導(dǎo)讀

2025年8月31日，由北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院承辦的2025中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)之學(xué)術(shù)研討會(huì)“項(xiàng)目謀劃與規(guī)劃實(shí)施創(chuàng)新”在沈陽召開。中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)規(guī)劃實(shí)施分會(huì)委員、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系主任王偉副教授作題為《供需耦合：財(cái)源建設(shè)導(dǎo)向下空間規(guī)劃的價(jià)值生成邏輯與范式躍遷》的主題報(bào)告。

本文字?jǐn)?shù)：7083字

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王偉

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)規(guī)劃實(shí)施分會(huì)委員

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系主任、副教授

在新型城鎮(zhèn)化深化發(fā)展與國(guó)土空間規(guī)劃體系全面落地的背景下，財(cái)源建設(shè)已成為制約地方政府治理效能與空間規(guī)劃實(shí)施質(zhì)量的核心命題。本文基于財(cái)政與空間規(guī)劃的互動(dòng)關(guān)系，從財(cái)源建設(shè)、價(jià)值生成、財(cái)務(wù)模型與場(chǎng)景應(yīng)用四個(gè)維度，系統(tǒng)探討新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃如何通過創(chuàng)新思維與方法轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)從“土地財(cái)政依賴”向“多元價(jià)值創(chuàng)造”的轉(zhuǎn)變，以支撐城市高質(zhì)量發(fā)展與可持續(xù)治理。

01

財(cái)源建設(shè)

城市財(cái)政的歷史演進(jìn)與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，地方政府在國(guó)家治理體系中承擔(dān)著重要職能和支出責(zé)任。財(cái)源建設(shè)作為地方政府保障公共服務(wù)供給、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的核心抓手，其本質(zhì)是通過優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)、拓寬收入渠道、提升資金使用效能，構(gòu)建“量足、質(zhì)優(yōu)、可持續(xù)”的地方財(cái)政生態(tài)體系。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，現(xiàn)代城市發(fā)展的核心在于價(jià)值與剩余價(jià)值的創(chuàng)造與四次循環(huán)（見圖1），形成資源-資產(chǎn)-資本的價(jià)值迭代鏈條。西方城市歷經(jīng)兩百余年，逐步完成了從工業(yè)支撐、到基礎(chǔ)設(shè)施投入、再到人力資本與公共服務(wù)提升的連續(xù)積累過程。而中國(guó)的城鎮(zhèn)化是“壓縮速成型”的，缺乏足夠的產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動(dòng)力與原始資本積累，房地產(chǎn)成為構(gòu)建資本循環(huán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，房地產(chǎn)拉動(dòng)作用減弱，同時(shí)全球分工體系中我國(guó)作為“生產(chǎn)國(guó)”面臨外部“卡脖子”與內(nèi)部消費(fèi)不足的雙重壓力。在民生需求持續(xù)增長(zhǎng)的背景下，公共財(cái)政可持續(xù)性與發(fā)展模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，亟需構(gòu)建新的價(jià)值循環(huán)體系。

圖1 系統(tǒng)認(rèn)識(shí)城市發(fā)展的四次循環(huán)

1.1 財(cái)源建設(shè)的歷史演進(jìn)與模式變遷

新中國(guó)成立以來，我國(guó)城市財(cái)源建設(shè)經(jīng)歷了三個(gè)典型階段。

第一階段（1949-1978年）為“統(tǒng)收統(tǒng)支”時(shí)期

中央政府高度集權(quán)，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳成為主要財(cái)政收入來源，財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，城市發(fā)展緩慢。

第二階段（1979-1993年）為“財(cái)政包干”時(shí)期

中央與地方財(cái)政關(guān)系重構(gòu)，地方政府通過培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)等路徑拓展自主財(cái)力，如沿海地區(qū)依托區(qū)位優(yōu)勢(shì)形成“外資引入-產(chǎn)業(yè)集聚-稅收增長(zhǎng)”的良性循環(huán)。城市經(jīng)濟(jì)活力得到釋放，但仍存在事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配等問題。

第三階段（1994年至今）以分稅制改革為標(biāo)志

中央與地方按稅種劃分收入，土地財(cái)政逐漸成為地方財(cái)源的重要組成部分。該階段城市建設(shè)取得顯著成就，但也帶來土地資源浪費(fèi)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題。

