民智評論

作者：陸嘉珩，民智國際研究院助理研究員

（正文約3100字，預(yù)計閱讀時間10分鐘）

12 月 4 日，隨著特朗普第二任期《國家安全戰(zhàn)略》（NSS）的正式公布，美國的外交戰(zhàn)略風向標發(fā)生了明顯的偏轉(zhuǎn)。

這份僅 33 頁的文件打破了以往冗長的官僚敘事，以一種近乎直白的現(xiàn)實主義語調(diào)，使特朗普的“美國優(yōu)先”政策意涵更加清晰——特別是其高調(diào)宣稱的“門羅主義特朗普推論”。 這一對冷戰(zhàn)后美國外交共識的顛覆性重構(gòu)在政策界與全球盟友間激起的劇烈震蕩仍在發(fā)酵。

然而，受各界矚目、對美國乃至世界格局影響如此之大的國家安全戰(zhàn)略報告，其歷史才不過短短的 38 年。

“國家安全戰(zhàn)略”的制度化起源

1947 年，國會通過了《國家安全法》。美國依據(jù)此法設(shè)立了國家安全委員會（NSC）、中央情報局（CIA）以及國防部（DoD）等部門，但尚未要求美國總統(tǒng)需要向國會和公眾提交成文的“國家安全戰(zhàn)略”。

在冷戰(zhàn)的大部分時間里，美國并沒有一份公開的、法定的外交大戰(zhàn)略綱領(lǐng)性文件。當時的戰(zhàn)略往往隱藏在絕密的國家安全委員會備忘錄中，或者散見于總統(tǒng)的零星演說和公告里。

1950 年，著名的 NSC-68 號文件就是應(yīng)杜魯門重新評估國家戰(zhàn)略的要求，由時任國務(wù)院政策規(guī)劃主任保羅·尼采起草的一份 66 頁絕密報告。

它徹底改變了喬治·凱南早期的有限遏制理論，主張美國必須進行大規(guī)模軍事擴張，將冷戰(zhàn)視為針對共產(chǎn)主義的全球性零和博弈。

1983 年，里根制定了第 75 號國家安全決策指令（NSDD-75），這同樣是一份機密的文件，事實上充當了旨在擊垮蘇聯(lián)的國家安全戰(zhàn)略。

該指令明確提出要利用蘇聯(lián)體制的內(nèi)部弱點，通過經(jīng)濟戰(zhàn)、軍備競賽和支持反共力量來對蘇聯(lián)施壓，旨在改變蘇聯(lián)的行為甚至導致其體系崩潰。這與之前尋求“緩和”的戰(zhàn)略截然不同。

誠然，很多人辯護稱，在冷戰(zhàn)的特定歷史時期，國家安全戰(zhàn)略的非制度化是與蘇競爭的必要。目的在于以一種不透明、秘密戰(zhàn)的形式尋求敵人弱點以求最終擊潰。

然而，這種模糊性也為美國自己帶來了極大成本。最直接的體現(xiàn)就是高昂的國防開支與混亂的美軍指揮系統(tǒng)，最終導致美軍行動與外交目標相互脫節(jié)。

擁有“錢袋子權(quán)”的國會眾議院發(fā)現(xiàn)，五角大樓每年索要巨額預(yù)算，卻無法提供一個清晰的頂層戰(zhàn)略來說明這些錢將如何服務(wù)于國家目標。

同時，行政部門呈現(xiàn)出國務(wù)院負責外交、國防部負責備戰(zhàn)的現(xiàn)象，兩者往往會脫節(jié)。

促使改變發(fā)生的更直接原因是，1983 年美軍入侵格林納達時，各軍種互不通氣。陸軍士兵甚至因通訊不暢需使用投幣電話聯(lián)系指揮部，暴露了美軍山頭林立的頑疾。

于是，1986 年，《戈德華特-尼科爾斯國防部重組法案》通過，旨在加強文職監(jiān)督，明確軍事指揮鏈，并通過提升參謀長聯(lián)席會議主席作為總統(tǒng)主要軍事顧問的角色，促進軍種間的更大整合以及國防部長，同時將主席從作戰(zhàn)指揮鏈中移除。

