▲北京市12345市民熱線服務(wù)中心，話務(wù)人員正在坐席前忙碌。新京報(bào)記者 王子誠(chéng) 攝

2025年12月28日，新京報(bào)社主辦的“智聯(lián)民聲·數(shù)治未來(lái)——2025新京報(bào)數(shù)字政府論壇”在京舉行。本次論壇旨在深入探討在“十五五”規(guī)劃開(kāi)局之際，政務(wù)熱線如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的路徑轉(zhuǎn)型，并為構(gòu)建更加智慧、敏捷、有溫度的數(shù)字政府提供智力支撐。

經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展，全國(guó)各地的12345政務(wù)服務(wù)便民熱線（下稱(chēng)“12345熱線”）已不僅是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的抓手，更面臨著從“接訴即辦”向“未訴先辦”、從“被動(dòng)響應(yīng)”向“主動(dòng)治理”的歷史性戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。如何利用數(shù)字技術(shù)賦能熱線，提升民生服務(wù)的精準(zhǔn)度，已成為“十五五”時(shí)期的一道核心課題。本次論壇邀請(qǐng)了來(lái)自中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、北京大學(xué)、北京師范大學(xué)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，以及國(guó)研新經(jīng)濟(jì)研究院的專(zhuān)家，共同深入探討。

從“被動(dòng)響應(yīng)”邁向“敏捷治理”新形態(tài)

如果說(shuō)“接訴即辦”解決的是“把事辦成”，那么“未訴先辦”考驗(yàn)的就是城市能否把問(wèn)題提前識(shí)別、提前處置，推動(dòng)12345熱線從業(yè)務(wù)通道升級(jí)為治理系統(tǒng)的前端入口。

中國(guó)市場(chǎng)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員李勇堅(jiān)表示，12345熱線建立了高效便捷的溝通機(jī)制，已成為政府傾聽(tīng)民聲、匯聚民智、解決民憂的重要渠道，有效拉近了民眾與政府的距離，體現(xiàn)了政府服務(wù)為民的決心。

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)信息學(xué)院教授黃健青介紹，12345熱線整合了分散的公共服務(wù)熱線，構(gòu)建起統(tǒng)一的訴求受理入口，解決了群眾“找部門(mén)難、多頭反映”的痛點(diǎn)，使民生訴求直達(dá)責(zé)任主體；通過(guò)閉環(huán)處置機(jī)制，倒逼責(zé)任部門(mén)高效履職，使諸如胡同停車(chē)、噪音擾民等民生“瑣事”得到快速解決?？梢哉f(shuō)，“12345熱線有效打通了社會(huì)治理‘最后一公里’，成為群眾與政府的‘連心橋’”。

李勇堅(jiān)介紹，有數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)12345熱線日均受理電話已超過(guò)437萬(wàn)通，成為社情民意匯集的主要通道之一，覆蓋了群眾生活和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的方方面面。以服務(wù)場(chǎng)景為例，12345熱線既是企業(yè)查詢政策法規(guī)、辦事流程的便捷入口，也是其遇到政策執(zhí)行問(wèn)題時(shí)的求助通道。其制度化的協(xié)同與處置機(jī)制，有助于更好維護(hù)企業(yè)權(quán)益并持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

12345熱線正從過(guò)去的“民生服務(wù)窗口”升級(jí)為政府治理中樞。正如北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授唐任伍進(jìn)一步將其比喻為感知社情民意的“晴雨表”、化解矛盾風(fēng)險(xiǎn)的“減壓閥”和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的“助推器”，凸顯了熱線在治理體系中的樞紐作用。

同時(shí)，各地12345熱線通過(guò)與110、119等緊急服務(wù)熱線建立雙向流轉(zhuǎn)和協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“一號(hào)對(duì)外、分類(lèi)處置”，緊急訴求即時(shí)轉(zhuǎn)接。并且，引入第三方監(jiān)管，核心業(yè)務(wù)禁止外包，輔助服務(wù)需通過(guò)資質(zhì)審查和日常巡查，“運(yùn)行機(jī)制不斷升級(jí)優(yōu)化，產(chǎn)生了協(xié)同聯(lián)動(dòng)效應(yīng)”。唐任伍說(shuō)。

數(shù)據(jù)能力成轉(zhuǎn)型關(guān)鍵分水嶺

從“未訴先辦”落地的路徑看，組織機(jī)制與考核可以跟進(jìn)調(diào)整，但決定其是否能啟動(dòng)并形成閉環(huán)的，往往是數(shù)據(jù)能否被看懂并使用起來(lái)、變成可操作的治理指令。當(dāng)前，12345熱線在一些地方逐漸進(jìn)階，從“接訴即辦”走向了“未訴先辦”。

李勇堅(jiān)表示，“未訴先辦”在本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)源頭治理與主動(dòng)治理，核心是要找到源頭，在源頭進(jìn)行處理，從而實(shí)現(xiàn)“未訴先辦”。從責(zé)任部門(mén)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)看，推動(dòng)“未訴先辦”的積極性并不低：在“接訴即辦”考核壓力下，部門(mén)更愿意前置治理、減少后端投訴。因此，從組織動(dòng)員與考核牽引的角度看，推進(jìn)“未訴先辦”具備一定制度基礎(chǔ)；真正的難點(diǎn)在于數(shù)據(jù)能力的優(yōu)先補(bǔ)課與跨部門(mén)共用。