1.2 當(dāng)前財(cái)源建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國(guó)城市財(cái)源建設(shè)面臨多重轉(zhuǎn)型壓力。一是房地產(chǎn)市場(chǎng)深度調(diào)整，土地出讓收入大幅下降，直接沖擊以土地財(cái)政為核心的地方財(cái)政收入體系。二是城鎮(zhèn)化步伐放緩，城鎮(zhèn)化率已達(dá)67%，依靠城市擴(kuò)張獲取財(cái)政收入的模式難以為繼。三是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)成為新動(dòng)力，傳統(tǒng)“以地謀發(fā)展”路徑亟待突破。四是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇，部分城市土地出讓收入已無法覆蓋債務(wù)本息，財(cái)政可持續(xù)性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

另一方面，我國(guó)25-44歲人口比重持續(xù)下降，城鎮(zhèn)儲(chǔ)戶未來收入信心與就業(yè)預(yù)期指數(shù)呈下滑趨勢(shì)，社會(huì)主體需求收縮與預(yù)期轉(zhuǎn)弱已成為制約財(cái)源擴(kuò)大的深層因素。摩根士丹利2025年7月研報(bào)更指出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正面臨“通縮與內(nèi)卷”的雙重困境。

1.3 財(cái)源建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示

相比國(guó)內(nèi)，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家城市財(cái)源構(gòu)成以財(cái)產(chǎn)稅（如房地產(chǎn)稅）為主，輔以銷售稅、所得稅和公共服務(wù)收費(fèi)，財(cái)政策略注重調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)與滿足公共服務(wù)需求。其財(cái)源建設(shè)主體強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)協(xié)同，公共服務(wù)水平與財(cái)源狀況緊密掛鉤，形成“優(yōu)質(zhì)服務(wù)吸引居民與企業(yè)-財(cái)源增加-服務(wù)進(jìn)一步提升”的良性循環(huán)。我國(guó)在未來財(cái)源體系構(gòu)建中，需逐步降低土地財(cái)政依賴，探索稅收結(jié)構(gòu)優(yōu)化與多元財(cái)源培育路徑。

1.4 小結(jié)

綜合上述背景與經(jīng)驗(yàn)，土地財(cái)政的本質(zhì)是空間資源的一次性變現(xiàn)，而可持續(xù)財(cái)源建設(shè)則是空間價(jià)值的永續(xù)創(chuàng)造——前者依賴“空間規(guī)模擴(kuò)張”，后者依托“空間品質(zhì)提升與功能迭代”。當(dāng)前我國(guó)財(cái)源建設(shè)基本可以歸納為節(jié)流開源、降本增效、糾錯(cuò)趨優(yōu)三條路徑（見圖2）。停止新增無效產(chǎn)能，避免盲目上項(xiàng)目，防止重蹈“產(chǎn)能過剩-經(jīng)濟(jì)通縮”的惡性循環(huán)。這就要求政府和企業(yè)在進(jìn)行投資決策時(shí)，要更加謹(jǐn)慎，充分考慮市場(chǎng)需求和行業(yè)發(fā)展前景。主動(dòng)削減現(xiàn)有過剩產(chǎn)能，這一過程會(huì)帶來一定的痛苦，短期內(nèi)可能導(dǎo)致GDP增速放緩，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，能夠恢復(fù)行業(yè)的資本回報(bào)率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

圖2 新時(shí)期財(cái)源建設(shè)的三個(gè)主要路徑

02

價(jià)值生成

空間規(guī)劃賦能財(cái)源建設(shè)的底層邏輯與價(jià)值困境破解

空間規(guī)劃是優(yōu)化資源配置、引導(dǎo)區(qū)域發(fā)展的核心工具，而財(cái)源建設(shè)作為地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的保障，兩者存在深刻的供需互動(dòng)關(guān)系：空間規(guī)劃的合理性直接影響財(cái)源的“供給能力”（如土地收益、產(chǎn)業(yè)稅收），而財(cái)源建設(shè)的需求（如資金缺口、結(jié)構(gòu)優(yōu)化）又反過來約束空間規(guī)劃的方向。