▲ 前共和黨總統(tǒng)候選人巴里·戈德華特（Barry Goldwater）和前法案協(xié)商委員會主席威廉·尼科爾斯（William Nichols）

本法案的另一項重要舉措是修訂了 1947 年的《國家安全法》，插入了“年度國家安全戰(zhàn)略”規(guī)定，要求總統(tǒng)每年向國會提交機密和非機密的國家安全戰(zhàn)略報告，以闡釋當前美國的外交戰(zhàn)略與外交能力。

從此，“國家安全戰(zhàn)略”才成為制度化文件，使外界得以了解當前美國政府的外交大戰(zhàn)略。

“國家安全戰(zhàn)略”的制定過程

國家安全戰(zhàn)略報告的起草是一個高度集中化、由白宮主導的過程，其核心樞紐是國家安全委員會。

根據(jù)美國戰(zhàn)略傳播體系的研究，國家安全委員會作為總統(tǒng)直屬的最高國家安全決策協(xié)調(diào)機構(gòu),在國家安全戰(zhàn)略報告起草過程中扮演著核心角色。

一般而言，國家安全事務(wù)助理授權(quán)國家安全委員會內(nèi)部的戰(zhàn)略規(guī)劃部門高級主任組建跨部門工作組，負責文件的實際起草工作。

在國家安全委員會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，多個聯(lián)邦部門參與 NSS 報告的起草過程,各自提供專業(yè)領(lǐng)域的政策輸入。一般涵蓋：國務(wù)院、國防部、財政部、商務(wù)部和情報界。

國務(wù)院在國家安全戰(zhàn)略報告起草過程中扮演關(guān)鍵的外交政策協(xié)調(diào)角色。其中，戰(zhàn)略規(guī)劃辦公室負責提供外交政策視角，確保國家安全戰(zhàn)略報告與國務(wù)院的聯(lián)合戰(zhàn)略計劃保持一致。

▲ 2025 年美國國務(wù)院組織架構(gòu)圖

國防部則從軍事能力和威懾戰(zhàn)略角度提供輸入。國防部的政策辦公室會評估軍事資源配置、全球軍事存在調(diào)整以及與盟友的防務(wù)合作等議題，并將這些考量納入國安戰(zhàn)略的框架中。

財政部提供經(jīng)濟安全、制裁政策和國際金融體系相關(guān)的戰(zhàn)略建議。在2025年版報告中，財政部的影響尤為明顯。

報告強調(diào)經(jīng)濟安全是國家安全的基礎(chǔ)，要求重新平衡全球貿(mào)易關(guān)系,強化美國能源主導和金融主導地位。

商務(wù)部聚焦供應(yīng)鏈韌性、關(guān)鍵技術(shù)出口管制和產(chǎn)業(yè)政策。報告提出擴大美國對全球關(guān)鍵礦產(chǎn)和材料的獲取，監(jiān)控全球關(guān)鍵供應(yīng)鏈和技術(shù)進步，通過戰(zhàn)略性關(guān)稅和新技術(shù)應(yīng)用推動美國再工業(yè)化。

情報界由國家情報總監(jiān)辦公室協(xié)調(diào)，提供威脅評估和戰(zhàn)略預(yù)警。情報界的輸入確保報告基于對全球安全環(huán)境的準確判斷,而非完全基于意識形態(tài)偏見或政治偏好。

國土安全部在邊境安全、移民政策和國內(nèi)反恐等議題上提供專業(yè)意見。2025 年版 NSS 報告宣稱邊境安全是國家安全首要要素，這顯然反映了國土安全部在該版報告起草過程中的強勢介入。

雖然國家安全戰(zhàn)略報告的撰寫應(yīng)當充分反映技術(shù)官僚的專業(yè)化努力，但 2025 年版報告的橫空出世昭告著特朗普意志對行政部門完全的統(tǒng)治力。

與其說這是一份國家安全戰(zhàn)略報告，不如說它更像是特朗普的演講稿——其中夸張、戲劇性表述比比皆是，完全背離了過往極具學術(shù)性、專業(yè)化和戰(zhàn)略性的國家安全戰(zhàn)略制定傳統(tǒng)。