國(guó)研新經(jīng)濟(jì)研究院創(chuàng)始院長(zhǎng)朱克力也表示，就本質(zhì)而言，“未訴先辦”的前提是精準(zhǔn)識(shí)別未發(fā)生但可能發(fā)生的問(wèn)題，而這必須以海量工單數(shù)據(jù)的深度挖掘?yàn)榛A(chǔ)。若缺乏對(duì)訴求類(lèi)型、頻次、區(qū)域分布等數(shù)據(jù)的分析能力，無(wú)法提煉出高頻痛點(diǎn)與潛在風(fēng)險(xiǎn)，組織協(xié)同便無(wú)從靶向發(fā)力，考核導(dǎo)向也難以找到科學(xué)依據(jù)。

“數(shù)據(jù)能力是轉(zhuǎn)型的前置條件”，朱克力說(shuō)，只有先通過(guò)數(shù)據(jù)整合與建模，明確哪些領(lǐng)域、哪些區(qū)域是治理薄弱點(diǎn)，才能為后續(xù)組織機(jī)制優(yōu)化、考核指標(biāo)調(diào)整提供具體方向。組織機(jī)制與考核導(dǎo)向的調(diào)整可緊隨其后，形成“數(shù)據(jù)賦能—機(jī)制適配—考核保障”的遞進(jìn)關(guān)系，避免轉(zhuǎn)型陷入無(wú)的放矢。

北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授馬亮則認(rèn)為，“未訴先辦”的核心在于政府主動(dòng)識(shí)別需求和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力，而這需要政府在服務(wù)意識(shí)上真正以人民為中心，從市民需求出發(fā)去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。不是說(shuō)市民反饋的才算問(wèn)題，而是政府主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的就是問(wèn)題。這不是等著市民訴求的被動(dòng)響應(yīng)，而是主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的敏捷治理。

與此同時(shí)，馬亮表示，做到“未訴先辦”也需要政府借助數(shù)字技術(shù)來(lái)匯聚數(shù)據(jù)并識(shí)別模式和趨勢(shì)，從中發(fā)現(xiàn)城市服務(wù)與治理的“未病”并提前預(yù)警和干預(yù)。歸根結(jié)底，這需要政府執(zhí)政理念與價(jià)值取向的根本重塑，并輔之以數(shù)字治理能力的升級(jí)換代。

因此，馬亮建議，需要加強(qiáng)城市治理的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)與知識(shí)庫(kù)管理，推動(dòng)更多數(shù)據(jù)沉淀、積累、集成和共享，使其能夠發(fā)揮更大作用。同時(shí)，要推動(dòng)政務(wù)熱線相關(guān)數(shù)據(jù)脫敏后的共享開(kāi)放，使其能夠得到其他部門(mén)和社會(huì)的利用，進(jìn)而推動(dòng)其創(chuàng)造更大價(jià)值。這方面需要加強(qiáng)政府、企業(yè)與學(xué)術(shù)界的協(xié)同創(chuàng)新，共同發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成政務(wù)熱線推動(dòng)城市治理創(chuàng)新的作用機(jī)制。

從技術(shù)角度而言，黃健青建議，12345熱線的數(shù)據(jù)要從離散的“工單記錄”升級(jí)為高價(jià)值的“治理資產(chǎn)”，重點(diǎn)在于構(gòu)建一套以智能研判為驅(qū)動(dòng)、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并化解風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)治理與應(yīng)用體系。即要素標(biāo)準(zhǔn)化、知識(shí)圖譜化、決策智能化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的前瞻性識(shí)別與系統(tǒng)性化解，從而引導(dǎo)治理模式從被動(dòng)響應(yīng)的“接訴即辦”向主動(dòng)干預(yù)的“未訴先辦”轉(zhuǎn)型。

唐任伍認(rèn)為，還需要構(gòu)建“未訴先辦”的指標(biāo)體系：從“響應(yīng)”到“預(yù)判”的效能指標(biāo)，涵蓋工單響應(yīng)時(shí)長(zhǎng)、辦結(jié)率等；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，通過(guò)分析訴求類(lèi)型與數(shù)量識(shí)別苗頭性問(wèn)題并生成預(yù)警報(bào)告；治理效能指標(biāo)，用于評(píng)估政策效果與治理水平，推動(dòng)服務(wù)從“便捷”走向“智慧”。

在算法與機(jī)制中守護(hù)“政務(wù)溫情”

當(dāng)12345熱線從“接線”走向“算力”，效率提升只是第一步，更關(guān)鍵的是把人機(jī)協(xié)同的邊界、責(zé)任鏈條與兜底機(jī)制制度化，避免“技術(shù)替代”演變?yōu)椤胺?wù)降級(jí)”。

