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導語：

美國白宮發(fā)布特朗普第二任期的國家安全戰(zhàn)略報告，系統(tǒng)闡述了其“美國優(yōu)先”的外交政策理念。從涉華表述看，報告整體語調明顯趨于克制，全文僅19次提及中國。不同于此前長期將中國界定為“頭號競爭對手”，報告改用“近乎對等的關系”來描述中美關系。與以往突出對華“系統(tǒng)性競爭”不同，報告更多關注經貿結構、科技創(chuàng)新以及關鍵供應鏈等領域，將重點轉向“平衡美中經濟關系”。此外，報告提及臺灣地區(qū)在全球半導體產業(yè)中的重要地位及其關鍵的戰(zhàn)略位置，但回避了例如“美國是否會武力介入臺海局勢”等敏感問題。

這份看似“降調”的國家安全戰(zhàn)略，是否標志著美國對華戰(zhàn)略正在發(fā)生轉向？隨著2026年中期選舉、2028年總統(tǒng)大選接踵而至，當前中美關系趨于穩(wěn)定的態(tài)勢，會不會出現(xiàn)逆轉？

在IPP特約研究員、復旦大學社會科學高等研究院副教授孟維瞻看來，美國新版《國家安全戰(zhàn)略》報告并不構成美國對華政策的“轉折點”。當前對華“降調”高度依賴特朗普個人因素，既難以制度化，也不具備長期穩(wěn)定性。同時，報告在涉臺問題上通過用詞弱化承諾、保留戰(zhàn)略模糊，本質上延續(xù)的仍是以成本—收益計算為核心的現(xiàn)實主義路線。在這種背景下，中美關系呈現(xiàn)出的更多是一種階段性的“冷穩(wěn)定”，中國亟需抓住機遇，為“后特朗普時代”的中美關系提前布局。

孟維瞻

復旦大學社會科學高等研究院副教授、IPP特約研究員

2025年12月4日，美國白宮國家安全委員會公布了新版《國家安全戰(zhàn)略報告》，引發(fā)輿論熱議。與其說該報告體現(xiàn)了對華“緩和”，不如說是對華“降調”。圍繞這份報告所反映的情況，仍有一些觀點有必要加以澄清。以下僅代表我個人的一些看法。

特朗普第二任期的國家安全戰(zhàn)略報告首次承認中美已“近乎勢均力敵”。報告過半的涉中國內容放在貿易逆差、關鍵礦產依賴、科技競爭等方面。圖源：美國白宮

一、報告本身不具有對華政策“轉折點”含義

可能有觀點認為，這份報告是特朗普上臺執(zhí)政一年之后，美中進行戰(zhàn)略博弈、以及中國在維護國家利益過程中作出反擊的結果。換言之，這份報告或許意味著特朗普此時此刻對華政策出現(xiàn)了轉變，未來三年的對華政策將與此前一年明顯不同。

但我并不認為這是一個準確的說法。這份報告本身并不具備任何“轉折點”的含義，它只是按慣例發(fā)布的文件。報告所反映的，實際上是特朗普在2024年競選期間形成的觀點，是對其既有立場的理論化和系統(tǒng)化表達。

如果說特朗普對華政策已經發(fā)生轉變，那么這一轉變其實在他于2025年1月正式上臺之前就已基本發(fā)生并完成。特朗普上臺之后的對華政策，正是按照這份報告所體現(xiàn)的思路展開的；原先的強硬反華人士并未進入內閣，而相關人事安排自1月以來也保持了相對穩(wěn)定。

特朗普最近在白宮發(fā)表了一次年終講話，這是他上任以來最為謹慎和低調的一次演講。他全程沒有提及中國、委內瑞拉等國際問題。圖源：路透社

許多觀點實際上將中美關系等同于中美經貿關系，但中美關系還包括中美安全與戰(zhàn)略層面的互動。特朗普基本上只高度關注經濟議題，在涉臺、涉南海等問題上，他自1月以來已表現(xiàn)出相當謹慎的態(tài)度。可以說，特朗普實際上已經放松了對華打壓，或者更準確地說，其打壓方式已經發(fā)生轉變，即盡可能縮小打壓范圍。這份報告只是將這種變化更加清晰地呈現(xiàn)在我們眼前，并不意味著今后對中國將會更加“溫和”。

