這是2025年11月10日在美國(guó)首都華盛頓拍攝的美國(guó)國(guó)會(huì)大廈 胡友松攝 \ 本刊

的確，從內(nèi)容到基調(diào)，特朗普2.0版國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告似乎都迥異于二戰(zhàn)后歷任美國(guó)總統(tǒng)的世界觀和安全觀。不過，對(duì)比2017年特朗普首個(gè)任期首年，以及2022年民主黨總統(tǒng)拜登發(fā)布的美國(guó)國(guó)安戰(zhàn)略報(bào)告，在重大變化背后，實(shí)際有著延續(xù)的主線和演變的脈絡(luò)。

戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向

2017年特朗普初次執(zhí)政，深受共和黨溫和派影響和制約，報(bào)告保留了“美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)自由世界”“維護(hù)基于規(guī)則的國(guó)際秩序”的外交總體框架，承諾在多邊機(jī)構(gòu)中競(jìng)爭(zhēng)并發(fā)揮主導(dǎo)作用，但依然高舉“美國(guó)優(yōu)先”旗幟；批評(píng)冷戰(zhàn)后美國(guó)“戰(zhàn)略自滿”，指責(zé)他國(guó)借多邊機(jī)制推行不利于美國(guó)的議程，提出“以結(jié)果為導(dǎo)向的現(xiàn)實(shí)主義”和“競(jìng)爭(zhēng)性外交”；在移民、貿(mào)易和邊境問題上采取強(qiáng)硬立場(chǎng)，將經(jīng)濟(jì)與安全捆綁，并首次在美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略中確立了中美俄大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)框架以及兩黨對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的共識(shí)。

拜登政府2022年的報(bào)告，從兩個(gè)維度概括美國(guó)面臨的挑戰(zhàn)：一是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，二是全球挑戰(zhàn)。報(bào)告回歸自由主義理念，把維護(hù)二戰(zhàn)后美國(guó)主導(dǎo)創(chuàng)建的國(guó)際秩序列為美國(guó)外交總體目標(biāo)，將推廣“民主價(jià)值觀”視為美國(guó)外交所根植的國(guó)家利益，將廣泛構(gòu)建和深化盟友與伙伴關(guān)系視為美國(guó)在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中的關(guān)鍵制勝之道。報(bào)告沒有出現(xiàn)已成為特朗普競(jìng)選口號(hào)的“美國(guó)優(yōu)先”提法，但在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)政策、科技管控等議題上，實(shí)際繼承并制度化了特朗普1.0版報(bào)告部分思路，將“重新調(diào)整經(jīng)濟(jì)全球化”作為國(guó)家安全議程，并將供應(yīng)鏈安全提升到國(guó)家安全戰(zhàn)略高度。

特朗普2.0版報(bào)告遠(yuǎn)比1.0版向右翼之右走得更遠(yuǎn)，可謂重新定義了“美國(guó)優(yōu)先”外交政策。報(bào)告首先宣布“維護(hù)核心國(guó)家利益”而非維護(hù)戰(zhàn)后國(guó)際秩序，是美國(guó)外交政策根本目的和外交戰(zhàn)略唯一核心。隨即痛批美國(guó)傳統(tǒng)外交精英“嚴(yán)重誤判”，所追求的“美國(guó)對(duì)全球的永久主導(dǎo)”是一個(gè)“不可取且無法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)”，傷害了美國(guó)的“國(guó)家特質(zhì)”。

由此出發(fā)，特朗普2.0版報(bào)告使用了一連串關(guān)于“終結(jié)”的表述：美國(guó)獨(dú)自支撐世界秩序的時(shí)代終結(jié)；中東長(zhǎng)期主導(dǎo)美國(guó)外交的時(shí)代終結(jié)；30多年來對(duì)華“接觸-融入”的戰(zhàn)略假設(shè)終結(jié)；大規(guī)模移民時(shí)代終結(jié)，美國(guó)不再在全球推廣“民主價(jià)值觀”。報(bào)告還再三強(qiáng)調(diào)，要終結(jié)美國(guó)在關(guān)鍵供應(yīng)鏈上對(duì)任何對(duì)手的結(jié)構(gòu)性依賴。