2.1 空間規(guī)劃賦能價(jià)值生成的底層邏輯

空間規(guī)劃在財(cái)源建設(shè)導(dǎo)向下的價(jià)值生成，是供需兩端通過多維度機(jī)制互動(dòng)的結(jié)果。從需求側(cè)看，財(cái)源建設(shè)對(duì)空間規(guī)劃提出“高效、可持續(xù)、均衡”的要求；從供給側(cè)看，空間規(guī)劃通過布局優(yōu)化、要素整合等方式反作用于財(cái)源增值。二者互動(dòng)呈現(xiàn)顯著的循環(huán)特征：合理規(guī)劃通過空間功能優(yōu)化實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值，擴(kuò)大的財(cái)源反哺規(guī)劃迭代升級(jí)，形成正向閉環(huán)；若規(guī)劃不當(dāng)，則會(huì)引發(fā)資源錯(cuò)配、價(jià)值流失，最終陷入“規(guī)劃失效-財(cái)源枯竭”的負(fù)向螺旋。

空間規(guī)劃的價(jià)值生產(chǎn)需實(shí)現(xiàn)“供需匹配-價(jià)值創(chuàng)造-財(cái)源反哺”的閉環(huán)循環(huán)，其核心是從“以地謀發(fā)展”的增量擴(kuò)張，轉(zhuǎn)向“以空間價(jià)值乘數(shù)效應(yīng)”的存量活化。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在于供需平衡點(diǎn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，如容積率與稅收的匹配。當(dāng)前規(guī)劃需從“指標(biāo)核算”轉(zhuǎn)向“立體空間價(jià)值核算”，避免僅關(guān)注土地供應(yīng)而忽視項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效益所帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 國(guó)土空間治理的價(jià)值困境與“元問題”

當(dāng)前國(guó)土空間治理仍面臨多重價(jià)值困境。一是供需錯(cuò)配，資源供給與主體需求不匹配，導(dǎo)致閑置浪費(fèi)或市場(chǎng)短缺。二是時(shí)空過剩，特定時(shí)間或地域內(nèi)資源效益下滑，如房地產(chǎn)庫存積壓與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是需求難應(yīng)，人民需求從“生存型”向“品質(zhì)型”躍遷，但空間供給未能實(shí)現(xiàn)精細(xì)化配置。四是要素孤立，資源、資產(chǎn)與資本價(jià)值缺乏銜接，制約系統(tǒng)價(jià)值釋放。五是創(chuàng)新能力不足，規(guī)劃體系難以主動(dòng)響應(yīng)新科技革命、人口老齡化等變革性變量。

究其根本，國(guó)土空間價(jià)值困境的本質(zhì)是“空間稀缺性”與“需求無限性”的永恒博弈，破解之道在于重構(gòu)“空間功能動(dòng)態(tài)適配-需求本質(zhì)精準(zhǔn)響應(yīng)-系統(tǒng)價(jià)值整體權(quán)衡”的三元協(xié)同框架。包含了三個(gè)“元問題”：一是空間資源的本質(zhì)屬性，即稀缺性與多功能性，要求打破功能分區(qū)固化，回歸空間功能的動(dòng)態(tài)適配；二是人類對(duì)空間的根本需求，超越物理容納層面而指向價(jià)值實(shí)現(xiàn)，需從“指標(biāo)達(dá)標(biāo)”轉(zhuǎn)向需求本質(zhì)挖掘；三是空間系統(tǒng)的核心矛盾，即資源有限性與需求無限性、短期利益與長(zhǎng)期價(jià)值、局部?jī)?yōu)化與系統(tǒng)平衡之間的沖突，需從整體價(jià)值出發(fā)進(jìn)行權(quán)衡。