更直率地說，特朗普未來三年的對華政策，不會比他執(zhí)政第一年更加“緩和”或“友好”，我們不應高估這份報告所具有的“轉折點”意義。同時，未來三年美國對華政策仍可能出現(xiàn)小幅波動和有限的不確定性，雙方也將不時出現(xiàn)分歧，但整體走向應當是平穩(wěn)的，不太可能再出現(xiàn)2018—2020年那種極端情況。

二、對華“降調”高度依賴特朗普個人因素

目前出現(xiàn)的對華“降調”或“緩和”，在剝離特朗普個人因素之后，未必能夠長期存在。特朗普的思想在美國社會已具有廣泛影響力，而美國目前受限于自身實力，已很難繼續(xù)奉行全球主義路線。報告所反映的，是特朗普政府在歐洲和中東方向已開始較為堅定的戰(zhàn)略收縮，這一點并無疑問。在西半球和拉美地區(qū)，美國將加大擴張力度，同樣沒有疑問，“門羅主義”是“讓美國再次偉大”（MAGA）陣營的共識。

但在印太地區(qū)，特朗普政府基本維持現(xiàn)有規(guī)模。他可能不希望印太事務過度分散自身精力，但也并未減少在該地區(qū)的戰(zhàn)略部署。由于貿易戰(zhàn)問題，他一度與印度產生矛盾，但這份報告同時提及印度對美國的重要性，說明其立場始終處于搖擺狀態(tài)。這實際上為美國在未來、當實力條件允許時重返印太并加強部署保留了可能性，具體取決于未來總統(tǒng)的判斷與政策取向。

印度在12月18日與阿曼簽署了一項經濟伙伴關系協(xié)議，促進雙邊貿易和投資，以擴大與中東地區(qū)的經貿關系并實現(xiàn)市場多元化，應對美國的高額關稅。圖源：路透社

MAGA是一個并無統(tǒng)一意識形態(tài)的群體，其對華態(tài)度高度多元，既包括對華極端敵視、漠不關心、主張徹底脫鉤的立場，也包括倡導理性對話，乃至主張學習中國部分政策的傾向。特朗普本人在經濟層面對中國態(tài)度強硬，但在文化、文明和價值觀層面并不存在明顯敵意。特朗普下臺之后，由誰繼承其政治權力、以及其對華態(tài)度如何，仍存在較大不確定性。

目前，特朗普對美國政治的掌控力依然較強，其在黨內的地位尚無人能夠撼動。即便在中期選舉之后，民主黨也只能以極其微弱的優(yōu)勢控制國會眾議院。若2028年共和黨繼續(xù)執(zhí)政，上述這些特質未必會在下一任總統(tǒng)身上繼續(xù)存在。特朗普曾宣稱要與中國進行“交易”，但這種“交易”高度依賴其個人的政治影響力和穩(wěn)固的權力基礎。未來的總統(tǒng)未必具備這種能力，而中美之間的任何“交易”或“協(xié)議”，也難以通過法律或條約形式被制度化、長期固化下來。

三、特朗普對華“降調”不會是長期的

報告只是在措辭上對華態(tài)度有所調整，并不意味著真正意義上的“緩和”。從大的局面來看，中美結構性矛盾依然沒有消除或減輕，中國的實力依然在增長，美國實際上依然認為中國是唯一對手。只不過美國內部出現(xiàn)一些問題，轉移了注意力，暫時減輕對華打壓。拜登時期采取嚴厲對華打壓，但是導致多線出擊，債臺高筑，民眾負擔增加，因此其對華政策不可持續(xù)。

有一種觀點認為，盡管特朗普的支持度暫時下降，但民主黨由于未能提出可信、有效的政策主張，在未來一段時間內難以挑戰(zhàn)特朗普及其繼承者，因此這份報告將長期指導美國的對華政策。

然而，這種判斷值得商榷。

這次報告所反映的對華政策調整，實際上并非源于黨派分歧。美國在自身實力受限的情況下，必然會要求進行戰(zhàn)略調整，這是正?，F(xiàn)象。只有通過適度減負，對外政策才能保持可持續(xù)性，并獲得國內民眾的認可。民主黨若不同意適度收縮與有限孤立，就難以獲得重返執(zhí)政的可能性。