當(dāng)前，12345熱線的受理方式正從人工坐席接線逐步被智能客服自動(dòng)接線替代。一些政務(wù)熱線的大量標(biāo)準(zhǔn)化咨詢和簡(jiǎn)單訴求由智能客服7×24小時(shí)自動(dòng)響應(yīng)，不僅緩解了人員壓力、提高辦理效率，還能確保答復(fù)口徑的統(tǒng)一，并沉淀海量數(shù)據(jù)供治理分析利用。

然而，對(duì)于情緒激烈或情況復(fù)雜的疑難訴求，智能客服缺乏共情和靈活應(yīng)對(duì)能力，如果對(duì)話不充分或分派不當(dāng)，反而可能降低服務(wù)質(zhì)量、影響治理成效。

對(duì)此，唐任伍表示，人工客服被智能客服替代的趨勢(shì)，收益主要在效率提升和成本降低，風(fēng)險(xiǎn)則體現(xiàn)在復(fù)雜問(wèn)題處理能力和情感支持的不足。由此可見(jiàn)，智能技術(shù)應(yīng)用需要在效率與品質(zhì)之間取得平衡。數(shù)字政府建設(shè)絕不能只有“冷的算法”，也要有“熱的關(guān)懷”。

朱克力指出，設(shè)定人機(jī)協(xié)同邊界必須遵循“分類(lèi)處置、兜底保障”原則，在任何智能化環(huán)節(jié)都必須保留“一鍵切人工”的通道，以確保老年群體等數(shù)字弱勢(shì)群體不被擋在服務(wù)門(mén)外。

李勇堅(jiān)則從制度層面提出了人機(jī)協(xié)同的五大細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)，旨在構(gòu)建一種“進(jìn)退有據(jù)”的技術(shù)倫理：一是建立工單分級(jí)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確哪些標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)可由機(jī)器人閉環(huán)；二是賦予人類(lèi)話務(wù)員“最高接管權(quán)”，實(shí)時(shí)捕捉真人交流中的情感波動(dòng)；三是構(gòu)建全過(guò)程可溯源機(jī)制，明確責(zé)任歸屬；四是推動(dòng)“經(jīng)驗(yàn)反哺”，將優(yōu)秀話務(wù)員的策略轉(zhuǎn)化為AI能力；五是提升全社會(huì)的數(shù)字素養(yǎng)?！凹夹g(shù)賦能的目標(biāo)是提升治理能力，而非削弱服務(wù)的溫情”。

在落實(shí)跨部門(mén)、跨層級(jí)協(xié)同方面，唐任伍以“停車(chē)治理”這一高頻難點(diǎn)問(wèn)題為例，拆解了重構(gòu)后的協(xié)同鏈條。他建議由街道辦事處發(fā)揮“牽頭統(tǒng)籌”職能，社區(qū)作為“兜底主體”，區(qū)政務(wù)和數(shù)據(jù)局負(fù)責(zé)“協(xié)調(diào)督辦”。通過(guò)12345熱線的精準(zhǔn)記錄與全過(guò)程閉環(huán)，配合智能停車(chē)系統(tǒng)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，將原本碎片化的管理整合為“一局牽頭、多部門(mén)協(xié)同”的格局。這必須通過(guò)“首接負(fù)責(zé)制”和“限時(shí)簽收機(jī)制”將協(xié)同固化為制度流程，防止推諉扯皮。

建立長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制在推動(dòng)跨部門(mén)協(xié)同中也是一項(xiàng)重要的應(yīng)對(duì)措施。李勇堅(jiān)補(bǔ)充道，從現(xiàn)狀來(lái)看，單純依靠行政命令推動(dòng)協(xié)同往往效果有限，如果能夠?qū)⒃V求處置效率、群眾滿意度等指標(biāo)納入部門(mén)績(jī)效考核體系，才能形成內(nèi)生動(dòng)力，真正推動(dòng)跨部門(mén)協(xié)同處置。

由于考核機(jī)制的倒逼，基層治理中也出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題，如“索要滿意度”等考核異化現(xiàn)象。黃健青對(duì)此建議，考核體系必須實(shí)現(xiàn)從“響應(yīng)率”向“治理效能”的根本轉(zhuǎn)型。這需要引入“問(wèn)題根治率”“群眾體感改善度”以及“人機(jī)協(xié)同正向評(píng)價(jià)”等多元指標(biāo)，從制度上鼓勵(lì)工作人員進(jìn)行個(gè)性化、有深度、有溫度的干預(yù)，而非僅僅追求KPI的數(shù)字美觀。

歸根結(jié)底，12345熱線從“接訴即辦”走向“未訴先辦”，不是讓其“更智能”這么簡(jiǎn)單，而是要推動(dòng)城市治理從“事后處置”轉(zhuǎn)向“前置預(yù)判”的系統(tǒng)性變革。同時(shí)，既要用算法提升效率，也要以人機(jī)協(xié)同的兜底機(jī)制確保復(fù)雜訴求與弱勢(shì)群體始終“有人接、接得住、辦得好”，讓技術(shù)進(jìn)步最終落到群眾體感的改善與治理效能的提升上。

新京報(bào)記者 肖隆平

編輯 鄭偉彬

校對(duì) 王心