2.3 空間規(guī)劃底層邏輯的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新

空間的價(jià)值不在于“被開發(fā)”，而在于“被需要”——當(dāng)空間功能與人類需求的匹配度越高，其財(cái)源貢獻(xiàn)的韌性就越強(qiáng)，這正是從“供給決定價(jià)值”到“需求定義價(jià)值”的范式革命。為此，我國(guó)空間規(guī)劃亟需從“供給主導(dǎo)”（以生產(chǎn)能力擴(kuò)張為核心，追求供給創(chuàng)造需求）向“需求驅(qū)動(dòng)”（以需求滿足為核心，強(qiáng)調(diào)需求引導(dǎo)供給）模式的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型。這一轉(zhuǎn)型具體體現(xiàn)為四大底層邏輯的重構(gòu)。一是供需匹配邏輯，從需求端著力，構(gòu)建基于“需求權(quán)益”的優(yōu)質(zhì)空間資產(chǎn)清單。二是價(jià)值創(chuàng)造邏輯，通過功能混合、場(chǎng)景營(yíng)造與權(quán)益重組放大空間復(fù)合價(jià)值。三是資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)邏輯，從資源型配置規(guī)劃轉(zhuǎn)向運(yùn)營(yíng)型規(guī)劃，以終為始設(shè)計(jì)財(cái)務(wù)解決方案。四是系統(tǒng)協(xié)同邏輯，推動(dòng)人、地、財(cái)三大子系統(tǒng)協(xié)同耦合，形成良性循環(huán)發(fā)展體系。

在此基礎(chǔ)上，空間規(guī)劃需進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)三大范式創(chuàng)新。一是從靜態(tài)功能規(guī)劃轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)需求響應(yīng)，建立需求-資源動(dòng)態(tài)耦合模型。二是從資源開發(fā)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向價(jià)值創(chuàng)造導(dǎo)向，構(gòu)建空間價(jià)值乘數(shù)模型。三是從單一主體主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元協(xié)同共治，建立需求-權(quán)益-責(zé)任對(duì)等機(jī)制。

2.4 新時(shí)期財(cái)源建設(shè)導(dǎo)向下空間規(guī)劃賦能價(jià)值生成的思路與策略

遵循三大思路。一是價(jià)值邏輯轉(zhuǎn)型。從土地財(cái)政依賴轉(zhuǎn)向空間價(jià)值多元變現(xiàn)，通過消費(fèi)場(chǎng)景營(yíng)造、存量資產(chǎn)活化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)構(gòu)建等實(shí)現(xiàn)財(cái)源可持續(xù)增長(zhǎng)。二是協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新。建立“規(guī)劃-財(cái)政-市場(chǎng)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將空間規(guī)劃指標(biāo)與財(cái)源效益指標(biāo)動(dòng)態(tài)掛鉤，形成“空間優(yōu)化-價(jià)值提升-財(cái)源反哺”的正向循環(huán)。三是品質(zhì)導(dǎo)向優(yōu)先。以消費(fèi)需求為錨點(diǎn)，通過空間人文性、體驗(yàn)性、融合性設(shè)計(jì)，提升單位空間的經(jīng)濟(jì)密度與社會(huì)價(jià)值，增強(qiáng)財(cái)源韌性。

形成多維策略。一是空間供給策略。優(yōu)化空間資源配置，提升消費(fèi)導(dǎo)向型空間的供給質(zhì)量與效率，實(shí)現(xiàn)“空間功能-消費(fèi)行為-財(cái)源貢獻(xiàn)”的轉(zhuǎn)化。二是產(chǎn)業(yè)融合策略。以空間規(guī)劃引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與消費(fèi)深度融合，培育“產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈+消費(fèi)場(chǎng)景鏈”雙輪驅(qū)動(dòng)的財(cái)源增長(zhǎng)點(diǎn)。三是財(cái)政聯(lián)動(dòng)策略。將空間規(guī)劃工具與財(cái)政政策工具協(xié)同使用，降低開發(fā)成本、放大投資效益，增強(qiáng)財(cái)源建設(shè)的可持續(xù)性。四是風(fēng)險(xiǎn)防控策略。通過空間規(guī)劃的剛性約束與彈性調(diào)整，防范過度開發(fā)、財(cái)源結(jié)構(gòu)單一等風(fēng)險(xiǎn)，保障財(cái)政可持續(xù)性。

