對接高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則——中國制度型開放新階段

編者按黨的二十大以及二十屆三中、四中全會均對深化高水平制度型開放提出了明確要求，面對全球供應(yīng)鏈新趨勢，中國亟須打造面向全球制度型開放大市場，深度參與全球治理體系重塑并提升國際規(guī)則話語權(quán)。中國經(jīng)濟時報約請知名學(xué)者就國內(nèi)數(shù)字貿(mào)易能否重塑國際規(guī)則體系、高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則對金融開放的要求等關(guān)鍵領(lǐng)域進行闡述。大家形成強烈共識——唯有加快對接高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，進而推動中國制度型開放邁入新階段。

-王永進-

核心觀點：中國需以“消弭誤解、化解矛盾、深化合作”為核心導(dǎo)向，錨定“擴大高水平對外開放，開創(chuàng)合作共贏新局面”的目標，并在理念傳播、發(fā)展路徑、推進策略等方面穩(wěn)步推進。

■王永進

數(shù)字技術(shù)迭代與數(shù)實融合重塑全球經(jīng)貿(mào)格局，數(shù)據(jù)、算法等新要素成為國際競爭核心。以《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）、《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）為代表的新一代數(shù)字貿(mào)易規(guī)則成形，既對我國構(gòu)成挑戰(zhàn)，也帶來規(guī)則重塑機遇。黨的二十屆四中全會明確提出“穩(wěn)步擴大制度型開放，拓展國際循環(huán)，共享發(fā)展機遇”的戰(zhàn)略部署，本文圍繞兩大協(xié)定條款解析、跨境數(shù)據(jù)流動對接難點、評估制度優(yōu)化及數(shù)字新業(yè)態(tài)規(guī)則路徑展開分析，提出可操作建議。

DEPA、CPTPP數(shù)字貿(mào)易條款解析

《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）和《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）作為全球數(shù)字治理代表性協(xié)定，秉持不同理念。2017年美國退出原TPP后，剩余11國于2018年3月簽署CPTPP，同年12月30日正式生效，2024年英國加入實現(xiàn)首次擴員，成為首個加入的歐洲國家。DEPA于2020年6月由新加坡、智利、新西蘭三國簽署，2021年11月在智利生效，是全球首份聚焦數(shù)字經(jīng)濟的專門協(xié)定，旨在建立數(shù)字貿(mào)易規(guī)則、推動跨境數(shù)字合作。

CPTPP以高標準、強約束為核心，強調(diào)標準統(tǒng)一和深度開放；DEPA則以模塊化、互操作為特征，注重制度兼容與身份互信互認，二者共同構(gòu)成亞太乃至全球數(shù)字貿(mào)易制度的重要基準。雖同屬高標準協(xié)定，且跨境數(shù)據(jù)流動均遵循“自由流動為原則、限制為例外”，但在規(guī)則剛性、例外彈性、新興領(lǐng)域覆蓋及發(fā)展中國家適配性上差異顯著：CPTPP如同“標準化統(tǒng)一考試”，要求成員國同步開放市場、統(tǒng)一監(jiān)管；DEPA則類似“靈活選修課程”，將數(shù)字規(guī)則分為16個模塊，成員國可按需“選課”對接。

在數(shù)據(jù)本地化方面，CPTPP明確禁止要求境內(nèi)建服務(wù)器，僅極少數(shù)領(lǐng)域例外且需嚴格舉證，如加拿大對外資云計算企業(yè)境內(nèi)存數(shù)據(jù)要求需提供鐵證；DEPA雖原則禁止，但例外更靈活，允許以網(wǎng)絡(luò)安全、隱私保護為由設(shè)限且舉證簡單，如智利可要求外資電商境內(nèi)備份用戶數(shù)據(jù)。

在適配場景上，CPTPP適合制度相似、數(shù)字基建成熟的發(fā)達經(jīng)濟體，門檻高導(dǎo)致發(fā)展中國家對接成本高，其禁止數(shù)據(jù)本地化條款與我國《數(shù)據(jù)安全法》重要數(shù)據(jù)本地化要求直接沖突；DEPA則為“階梯式入門工具”，發(fā)展中國家可先對接低風(fēng)險模塊（如老撾先加入“無紙化貿(mào)易”模塊），逐步升級。DEPA系統(tǒng)性覆蓋數(shù)字經(jīng)濟前沿領(lǐng)域，中國有望在人工智能治理、數(shù)字身份、金融科技等領(lǐng)域參與其規(guī)則升級，貢獻全球數(shù)字經(jīng)濟治理的中國方案。

跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則對接的關(guān)鍵難點

（一）信息溝通不暢

監(jiān)管透明度缺失與國際信任赤字是跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則對接的關(guān)鍵障礙。規(guī)則信息不透明、監(jiān)管流程不公開、風(fēng)險信息不共享、爭議解決信息不對稱等問題，直接導(dǎo)致各國監(jiān)管協(xié)同失靈。對我國數(shù)據(jù)監(jiān)管的范圍、機制與例外條款缺乏充分了解，使中國數(shù)字企業(yè)在國際合作中被要求額外審查或更高準入條件，影響中國數(shù)字方案的國際推廣。

CPTPP與DEPA均要求成員國“公開跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則細節(jié)”，以降低企業(yè)合規(guī)不確定性，但我國在規(guī)則信息披露上存在“內(nèi)容模糊、更新滯后、標準不兼容”等問題。例如，CPTPP明確要求“數(shù)據(jù)分類、安全例外”等核心概念需有可操作定義，而我國規(guī)則中關(guān)鍵術(shù)語的界定缺乏公開細則；DEPA采用模塊化架構(gòu)，允許成員國動態(tài)更新規(guī)則并及時同步，而我國規(guī)則調(diào)整常常缺乏國際同步機制，導(dǎo)致企業(yè)與DEPA成員國對接時“被動合規(guī)”。

（二）治理理念沖突

CPTPP框架內(nèi)提倡數(shù)據(jù)自由流動，確立“最小限制”原則，不允許設(shè)置不合理障礙，但各國在具體實施中基于本國安全和隱私考量，可能采取相悖措施，反映出全球化與國家主權(quán)之間的張力。例如，澳大利亞作為CPTPP成員，仍以安全為由調(diào)查已滿足數(shù)據(jù)本地化要求的中國企業(yè)；美國《14117最終規(guī)則》直接將中國列為“受關(guān)注國家”，通過禁止或限制特定數(shù)據(jù)交易，阻斷中國企業(yè)獲取美國數(shù)據(jù)。

這些行為本質(zhì)是借安全之名行地緣政治之實，違背了CPTPP“非歧視性”“公平競爭”的本質(zhì)原則，將經(jīng)貿(mào)問題政治化，人為制造規(guī)則執(zhí)行雙重標準。地緣政治干預(yù)不僅破壞了CPTPP的多邊主義精神，也加劇了中國與成員國之間的信任赤字，使得原本可通過協(xié)商解決的規(guī)則分歧難以推進，進一步抬高了接軌門檻。

DEPA雖保留締約方基于安全利益的自由裁量空間，但核心仍偏向數(shù)據(jù)自由流動，構(gòu)建了遞進式跨境流動規(guī)則，強調(diào)減少流動障礙，并允許數(shù)據(jù)處理器在境外設(shè)置設(shè)施。而中國政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)出境安全評估機制，不僅覆蓋核心數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)，對大量關(guān)聯(lián)公共利益的普通數(shù)據(jù)跨境也有嚴格審查要求，且“重要數(shù)據(jù)”的具體范圍界定尚未完全明確，執(zhí)行中存在較大彈性，與DEPA減少不必要限制、促進流動的思路存在沖突。

（三）機制設(shè)計脫節(jié)

CPTPP以“全領(lǐng)域統(tǒng)一互認”為核心，采取“一攬子”強約束模式，要求成員國境內(nèi)規(guī)則與協(xié)定條款高度對齊，監(jiān)管結(jié)果在區(qū)域內(nèi)無差別適用，相關(guān)數(shù)據(jù)監(jiān)管標準需在成員國間高度互認，這種機制與中國“分級分類、行政主導(dǎo)”的監(jiān)管邏輯形成本質(zhì)沖突，具體難點體現(xiàn)在如下兩方面。

數(shù)據(jù)跨境規(guī)則互認：CPTPP的例外條款需滿足“必要性、透明度、非歧視”三重要求，成員國需公開安全例外的適用場景與判定標準。我國安全例外的適用范圍更寬泛，《數(shù)據(jù)安全法》將“國家安全、公共利益、個人權(quán)益”均納入例外情形，未明確窄化邊界；同時“重要數(shù)據(jù)”目錄雖逐步細化，但行業(yè)延伸性強，數(shù)據(jù)出境安全評估的審核標準未完全公開。

