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觀海局

本期，觀海局推薦一篇美國(guó)智庫(kù)報(bào)告，來(lái)自大名鼎鼎的CSIS（美國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略研究中心）。報(bào)告概述了庫(kù)克群島海底礦產(chǎn)資源潛力、美國(guó)海底采礦單邊行動(dòng)動(dòng)機(jī)、中美海底采礦博弈、國(guó)際海底管理局應(yīng)對(duì)舉措等內(nèi)容。有助于站在美國(guó)視角，看清美國(guó)啟動(dòng)海底采礦單邊行動(dòng)的戰(zhàn)略圖謀。

8月4日，在庫(kù)克群島成為自治國(guó)家60周年之際，美國(guó)和庫(kù)克群島宣布開(kāi)展雙邊合作，推進(jìn)庫(kù)克群島水域的深海采礦勘探。此前，特朗普總統(tǒng)于今年4月簽署了一項(xiàng)名為“釋放美國(guó)近海關(guān)鍵礦產(chǎn)和資源”的行政命令，為在美國(guó)領(lǐng)海和國(guó)際水域進(jìn)行深海資源勘探和開(kāi)采鋪平了道路。

本期CSIS《關(guān)鍵問(wèn)題》探討了美國(guó)近期采取這些行動(dòng)的動(dòng)因，以及這些行動(dòng)對(duì)太平洋地區(qū)和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的影響。

Q1：庫(kù)克群島海底礦產(chǎn)資源潛力有多大？

A1：庫(kù)克群島海底礦產(chǎn)管理局估計(jì)，其海域蘊(yùn)藏約67億噸多金屬結(jié)核。庫(kù)克群島專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEZ）面積近200萬(wàn)平方公里，涵蓋彭林盆地和薩摩亞盆地平原，錳結(jié)核儲(chǔ)量豐富。這些結(jié)核富含鈷、鎳、鈦、稀土元素以及其他關(guān)鍵金屬，如鉬、鈮、釩、鎢和鋯。海底礦產(chǎn)管理局估計(jì)，僅鈷一項(xiàng)，這些結(jié)核就可產(chǎn)出2000萬(wàn)噸。

2022年，管理局向?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的三個(gè)礦產(chǎn)項(xiàng)目頒發(fā)了為期五年的多金屬結(jié)核勘探許可證。然而，最終能夠以商業(yè)可行、環(huán)境可持續(xù)且規(guī)?；姆绞介_(kāi)采多少多金屬結(jié)核，目前仍不確定。

Q2：國(guó)際海底管理局（ISA）迄今為止對(duì)深海采礦的立場(chǎng)是什么？美國(guó)又是如何參與其中的？

A2：4月份的行政命令標(biāo)志著一個(gè)明確的轉(zhuǎn)變：華盛頓現(xiàn)在準(zhǔn)備在國(guó)際海底管理局（ISA）管轄范圍之外開(kāi)展深海采礦活動(dòng)。ISA成立于1994年，是聯(lián)合國(guó)下屬的一個(gè)自治組織，其職責(zé)是監(jiān)管國(guó)家管轄范圍以外海域的礦產(chǎn)資源勘探和開(kāi)采。所有1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UNCLOS）的締約國(guó)（美國(guó)并非該公約的締約國(guó)）都是ISA的成員，因此必須遵守ISA的規(guī)則和條例——包括勘探和開(kāi)采活動(dòng)必須與ISA簽訂合同。雖然美國(guó)不是UNCLOS的締約國(guó)，但它傾向于遵守UNCLOS的宗旨，而且直到最近，這種做法也延伸到了深海采礦領(lǐng)域。

盡管國(guó)際海底管理局（ISA）已批準(zhǔn)了一些太平洋地區(qū)的勘探合同，但其監(jiān)管框架的進(jìn)展緩慢，令渴望推進(jìn)關(guān)鍵礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的國(guó)家和公司感到沮喪。與此同時(shí)，深海采礦仍然極具爭(zhēng)議。包括瑙魯、庫(kù)克群島、基里巴斯和湯加在內(nèi)的支持者力推深海采礦，而斐濟(jì)、帕勞和瓦努阿圖等國(guó)則呼吁暫?；驈氐捉股詈２傻V，直到人們對(duì)深海采礦對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境影響有更深入的了解。

直到最近，美國(guó)一直采取不干預(yù)的態(tài)度，尊重國(guó)際海底管理局（ISA），避免采取強(qiáng)硬立場(chǎng)。雖然庫(kù)克群島的海底礦產(chǎn)位于其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)——因此不受ISA管轄——但美國(guó)最近與庫(kù)克群島發(fā)表的聲明凸顯了華盛頓攫取太平洋采礦機(jī)遇的意圖。這種新姿態(tài)可能會(huì)與一些太平洋伙伴國(guó)產(chǎn)生緊張關(guān)系，但同時(shí)也可能帶來(lái)新的機(jī)遇。

Q3：中國(guó)在太平洋地區(qū)是如何開(kāi)展深海采礦活動(dòng)的？

A3：中國(guó)目前持有5份國(guó)際海底管理局合同，在太平洋和印度洋勘探深海礦產(chǎn)，并一直在系統(tǒng)地建立關(guān)系和協(xié)議以推進(jìn)這些勘探工作。在太平洋地區(qū)，與庫(kù)克群島的合作進(jìn)展最為顯著。