03

財(cái)務(wù)模型

國(guó)土空間規(guī)劃治理的科學(xué)化管理工具

管理大師彼得·德魯克曾強(qiáng)調(diào)，“只有數(shù)字的管理才是科學(xué)的管理”。在國(guó)土空間規(guī)劃治理這一多要素耦合的復(fù)雜系統(tǒng)中，財(cái)務(wù)模型作為整合數(shù)理邏輯、經(jīng)濟(jì)原理與治理智慧的量化工具，具有不可替代的價(jià)值。如果說空間規(guī)劃是描繪未來的“藍(lán)圖”，那么財(cái)務(wù)模型就是丈量藍(lán)圖可行性的“標(biāo)尺”——沒有量化支撐的規(guī)劃是空想，沒有規(guī)劃引導(dǎo)的量化是盲目。通過其對(duì)國(guó)土空間資源經(jīng)濟(jì)潛力、社會(huì)貢獻(xiàn)與生態(tài)效益的量化分析，評(píng)估資源向資產(chǎn)和資本轉(zhuǎn)化過程中的經(jīng)濟(jì)效益、風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)，從而打通“資源-資產(chǎn)-資本”轉(zhuǎn)化的“量化橋梁”，其核心價(jià)值在于將抽象空間價(jià)值轉(zhuǎn)化為可計(jì)算、可交易、可監(jiān)管的財(cái)務(wù)語言，實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃藍(lán)圖”向“財(cái)政可持續(xù)”的精準(zhǔn)落地，優(yōu)化要素配置，提升資源開發(fā)效率，實(shí)現(xiàn)多元綜合價(jià)值最大化。

3.1 財(cái)務(wù)模型體系的多維構(gòu)成

國(guó)土空間財(cái)務(wù)模型體系遵循“定目標(biāo)-解現(xiàn)狀-明定位-優(yōu)路徑-決方案-觀未來-知全局-有預(yù)警”的閉環(huán)邏輯，具體包括八大模型：①財(cái)務(wù)戰(zhàn)略模型，圍繞多元價(jià)值實(shí)現(xiàn)，依托生產(chǎn)率與增長(zhǎng)戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)降本增效。②財(cái)務(wù)估值模型，采用PEG模型、DCF模型等全面評(píng)估資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)與社會(huì)價(jià)值（PEG模型通過“市盈率/地域盈利增長(zhǎng)速度（含地方財(cái)政、自然資源資產(chǎn)增值速度）”估量全域國(guó)土空間價(jià)值；DCF模型重構(gòu)利潤(rùn)指標(biāo)與加權(quán)平均資本成本，適用于生態(tài)保護(hù)等長(zhǎng)期項(xiàng)目的價(jià)值評(píng)估）。③財(cái)務(wù)定價(jià)模型，通過成本導(dǎo)向與需求導(dǎo)向定價(jià)法確定合理價(jià)格（成本導(dǎo)向定價(jià)法適用于資源稀缺或市場(chǎng)壟斷場(chǎng)景（如生態(tài)紅線內(nèi)的有限開發(fā)權(quán)）；需求導(dǎo)向定價(jià)法適用于競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)（如文旅綜合體的差異化服務(wù)定價(jià)），引導(dǎo)資源合理利用。④投入產(chǎn)出模型，以提升整體收益為目標(biāo)，比較不同方案的投入產(chǎn)出比。⑤投資決策模型，綜合考量項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性、風(fēng)險(xiǎn)水平與社會(huì)效益。⑥財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)模型，建立時(shí)間維度預(yù)測(cè)框架，前瞻性制定策略。⑦財(cái)務(wù)體檢模型，借鑒杜邦分析法，定期評(píng)估財(cái)務(wù)狀況。⑧財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)模型，對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)、政策變化等風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估預(yù)警。

在此基礎(chǔ)上，需引入“三張表”集成機(jī)制。資產(chǎn)負(fù)債表關(guān)注資源資產(chǎn)“值不值錢”，利潤(rùn)表關(guān)注“賺不賺錢”，現(xiàn)金流量表關(guān)注“錢夠不夠”，從而全面反映國(guó)土空間資源的財(cái)務(wù)適應(yīng)性與變現(xiàn)能力。

3.2 財(cái)務(wù)模型的數(shù)字化架構(gòu)與配套工具

依托國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)（CSPON），可構(gòu)建財(cái)務(wù)模型的數(shù)字化架構(gòu)，涵蓋數(shù)據(jù)層、指標(biāo)層、模型層與決策層。數(shù)據(jù)層匯聚土地利用、地理信息、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與空間規(guī)劃等多源數(shù)據(jù)；指標(biāo)層構(gòu)建投入類、產(chǎn)出類、效益類與平衡類指標(biāo)體系；模型層運(yùn)用成本效益分析、投入產(chǎn)出、現(xiàn)金流折現(xiàn)等模型進(jìn)行整合運(yùn)算；決策層則將財(cái)務(wù)模型嵌入規(guī)劃編制、審批與實(shí)施監(jiān)測(cè)全流程。