數(shù)字認證體系互認：在電子認證領(lǐng)域中，CPTPP要求成員國統(tǒng)一采用X.509國際通用電子簽名標準，加拿大、澳大利亞等成員國企業(yè)憑借本國合規(guī)電子簽名，可在區(qū)域內(nèi)自由開展跨境數(shù)據(jù)交互業(yè)務(wù)，無需額外驗證。中國雖有電子簽名相關(guān)制度，但實行分級監(jiān)管與本土認證為主的模式，數(shù)字證書國際互認程度較低。

中國對接DEPA的可行性更強，但在與DEPA成員國建立跨境測試結(jié)果互認機制方面存在嚴重適配性不足的問題，主要體現(xiàn)在如下方面。

模塊化評估路徑：DEPA允許成員國先對接低風(fēng)險模塊，暫不涉及高風(fēng)險領(lǐng)域；中國跨境數(shù)據(jù)規(guī)則以全國統(tǒng)一立法為核心，缺乏分領(lǐng)域、分場景的彈性適配空間，尚未就“數(shù)據(jù)跨境評估”模塊達成互認協(xié)議，企業(yè)需一次性滿足所有數(shù)據(jù)類型的評估要求，無法實現(xiàn)“局部互認、逐步擴展”。

第三方認證與評估銜接：DEPA將第三方認證作為規(guī)則互認的核心載體，成員國需培育具備互認資質(zhì)的第三方機構(gòu)，其出具的認證結(jié)果在所選模塊內(nèi)自動獲得其他成員國認可。我國《個人信息保護法》雖將“保護認證”列為跨境選項，但實踐中仍以政府主導(dǎo)的安全評估為核心，第三方認證的認可度不足。

我國數(shù)據(jù)跨境評估制度的優(yōu)化方向

中國數(shù)據(jù)跨境評估制度的優(yōu)化，需以“精準對接國際規(guī)則、平衡安全與流動”為核心，通過“透明化消除不了解”“互惠、開放和共贏化解不信任”“模塊化解決不匹配”，逐步實現(xiàn)與CPTPP、DEPA的銜接。短期聚焦規(guī)則披露與流程銜接，降低企業(yè)合規(guī)成本；中期依托區(qū)域試點與雙邊互認積累實踐經(jīng)驗；長期通過技術(shù)標準輸出與國際協(xié)同，提升全球數(shù)據(jù)治理話語權(quán)。

（一）明確核心概念與例外條款減少“模糊地帶”

信息溝通不暢的核心是“規(guī)則信息不透明”，由此導(dǎo)致CPTPP、DEPA成員國與企業(yè)難以預(yù)判評估結(jié)果。因此，需要細化規(guī)則披露，明確核心概念與例外條款，消除“模糊地帶”。區(qū)分“核心國家安全數(shù)據(jù)”與“一般重要數(shù)據(jù)”，明確每類數(shù)據(jù)的評估標準與豁免情形；采用動態(tài)目錄管理方式，定期清理、刪除不再敏感的條目，同時推動地方目錄與國家標準對接，形成統(tǒng)一口徑，避免企業(yè)因目錄不統(tǒng)一難以判斷跨境數(shù)據(jù)屬性。

（二）通過制度開放、互惠合作與區(qū)域試點解決治理理念沖突

治理理念沖突的誘因是“規(guī)則信息模糊”與“制度認知偏差”，深層原因是“利益預(yù)期不確定”，即擔(dān)憂中國制度會沖擊其既有利益格局。因此，一方面，需通過“貿(mào)易便利化、投資自由化、風(fēng)險共治”的雙向經(jīng)貿(mào)合作，讓合作方切實感受到“制度對接的收益大于成本”，形成“利益共同體”。另一方面，為了減少因不了解中國制度邏輯而產(chǎn)生恐懼，需通過“規(guī)則透明化、標準國際化、解讀場景化”的制度開放，消除信息鴻溝通過制度開放降低信息不對稱，通過雙向投資、貿(mào)易構(gòu)建雙向信任機制，通過區(qū)域試點逐步獲得國際認可。

在具體實施過程中，治理理念的轉(zhuǎn)變需要“看得見、可復(fù)制”的實踐支撐，短期內(nèi)難以實現(xiàn)全球范圍的規(guī)則互認，可通過區(qū)域試點策略，優(yōu)先與東盟及DEPA成員國推動隱私保護與安全評估互認，形成區(qū)域規(guī)則先行模式，逐步讓國際社會認可中國制度的兼容性。