根據美國全國廣播公司近日報道，近期MAGA陣營選民對特朗普的支持率已較今年4月下降了8個百分點。圖源：European Pressphoto Agency

換句話說，美國的戰(zhàn)略調整并非主觀意義上的黨派分歧，而是客觀層面上國家實力變化的結果。盡管美國國內對這份報告的評價不一，但這種爭論本身其實意義有限。

一旦美國經過適度“休息”，其綜合實力就有可能恢復；或者，一旦美國在一定程度上解決稀土等關鍵供應鏈問題，便可能重新獲得新的對華談判籌碼。到那時，美國仍有可能再次加大對華打壓力度。即便在特朗普任期內中美關系未必會明顯惡化，下一任總統(tǒng)無論來自哪個黨派，仍有可能再次調整對華戰(zhàn)略。

簡要回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，美國實力的上升與衰落，往往都在相對較短的時間內完成。20世紀70年代，尼克松政府對蘇聯(lián)采取戰(zhàn)略收縮，但到80年代里根時期，美國便重新轉向擴張，并最終在冷戰(zhàn)中占據上風。類似地，2001年小布什上任時，美國實力仍處于高位，而不到十年的反恐戰(zhàn)爭，便使其綜合實力迅速下降。從這一歷史經驗看，在經過一段時間調整之后，特朗普任內或任后不出十年，美國實力出現(xiàn)明顯恢復并非不可能，這也符合歷史演進的一般規(guī)律。

四、涉臺內容有限，未透露實質信息

報告雖然八處提及“臺灣”，但并未向我們傳遞太多有價值的信息。相關判斷仍需結合特朗普本人及其主要官員的表態(tài)，以及稍后美國國防部將發(fā)布的《國防戰(zhàn)略》一并分析。

總體而言，與特朗普第一任期相比，報告在涉臺議題上的關注有所增加；但與拜登任期相比，報告并未強化美國在臺海問題上的強硬程度，也未提高“武力防衛(wèi)”的確定性。特朗普政府刻意避免展開討論這一議題，實際上是回歸了更為傳統(tǒng)的路線，旨在規(guī)避拜登式口頭“戰(zhàn)略清晰”可能帶來的風險。新版報告雖然大體延續(xù)了對臺安全承諾，但通過措辭上的調整，巧妙降低了公開承諾的力度。這種模糊并非單純的態(tài)度曖昧，而是為美國決策保留了更大的回旋空間。

與拜登政府提出的“反對任何一方單方面改變臺?，F(xiàn)狀”相比，特朗普新版報告將表述調整為“不支持任何單方面改變臺?，F(xiàn)狀的行為”。這一用詞變化雖屬細微，卻意味深長。

曾在美國國務院“中國屋”工作的官員瑞安·費達修克（Ryan Fedasiuk）認為，美國的承諾出現(xiàn)了“實質性降級”?！胺磳Α币馕吨绹鴮⒅鲃臃磳Γ踔量赡懿扇⌒袆幼柚箚畏矫娓淖儸F(xiàn)狀的行為；而“不支持”更像是一種被動的不贊成，缺乏明確的行動指向。這一變化體現(xiàn)出美國對自身立場的“顯著弱化”，被視為美國對臺政策出現(xiàn)“漂移”的明確信號。

美國外交關系委員會亞洲研究研究員大衛(wèi)·薩克斯（David Sacks）則認為，特朗普等于放松了此前設定的紅線，削弱了威懾力，臺當局可能因此感到美國并不可靠，從而在決策上進退失據。

此外，還有人指責特朗普政府對臺灣的立場功利色彩濃厚。新版報告在闡述臺灣重要性時，突出的是臺灣的產業(yè)與地緣戰(zhàn)略價值（半導體供應鏈和地理位置）。這種表述將臺灣的作用工具化，仿佛美國看重的只是臺灣這張“地緣與經濟牌”。若只因為芯片和島鏈才防衛(wèi)臺灣，無異于將臺灣當作棋子，一旦這些因素改變，美國的態(tài)度也可能變化。

美國華盛頓特區(qū)白宮羅斯福廳，美國總統(tǒng)特朗普站在臺積電董事長兼首席執(zhí)行官魏哲家旁邊，宣布臺灣半導體制造股份有限公司（臺積電）投資事宜。圖源：路透社