配套工具方面，需重點(diǎn)開發(fā)三大類工具。動(dòng)態(tài)需求感知工具，利用手機(jī)信令、消費(fèi)支付等大數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)捕捉隱性需求?？臻g價(jià)值模擬工具，通過AI模擬不同規(guī)劃方案下的價(jià)值創(chuàng)造效應(yīng)。彈性實(shí)施工具，設(shè)計(jì)彈性規(guī)劃條款與容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)規(guī)劃適應(yīng)性與實(shí)施效能。

04

場(chǎng)景應(yīng)用

“農(nóng)業(yè)-生態(tài)-城鎮(zhèn)”空間的價(jià)值聯(lián)動(dòng)與區(qū)域協(xié)同

農(nóng)業(yè)空間的價(jià)值不止于“產(chǎn)糧”，生態(tài)空間的價(jià)值不止于“護(hù)綠”，城鎮(zhèn)空間的價(jià)值不止于“造樓”——三類空間的終極價(jià)值，在于共同支撐“人的全面發(fā)展”，這是財(cái)源建設(shè)不可偏離的價(jià)值原點(diǎn)。遵循“空間規(guī)劃-資源整合-價(jià)值轉(zhuǎn)化-財(cái)源生成”的底層邏輯：城鎮(zhèn)空間聚焦存量資產(chǎn)的功能復(fù)合與高效運(yùn)營(yíng)，農(nóng)業(yè)空間側(cè)重產(chǎn)業(yè)鏈延伸與品牌增值，生態(tài)空間則強(qiáng)調(diào)生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)化變現(xiàn)。通過規(guī)劃創(chuàng)新，使每類空間既實(shí)現(xiàn)自身核心功能（城鎮(zhèn)的集聚、農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、生態(tài)的保護(hù)），又產(chǎn)生可持續(xù)的財(cái)源收益，最終達(dá)成發(fā)展與保護(hù)的動(dòng)態(tài)平衡。

4.1 農(nóng)業(yè)空間：量化評(píng)估破解保護(hù)與利用協(xié)同難題

農(nóng)業(yè)空間的核心矛盾是耕地保護(hù)剛性約束與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益提升的平衡。國(guó)土空間財(cái)務(wù)模型通過“調(diào)查監(jiān)測(cè)-價(jià)值評(píng)估-措施優(yōu)化”閉環(huán)機(jī)制破解這一難題。第一步，依托耕地保護(hù)與產(chǎn)能調(diào)查監(jiān)測(cè)平臺(tái)，動(dòng)態(tài)追蹤數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)狀況。第二步，運(yùn)用現(xiàn)金流折現(xiàn)模型測(cè)算生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)收益，將抽象保護(hù)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可量化指標(biāo)。第三步，基于評(píng)估結(jié)果精準(zhǔn)匹配保護(hù)措施與產(chǎn)品定價(jià)策略，實(shí)現(xiàn)“保護(hù)-生產(chǎn)-增值”協(xié)同推進(jìn)。

4.2 生態(tài)空間：價(jià)值轉(zhuǎn)化推動(dòng)保護(hù)與發(fā)展良性循環(huán)

生態(tài)空間的核心任務(wù)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值顯性化與市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。通過“價(jià)值認(rèn)知-機(jī)制設(shè)計(jì)-金融賦能”的遞進(jìn)路徑構(gòu)建解決方案。第一步，建立生態(tài)產(chǎn)品基礎(chǔ)信息調(diào)查與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度，借助估值模型核算價(jià)值潛力。第二步，引入財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)模型，科學(xué)規(guī)劃保護(hù)與開發(fā)節(jié)奏，設(shè)計(jì)收益分配與反哺模式。第三步，以市盈率與現(xiàn)金流折現(xiàn)模型支撐綠色金融創(chuàng)新，形成“保護(hù)-價(jià)值評(píng)估-金融支持-再投入”可持續(xù)閉環(huán)。

