，“深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置改革，完善承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成機制，促進農(nóng)民合作；發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運行機制”，讓農(nóng)村深化改革有了更堅實的基礎(chǔ)。

第三，有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。隨著改革的持續(xù)深入，也有利于資本、技術(shù)等要素下鄉(xiāng)經(jīng)營，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出將得到持續(xù)增加，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈將得到全面提升，未來農(nóng)業(yè)就有望成長為“第六產(chǎn)業(yè)”。

所謂第六產(chǎn)業(yè)，就是按“1+2+3”的思路，以第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)來賦能第一產(chǎn)業(yè)，形成從“田園”到“餐桌”的高水平產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。

事實上，隨著人民生活水平的提高，人們對食物的需求正從“吃飽”向“吃好”再向“吃得更健康”轉(zhuǎn)變，這種對美好生活的向往正為中國農(nóng)業(yè)的“新革命”創(chuàng)造越來越豐富的場景。現(xiàn)在8.3萬億元的農(nóng)業(yè)GDP被改造后如果能產(chǎn)生16萬億元的GDP，那農(nóng)民的收入也會翻一番。

第四，有利于提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。改革開放四十多年以來，中國農(nóng)民目前最大的問題是97%的年收入來自勞動收入，幾乎沒有財產(chǎn)性收入。雖然農(nóng)民每家每戶都有一畝三分地，但這一畝三分地尚不能變成可以產(chǎn)生現(xiàn)金流的信用品，無法給農(nóng)民帶來財產(chǎn)性收入。而盤活農(nóng)村“三塊地”，實現(xiàn)土地資源依法有序流轉(zhuǎn)，可以為增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入創(chuàng)造條件。

黨的二十屆三中全會決定中關(guān)于深化土地制度改革和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的逐步完善推廣，農(nóng)民和農(nóng)村因“三塊地”帶來的財產(chǎn)性收入會逐步增加，城鄉(xiāng)差距會得到較大改善。

第五，有利于城市規(guī)模的發(fā)展壯大。農(nóng)民進城落戶轉(zhuǎn)化成市民，不僅可以有效增加城鎮(zhèn)勞動力供給，消化相對過剩的房地產(chǎn)庫存，攤薄城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，還將會推動形成一批新的超大城市、特大城市和大城市。

事實上，中國式現(xiàn)代化固然需要農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，但從根本上還是要靠以城帶鄉(xiāng)，靠一批超大城市、特大城市以及超大特大城市帶動下的城市群都市圈的有力帶動。要靠這些超級大齒輪帶動各類中小齒輪運動，中國經(jīng)濟的這個超級大機器才能越轉(zhuǎn)越穩(wěn)、越轉(zhuǎn)越好。

在壯大城市群都市圈的同時，也會進一步釋放我國基建、建材、家居家電、新型消費等的潛力，進而起到暢通內(nèi)循環(huán)、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的獨特作用，將充分激活我國新一輪經(jīng)濟增長的空間。

深入理解黨的二十屆三中全會《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》精神和國務(wù)院印發(fā)的《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》措施，才能精準(zhǔn)有力的推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的實施。

（作者為重慶市原市長，國家創(chuàng)新與發(fā)展戰(zhàn)略研究會學(xué)術(shù)委員會常務(wù)副主席）