中國(guó)在庫(kù)克群島的經(jīng)濟(jì)地位日益提升。它是庫(kù)克群島僅次于新西蘭的第二大援助國(guó)，自1997年以來(lái)，中國(guó)已為庫(kù)克群島的一系列基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供資金。為了進(jìn)一步推進(jìn)庫(kù)克群島與中國(guó)的伙伴關(guān)系，兩國(guó)于2025年2月簽署了《2025—2030年全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系行動(dòng)計(jì)劃》 。這項(xiàng)為期十年的框架協(xié)議令新西蘭感到意外，并重塑了區(qū)域政治格局。該計(jì)劃涵蓋多個(gè)領(lǐng)域，包括深海采礦、貿(mào)易與投資、旅游、海洋科學(xué)、技術(shù)與創(chuàng)新以及深海采礦。計(jì)劃特別指出，兩國(guó)“將探索在海底礦產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步合作的途徑，因?yàn)檫@對(duì)于庫(kù)克群島而言是國(guó)家優(yōu)先事項(xiàng)”。

2025年2月，中國(guó)和庫(kù)克群島有關(guān)部門(mén)簽署了一份為期五年的合作諒解備忘錄。庫(kù)克群島海底礦產(chǎn)管理局指出，與中國(guó)簽署的這份備忘錄“標(biāo)志著庫(kù)克群島與中國(guó)在加強(qiáng)雙邊關(guān)系方面邁出了重要一步，重點(diǎn)在于海底礦產(chǎn)資源的可持續(xù)勘探、管理和利用?！?/p>

Q4：美國(guó)的聲明如何改變太平洋深海采礦格局？

A4：美國(guó)與庫(kù)克群島就海底礦產(chǎn)資源發(fā)表的聯(lián)合聲明，標(biāo)志著美國(guó)在深海采礦領(lǐng)域占據(jù)領(lǐng)先地位的最新舉措。這份聲明的發(fā)表時(shí)機(jī)——就在中國(guó)與庫(kù)克群島簽署明確包含深海采礦內(nèi)容的諒解備忘錄數(shù)月之后——凸顯了當(dāng)前地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度。除庫(kù)克群島外，擁有幾乎與美國(guó)本土一樣寬闊的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的基里巴斯也在探索與中國(guó)開(kāi)展采礦合作。這可能為北京提供機(jī)會(huì)，使其能夠勘測(cè)并維持在太平洋大片戰(zhàn)略水域的存在。

美國(guó)一直難以跟上中國(guó)在太平洋地區(qū)日益增長(zhǎng)的影響力——該地區(qū)對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的重要性與日俱增。通過(guò)與庫(kù)克群島合作，在國(guó)際海底管理局（ISA，中國(guó)是其成員國(guó)，而美國(guó)并非成員國(guó)）之外開(kāi)辟一條深海采礦途徑，華盛頓或許能夠加強(qiáng)與那些渴望推進(jìn)海底采礦以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的太平洋島國(guó)的聯(lián)系。然而，公開(kāi)無(wú)視國(guó)際海底管理局并積極推進(jìn)深海采礦，也可能進(jìn)一步疏遠(yuǎn)美國(guó)在太平洋地區(qū)（乃至更廣泛地區(qū)）的合作伙伴，這些合作伙伴要么堅(jiān)決反對(duì)深海采礦，要么支持通過(guò)國(guó)際海底管理局進(jìn)行采礦。與此同時(shí)，中國(guó)繼續(xù)在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UNCLOS）規(guī)則范圍內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)，并利用美國(guó)的行動(dòng)將自己塑造成國(guó)際法和國(guó)際機(jī)構(gòu)的捍衛(wèi)者。

Q5：這些事態(tài)發(fā)展對(duì)深海采礦和美國(guó)在太平洋的國(guó)家利益有何更廣泛的影響？

A5：美國(guó)近期針對(duì)深海采礦采取的行動(dòng)可能會(huì)產(chǎn)生若干后續(xù)影響。金屬公司（TMC）迅速利用了美國(guó)政策的這一轉(zhuǎn)變，在行政命令發(fā)布后的幾天內(nèi)就向美國(guó)聯(lián)邦政府提交了申請(qǐng)。然而，TMC也因此面臨越來(lái)越多的審查和法律訴訟。美國(guó)法院已受理針對(duì)TMC的集體訴訟， 2025年7月，國(guó)際海底管理局（ISA）對(duì)TMC展開(kāi)正式調(diào)查，指控其試圖繞過(guò)ISA的規(guī)章制度和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UNCLOS）。盡管如此，如果ISA繼續(xù)未能按時(shí)完成其監(jiān)管框架的制定，可能會(huì)有更多機(jī)構(gòu)繞過(guò)該框架，從而導(dǎo)致ISA乃至《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的部分內(nèi)容失去效力。

美國(guó)在太平洋地區(qū)的影響力受此影響尚不明朗。此前，美國(guó)一直置身事外，傾向于等待國(guó)際海底管理局（ISA）完成審查并制定明確規(guī)章。然而，4月份的行政命令以及近期與庫(kù)克群島發(fā)表的聯(lián)合聲明表明，美國(guó)已明確表示支持深海采礦。盡管深海采礦在太平洋地區(qū)仍存在巨大爭(zhēng)議，但打破目前的僵局可能會(huì)為美國(guó)在一些影響力有限的國(guó)家?guī)?lái)新的機(jī)遇，例如基里巴斯。美國(guó)曾試圖在基里巴斯設(shè)立大使館，但近三年未果。雖然美國(guó)在深海采礦問(wèn)題上的立場(chǎng)轉(zhuǎn)變可能會(huì)加深與一些戰(zhàn)略伙伴的合作，但也可能使美國(guó)與其他國(guó)家產(chǎn)生分歧，尤其是在美國(guó)對(duì)太平洋的承諾已受到質(zhì)疑的當(dāng)下。

作者：Kathryn Paik是CSIS澳大利亞教席副主任兼高級(jí)研究員；Gracelin Baskaran是CSIS關(guān)鍵礦產(chǎn)安全項(xiàng)目主任。

編譯：觀海局

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