4.3 城鎮(zhèn)空間：財(cái)務(wù)邏輯助推發(fā)展模式轉(zhuǎn)型

城鎮(zhèn)空間需破解土地依賴路徑鎖定，實(shí)現(xiàn)從資本投資向現(xiàn)金流運(yùn)營(yíng)的跨越。財(cái)務(wù)模型通過“健康診斷-資源配置-價(jià)值升級(jí)”機(jī)制構(gòu)建解決方案。第一步，聚焦去庫存與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能識(shí)別流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。第二步，推動(dòng)資源配置優(yōu)化，降低固投占比，拓展多元融資渠道。第三步，釋放數(shù)據(jù)要素賦能效應(yīng)，推動(dòng)財(cái)政模式從土地財(cái)政轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)財(cái)政，形成可持續(xù)運(yùn)營(yíng)閉環(huán)。

4.4 農(nóng)業(yè)-生態(tài)-城鎮(zhèn)空間聯(lián)動(dòng)：價(jià)值流轉(zhuǎn)與協(xié)同發(fā)展機(jī)制

農(nóng)業(yè)-生態(tài)-城鎮(zhèn)空間聯(lián)動(dòng)的核心，在于打破價(jià)值割裂的制度壁壘，構(gòu)建“保護(hù)者受益、使用者付費(fèi)、開發(fā)者補(bǔ)償”的跨空間價(jià)值流轉(zhuǎn)機(jī)制與價(jià)值分配閉環(huán)。財(cái)務(wù)模型通過“價(jià)值計(jì)量-交易流通-分配閉環(huán)”機(jī)制推動(dòng)要素優(yōu)化配置。第一步，構(gòu)建統(tǒng)一核算與確權(quán)基礎(chǔ)，明確資源權(quán)屬與價(jià)值基準(zhǔn)。第二步，創(chuàng)新交易載體與市場(chǎng)機(jī)制，將耕地保護(hù)成效、碳匯量等轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化交易包。第三步，推動(dòng)資產(chǎn)證券化與數(shù)字化流轉(zhuǎn)，降低交易成本，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域價(jià)值分配與發(fā)展紅利共享。

05

結(jié)語

構(gòu)建空間財(cái)政學(xué)，賦能規(guī)劃治理創(chuàng)新

面對(duì)當(dāng)前國(guó)土空間治理的復(fù)雜性與財(cái)源轉(zhuǎn)型的緊迫性，亟需從系統(tǒng)揭示財(cái)政活動(dòng)與空間資源配置的內(nèi)在聯(lián)系。為此，本人提出推動(dòng)空間財(cái)政學(xué)的構(gòu)建，本質(zhì)上是為國(guó)土空間治理裝上“價(jià)值導(dǎo)航系統(tǒng)”——既避免“為發(fā)展而犧牲生態(tài)”的短視，也防止“為保護(hù)而放棄發(fā)展”的保守，在效率與公平、短期與長(zhǎng)期的平衡中，尋找可持續(xù)的財(cái)源建設(shè)路徑。其核心在于將財(cái)政學(xué)原理與空間維度深度融合，構(gòu)建“效率-公平-風(fēng)險(xiǎn)”三位一體的分析框架，為優(yōu)化空間財(cái)政政策、提升資源配置效率提供理論指導(dǎo)。

空間財(cái)政學(xué)的構(gòu)建，未來應(yīng)重點(diǎn)推動(dòng)三方面工作。一是加強(qiáng)理論創(chuàng)新與完善，立足中國(guó)實(shí)踐，構(gòu)建中國(guó)特色空間財(cái)政學(xué)理論體系。二是優(yōu)化政策制定與實(shí)施，為城市規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展提供差異化的財(cái)政政策工具。三是建立監(jiān)測(cè)評(píng)估與反饋機(jī)制，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、大模型等技術(shù)實(shí)時(shí)跟蹤政策效果，形成閉環(huán)管理。

綜上，新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃需突破“土地財(cái)政依賴”的路徑鎖定，以財(cái)源建設(shè)為戰(zhàn)略導(dǎo)向，以財(cái)務(wù)模型為量化支撐，以場(chǎng)景應(yīng)用為實(shí)踐載體，通過系統(tǒng)性邏輯重構(gòu)與模式創(chuàng)新，構(gòu)建空間價(jià)值持續(xù)創(chuàng)造的長(zhǎng)效機(jī)制，賦能治理現(xiàn)代化與高質(zhì)量發(fā)展。

供稿單位：北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

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