特朗普希望的是，未來一旦臺海有變，美國可根據形勢需要重新詮釋立場，為其政策調整預留余地。這正契合特朗普一貫的談判風格——先制造不確定性和壓力，再根據對手讓步情況決定取舍。美國不再高調“反對”目的是避免逼迫大陸鋌而走險，而對臺灣當局則暗示美國支持不再是理所當然，臺北需要更謹慎行事。但報告本身傳遞的信息有限，仍需結合特朗普本人及其下屬的言論進行綜合分析。

從整體上看，特朗普新版報告涉臺表述傳遞出的訊號是矛盾而精算的，一方面明確表示要以實力威懾來保衛(wèi)這一利益，但另一方面，美國也不想做過度承諾。特朗普政府意在營造一種戰(zhàn)略模糊平衡：既不全然承諾護臺，也不徹底袖手旁觀，而是通過模糊表態(tài)與實力展示，使兩岸均不敢貿然行動。

特朗普政府在臺灣問題上走的是一條現(xiàn)實主義路線：以美國利益最大化為依歸，運用威懾力量防范臺海突發(fā)沖突，同時保持策略彈性和動態(tài)調整，避免陷入預先設定的承諾陷阱。這種模糊且靈活的政策意味著，美國短期內會盡力維護臺?，F(xiàn)狀，不讓任何一方單方面打破平衡；但在任何行動上都會精打細算，確保付出與回報相稱。

五、中國應開始布局“后特朗普時代”的戰(zhàn)略

特朗普第一任期內的對華政策曾呈現(xiàn)出高度不確定性，但這主要源于他與下屬之間存在明顯的路線分歧。相比之下，我們可以看到，在特朗普再次執(zhí)政的一年中，其內閣成員保持了相當高的穩(wěn)定性。除前國家安全顧問沃爾茲改任駐聯(lián)合國大使、相關職務由魯比奧兼任之外，并未出現(xiàn)其他人事變動。在這一背景下，特朗普任期內的對華政策也呈現(xiàn)出較高的穩(wěn)定性。

但下一任總統(tǒng)無論來自哪個黨派，都有可能對既有路線作出調整。特朗普的個人理念及其諸多政治特質，與美國主流價值觀之間存在明顯張力。除非他能夠從根本上改變美國的政治規(guī)則，否則美國政治自身的慣性決定了，其政策路線難以被長期延續(xù)。一旦特朗普下臺，美國主流價值觀在對外政策中的影響力很可能重新上升，中美關系也可能再次進入不穩(wěn)定狀態(tài)，目前在非經貿領域形成的相對均衡局面或將隨之結束。

無論由哪個黨派執(zhí)政，都不太可能取消已經加征的關稅（包括對盟友和其他國家加征的關稅），但在其他政策領域，或將回歸此前的做法。我們很難簡單判斷誰對中國“更好”或“更不好”，但可以預見的是，對華政策整體上仍可能出現(xiàn)較大幅度的波動。

雖然特朗普在第一任期內開啟了對華競爭，但迄今為止，美國兩黨尚未出現(xiàn)真正意義上、接近權力核心的反華政客。那些立場極端的反華人士，在兩黨初選中均被排除在外，從未獲得穩(wěn)定而廣泛的民意支持。無論是民主黨的拜登、哈里斯、沃爾茲，還是共和黨的特朗普、萬斯，實際上都不屬于美國政壇中對華最為激進的群體。這在一定程度上，構成了中美關系“不幸中的幸運”。

但需要看到的是，特朗普戰(zhàn)略收縮的核心目標，在于通過“減負”來提升美國的經濟和科技競爭力。這一路線在當前階段，反而是最契合美國現(xiàn)實狀況的政治選擇。一旦美國實力有所恢復，中美關系在未來仍可能出現(xiàn)新的變化。

當前的中美關系只是暫時穩(wěn)定，整體上仍處于“冷”的狀態(tài)。只有通過更新人文交流方式，關系才有可能逐步轉“溫”。盡管這無法解決兩國之間根本性的結構性問題，但有助于在一定程度上增加相互之間的安全感。美國國內政治已發(fā)生深刻變化，而我們仍在沿用過去30年的精英本位交往范式，舊有的“求同存異”路徑，亟須轉向新的“求同存異”路徑。

本文作者

孟維瞻 復旦大學社會科學高等研究院副教授

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