新版美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略由此重新為“美國(guó)優(yōu)先”事項(xiàng)排序，提出“西半球優(yōu)先”，把邊境安全、打擊毒品走私和防止外部大國(guó)介入視作核心安全挑戰(zhàn)；繼續(xù)把亞太作為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的主要戰(zhàn)場(chǎng)，同時(shí)降低中東在美國(guó)安全戰(zhàn)略中的優(yōu)先級(jí)，非洲則主要被視為關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)地和反恐風(fēng)險(xiǎn)所在。

政策之變

跨越8年，兩名總統(tǒng)，三屆政府的三份報(bào)告，折射了美國(guó)外交政策因應(yīng)美國(guó)國(guó)內(nèi)極化的兩黨政治發(fā)生的劇烈擺蕩。

一是應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)的立場(chǎng)轉(zhuǎn)變。2017年特朗普1.0版報(bào)告雖然批評(píng)氣候議程不利于美國(guó)，但仍承諾“美國(guó)將繼續(xù)成為減少傳統(tǒng)污染以及溫室氣體排放方面的全球領(lǐng)導(dǎo)者”。2022年拜登政府報(bào)告直接將氣候變化置于全球性挑戰(zhàn)之首，強(qiáng)調(diào)全球治理的重要性。而在特朗普2.0版報(bào)告中，全球性挑戰(zhàn)不再是“團(tuán)結(jié)盟友的契機(jī)”，而是“需要避免的負(fù)擔(dān)”，報(bào)告明確拒絕“凈零排放”與“氣候變化意識(shí)形態(tài)”，視多邊機(jī)制為“降低美國(guó)成本的工具”，多邊合作限定在“與美國(guó)核心利益直接相關(guān)的領(lǐng)域”。

三是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)框架調(diào)整。在2017年報(bào)告中，特朗普政府列舉“三大挑戰(zhàn)勢(shì)力”：中俄大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，朝鮮與伊朗核問題，中東反恐。報(bào)告認(rèn)為俄羅斯是美國(guó)主要地緣政治對(duì)手之一，其“目標(biāo)是削弱美國(guó)的國(guó)際影響力，挑撥美國(guó)與其盟友和合作伙伴的關(guān)系”。2022年報(bào)告中，拜登政府將中國(guó)界定為唯一“有意圖且有能力重塑國(guó)際秩序的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，俄羅斯則是“迫在眼前且持續(xù)的威脅”，需通過集體防御、大規(guī)模國(guó)際制裁與北約東擴(kuò)予以遏制。至于特朗普2.0版報(bào)告，在烏克蘭沖突中顯示出優(yōu)先考慮美俄關(guān)系的跡象，在尖銳批評(píng)歐洲的同時(shí)，報(bào)告幾乎未批評(píng)俄羅斯，并叫停北約擴(kuò)張，表示希望與俄重建戰(zhàn)略穩(wěn)定。

四是外交優(yōu)先事項(xiàng)與手段變化。實(shí)際上，特朗普2017年報(bào)告中對(duì)西半球著墨不多，倒是拜登政府的報(bào)告明確提出“西半球?qū)γ绹?guó)的直接影響超過任何其他地區(qū)，因此要繼續(xù)恢復(fù)和深化在那里的伙伴關(guān)系”。特朗普2.0版將供應(yīng)鏈、邊境安全、毒品、移民、關(guān)鍵技術(shù)依賴等橫跨美國(guó)國(guó)內(nèi)外的議題都提高到戰(zhàn)略威脅層級(jí)，公開宣示美國(guó)對(duì)近鄰的“干預(yù)權(quán)”；同時(shí)在歐洲強(qiáng)調(diào)支持“愛國(guó)政黨”，培育歐洲內(nèi)部“抵抗力量”，這引發(fā)干涉他國(guó)內(nèi)政的批評(píng)。這表明美國(guó)從以往倡導(dǎo)的規(guī)則秩序和全球干預(yù)，轉(zhuǎn)向更赤裸裸的強(qiáng)權(quán)邏輯和更強(qiáng)調(diào)大國(guó)勢(shì)力范圍的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)。至于以高度交易性和選擇性方式處理與盟友和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的關(guān)系，已被視為特朗普的外交風(fēng)格。