“國家安全戰(zhàn)略”的使命

“國家安全戰(zhàn)略”誕生之初便有兩個版本：機密版和非機密版。前者的設(shè)定很容易理解，但一定程度可以被視為機密的外交戰(zhàn)略，為何需要公開示人呢？

這就不得不聊到這份報告所肩負的三重使命。

使命之一，向國會爭奪預(yù)算撥款。

根據(jù)1986年《戈德華特-尼科爾斯法》的制度設(shè)計，國家安全戰(zhàn)略報告的發(fā)布時間被強制要求與總統(tǒng)預(yù)算提案的提交時間保持同步（盡管執(zhí)行過程中常有滯后），其核心邏輯在于確立戰(zhàn)略引導預(yù)算的原則。

行政部門必須通過這份公開文件，向國會系統(tǒng)性地闡述國家面臨的威脅優(yōu)先級，從而為國防部、國務(wù)院及情報界的巨額預(yù)算申請?zhí)峁┖戏ㄐ砸罁?jù)。

如果沒有這份宏觀戰(zhàn)略背書，五角大樓的軍備采購計劃和國務(wù)院的對外援助項目將在國會聽證會上失去頂層設(shè)計的支撐，面臨被預(yù)算委員會質(zhì)詢甚至削減的風險。因此，NSS 本質(zhì)上是行政當局交給立法機構(gòu)的預(yù)算申請說明書。

使命之二，使行政部門內(nèi)部口徑一致。

美國國家安全機器涉及國防部、國務(wù)院、國土安全部、財政部及 17 個情報機構(gòu)，這些部門往往擁有獨立的組織利益和運作慣性，甚至在歷史上出現(xiàn)相互排斥、部門不和現(xiàn)象。

國家安全戰(zhàn)略報告的起草過程本身就是一場激烈的跨部門博弈與協(xié)調(diào)過程，它迫使各部門在國家安全委員會的統(tǒng)籌下，將分散的部門利益統(tǒng)一成一個口徑。此次特朗普政府的報告制定中就曾爆出財政部長貝森熱要求緩和對華表態(tài)的說法。

一旦報告經(jīng)總統(tǒng)簽署發(fā)布，它即成為聯(lián)邦政府外交與軍事戰(zhàn)略的行動指南。后期無論是國防部的《國防戰(zhàn)略報告》（NDS）還是美軍參謀長聯(lián)席會議的《國家軍事戰(zhàn)略報告》（NMS），都必須在邏輯和措辭上與其保持嚴格的一致性。

使命之三，管理盟友的預(yù)期。

此次公布的“國家安全戰(zhàn)略”中，明確要求盟友分擔防務(wù)成本、甚至警告歐洲面臨“文明消亡”風險。

這雖與特朗普及其副總統(tǒng)萬斯長期以來呈現(xiàn)出的對歐洲的不滿態(tài)度一脈相承，但卻是首次被正式寫入戰(zhàn)略文件中，進一步?jīng)_擊了跨大西洋伙伴關(guān)系。

此前被視為“自由基石”的歐洲盟友此時被視為美國的凈負擔，如學者所言，此次國安戰(zhàn)略報告是跨大西洋關(guān)系的主要分水嶺。

在明確表達對歐洲及其他盟友的態(tài)度后，特朗普政府希望消除盟友的搭便車心理，負擔更多防務(wù)開支與盟友責任，并通過將其寫入國安戰(zhàn)略再一次宣告各方“我很認真”。

結(jié)語

2025 年版國安戰(zhàn)略報告標志著美國外交戰(zhàn)略的深刻轉(zhuǎn)型。通過梳理國安報告的制度化歷程，我們更能清晰感知到特朗普政府設(shè)定的以西半球為主的同心圓格局多么具有顛覆性。

它既是美國力量收縮的坦白，也是其戰(zhàn)略適應(yīng)的開端——在多極化世界中，美國正從“蒼穹支撐者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨姸啻髧凶顝姷囊粏T”。

這一轉(zhuǎn)變或?qū)⑸羁讨厮苋蛑刃?，其影響甚至遠超國安戰(zhàn)略制度與其文本本身。

撰稿：陸嘉珩

編務(wù)：袁語浩

責編：邵逸飛

圖片來源：網(wǎng) 絡(luò)

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