（三）通過規(guī)則對接和認證協(xié)同消除“規(guī)則互認適配性不足”

為解決“規(guī)則互認適配性不足”導(dǎo)致的機制設(shè)計脫節(jié)問題，我國數(shù)據(jù)跨境評估制度優(yōu)化需緊扣CPTPP“全領(lǐng)域統(tǒng)一互認”與DEPA“模塊化彈性互認”的核心邏輯，從規(guī)則對接、認證協(xié)同兩個方面針對國內(nèi)認證與國際互認標準不一致的問題，構(gòu)建跨體系認證互通渠道。本著先易后難的原則，我國可以優(yōu)先試點選擇DEPA優(yōu)勢領(lǐng)域（如電子支付、電子發(fā)票）開展“專項評估”；與此同時，推動第三方認證互通，培育“國際互認資質(zhì)”機構(gòu)，替代部分政府評估。

數(shù)字新業(yè)態(tài)進入國際規(guī)則體系的路徑

中國在云計算、AI算法、數(shù)字身份及數(shù)字支付等新興領(lǐng)域，已沉淀形成一系列獨具特色的實踐經(jīng)驗。尤其是在政務(wù)云與行業(yè)云深度融合及定制化適配、“政府+平臺”協(xié)同共治的治理框架、“創(chuàng)新突破與倫理規(guī)范并重”的AI算法監(jiān)管體系、數(shù)字身份跨場景多載體的融合應(yīng)用，以及數(shù)字支付跨平臺互聯(lián)互通等關(guān)鍵領(lǐng)域，構(gòu)建了兼具實用性與適配性的獨特治理模式，這些經(jīng)驗對廣大發(fā)展中國家及東南亞地區(qū)而言，具有極強的借鑒意義與落地價值。然而，要將這些實踐經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為具有廣泛認可度的國際規(guī)則，中國仍需跨越多重現(xiàn)實障礙：制度與治理模式的跨區(qū)域適配難題、技術(shù)標準的全球兼容瓶頸、不同國家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的不均衡差距、復(fù)雜的市場競爭與地緣政治制約，以及文化語境與用戶習(xí)慣的差異適配挑戰(zhàn)。

要沖破這些發(fā)展壁壘，中國需以“消弭誤解、化解矛盾、深化合作”為核心導(dǎo)向，錨定“擴大高水平對外開放，開創(chuàng)合作共贏新局面”的目標，并在以下三大關(guān)鍵方面穩(wěn)步推進。

其一，在理念傳播上，聚焦“求同存異”“做好國內(nèi)改革與通行國際規(guī)則的兼容”，著力挖掘中國模式與全球治理需求的共性價值，而非刻意凸顯獨特性，以共識凝聚合作基礎(chǔ)。在此過程中，特別要避免對中國貼上“異化”的標簽。例如，一些文章認為中國數(shù)據(jù)治理的特征是“國家安全優(yōu)先”。這種觀點不僅會引起世界的恐懼，而且也是不合邏輯的?！皣野踩珒?yōu)先”是所有主權(quán)的共性特征，不是中國特質(zhì)。

其二，在發(fā)展路徑上，堅持“合作共贏”，經(jīng)濟發(fā)展是破解諸多分歧的核心鑰匙，唯有讓中國的發(fā)展成果切實惠及世界，“與世界各國共享機遇、共同發(fā)展”，推動形成互利共生的發(fā)展生態(tài)，才能贏得國際社會的廣泛認同與接納。對此，要特別警惕“獨產(chǎn)中國論”——中國正在生產(chǎn)一切和消除貿(mào)易可能性的觀點。這種觀點實際上是工業(yè)時代的分工觀點，忽視了數(shù)字時代的分工已經(jīng)不是“以產(chǎn)品換產(chǎn)品”而是“以產(chǎn)品換數(shù)字”。因此，在數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域，中國與其他國家的合作大有可為。

其三，在推進策略上，秉持“循序漸進”“先對接再輸出”“先易后難”的思路，摒棄“一蹴而就”的浮躁心態(tài)，按照不同領(lǐng)域的成熟度與適配性分階段推進合作，通過高質(zhì)量共建“一帶一路”、拓展雙向投資合作空間等部署進行具體落實，逐步擴大經(jīng)驗輸出的覆蓋面與影響力。

（作者系南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授）

總 監(jiān) 制丨王列軍車海剛

監(jiān) 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨曹 陽