主線延續(xù)

新版報(bào)告出臺(tái)后，旋即遭到多名民主黨國(guó)會(huì)議員批評(píng)，認(rèn)為其“描繪了一個(gè)美國(guó)利益遠(yuǎn)比以往歷屆政府所描述的更為狹隘的世界”。

此外，新版報(bào)告有多個(gè)自相矛盾之處。例如，既宣稱將“傾向不干涉主義”，又宣示在西半球的干預(yù)權(quán)，還想幫助歐洲改變發(fā)展軌跡，前歐盟委員會(huì)主席普羅迪因此認(rèn)為，報(bào)告“以非常不恰當(dāng)?shù)姆绞礁缮媪怂麌?guó)內(nèi)政”。此外，新版報(bào)告還被批評(píng)缺乏戰(zhàn)略清晰度和短視，“論戰(zhàn)性大于政策性”。

從2017到2025年，三版報(bào)告折射出一個(gè)在全球?qū)嵙ο鄬?duì)變化與國(guó)內(nèi)政治極化的撕扯之間搖擺的美國(guó)。但變中亦有不變，維護(hù)美國(guó)的安全、繁榮、承認(rèn)大國(guó)結(jié)構(gòu)性競(jìng)爭(zhēng)長(zhǎng)期存在的現(xiàn)實(shí)，構(gòu)成美國(guó)三份戰(zhàn)略報(bào)告延續(xù)的主線。

首先，三版報(bào)告都信奉“以實(shí)力求和平”。2017年報(bào)告提出重建軍隊(duì)、部署重點(diǎn)針對(duì)朝鮮和伊朗的分層導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，維持穩(wěn)定的核威懾，將太空提升為優(yōu)先領(lǐng)域。2022年報(bào)告提出“一體化威懾”，著手對(duì)核三位一體與核指揮控制體系進(jìn)行現(xiàn)代化；新版報(bào)告則強(qiáng)調(diào)重振國(guó)防工業(yè)，確?！白顝?qiáng)大”的核威懾，打造新一代“金穹”導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，同時(shí)減少相對(duì)重要性下降戰(zhàn)區(qū)的兵力和干預(yù)，避免再次卷入“永久戰(zhàn)爭(zhēng)”。

經(jīng)濟(jì)安全均受重視，被視為國(guó)家安全的基礎(chǔ)。從2017年報(bào)告提出制造業(yè)回流，2022年強(qiáng)調(diào)供應(yīng)鏈安全，到新版報(bào)告強(qiáng)調(diào)再工業(yè)化、供應(yīng)鏈“去風(fēng)險(xiǎn)”、重振國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)等，都能看出貫穿其中的明顯邏輯。而且，美國(guó)一直將高科技、能源、金融主導(dǎo)地位以及對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)的控制權(quán)視為長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)。

不應(yīng)忘記，美國(guó)是一個(gè)全球化大國(guó)，美國(guó)的核心國(guó)家利益實(shí)則是全球化利益，就此而言，美國(guó)無法真正實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略收縮。總體上看，與其說美國(guó)戰(zhàn)略收縮，不如說是美國(guó)在重新配置和集中戰(zhàn)略資源；與其說美國(guó)放棄主導(dǎo)世界，不如說正在謀求改變領(lǐng)導(dǎo)世界的方式。

也應(yīng)當(dāng)看到，美國(guó)國(guó)內(nèi)極化的兩黨政治，進(jìn)一步加深了美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略的搖擺和不確定性。特朗普任期還剩下3年多，若下一次大選中民主黨人上臺(tái)，美國(guó)亦有可能重返氣候議題與多邊主義。但在一次次擺蕩與撕扯中，美國(guó)對(duì)全球秩序的承諾與其價(jià)值觀的穩(wěn)定性已被一再弱化，未來的國(guó)際秩序也將面臨更大的碎片化壓力。