來源 | 人民論壇網(wǎng)-學(xué)術(shù)前沿雜志
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2026年是“十五五”開局之年。從“我國現(xiàn)階段發(fā)展的歷史方位”到“居民消費(fèi)率”，從“投資于人”到“有效市場(chǎng)和有為政府”，厘清以上四個(gè)關(guān)鍵問題，將對(duì)“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃有所啟益。近日，清華大學(xué)新質(zhì)生產(chǎn)力研究院專家常修澤在《學(xué)術(shù)前沿》雜志刊文，對(duì)上述四個(gè)問題作出系統(tǒng)性梳理和闡釋。推薦閱讀！

厘清“十五五”時(shí)期四個(gè)理論與實(shí)踐問題

常修澤

黨的二十屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）指出：“‘十五五’時(shí)期是基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時(shí)期”。在深入研讀《建議》并結(jié)合長期系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上，筆者試圖厘清“十五五”時(shí)期的四個(gè)關(guān)鍵問題，通過理論與實(shí)踐相結(jié)合的方式，闡發(fā)對(duì)這些問題的認(rèn)識(shí)與見解，以期對(duì)“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃有所啟益。

第一個(gè)問題：如何準(zhǔn)確把握我國現(xiàn)階段發(fā)展的歷史方位

“你是誰？”“你從哪里來？”“你要到哪里去？”，這個(gè)具有普遍意義的“哲學(xué)三問”，其中第一位、也是根基性的問題，是要搞清“我是誰”。延伸到發(fā)展階段層面，必須準(zhǔn)確把握我國現(xiàn)階段發(fā)展的歷史方位：我國究竟現(xiàn)在仍然是發(fā)展中國家，還是已經(jīng)是高收入國家，甚至已經(jīng)進(jìn)入發(fā)達(dá)國家行列？這是研究我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和一系列基本方略必須解決的問題。

關(guān)于“國家現(xiàn)階段歷史方位”問題的研究，有三種看法引人關(guān)注，并產(chǎn)生一定影響。第一，有輿論認(rèn)為我國已經(jīng)進(jìn)入高收入國家門檻。第二，因中國宣布在世界貿(mào)易組織當(dāng)前和未來談判中不尋求新的特殊和差別待遇，故有論調(diào)稱中國已不再是發(fā)展中國家，而是發(fā)達(dá)國家。第三，因誤讀《建議》而產(chǎn)生的錯(cuò)論：從到2035年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，而得出中國現(xiàn)在已是所謂“初等發(fā)達(dá)國家”的說法。針對(duì)以上三種觀點(diǎn)，我們需要從理論和實(shí)踐層面實(shí)事求是對(duì)其作出分析。

國際組織關(guān)于高收入國家、發(fā)達(dá)國家的內(nèi)涵定義與劃分標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)筆者研究，聯(lián)合國和世界銀行等國際組織對(duì)全球國家主要有三大分類體系：高收入國家、發(fā)達(dá)國家和處于人類發(fā)展指數(shù)不同水平的國家。鑒于問題的提出主要集中于前兩者，故這里著重對(duì)高收入國家、發(fā)達(dá)國家進(jìn)行分析，暫不涉及處于人類發(fā)展指數(shù)不同水平的國家。

關(guān)于世界銀行的劃分：按單一的經(jīng)濟(jì)收入，劃分世界各經(jīng)濟(jì)體收入水平。世界銀行以人均國民總收入來衡量一個(gè)國家的發(fā)展程度，并不牽涉社會(huì)、教育、健康等其他發(fā)展維度。具體的分類指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)為：以人均國民總收入（GNI）作為最核心的指標(biāo)，考慮匯率波動(dòng)，以美元計(jì)算，每年更新，逐年調(diào)整，最新公布的數(shù)據(jù)如表1所示。

2012年，世界銀行高收入國家的人均國民總收入標(biāo)準(zhǔn)為1.2615萬美元及以上，對(duì)比同一指標(biāo)，當(dāng)年我國人均國民總收入為5740美元，而美國則是50120美元，中國只相當(dāng)于美國的11.45%。關(guān)于“中國距離世界銀行設(shè)定的高收入國家的門檻還有多遠(yuǎn)”的問題，存在兩個(gè)變化因素：第一個(gè)因素，世界銀行高收入國家的門檻指標(biāo)是不斷變化的。第二個(gè)因素，中國的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值受匯率、物價(jià)和實(shí)際增長率等多因素的影響，也是動(dòng)態(tài)變化的。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2021年，中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)到了114.367萬億元。因人民幣與美元的匯率出現(xiàn)貶值，按照2022年5月份最新的人民幣在岸價(jià)1∶6.6折算，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值大約相當(dāng)于1.2269萬美元（按照離岸價(jià)1∶6.64折算，則是1.2195萬美元）。若按照世界銀行2021年公布的，高于12695美元才能成為高收入國家的門檻標(biāo)準(zhǔn)，顯然，我國在2021年尚未達(dá)到高收入國家的門檻。

黨的二十大以后，2024年世界銀行的高收入國家門檻（基于2022年數(shù)據(jù)），提高為人均13845美元以上，而到2022年，中國的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為12850美元，與高收入國家標(biāo)準(zhǔn)仍有995美元的差距。如果考慮匯率的因素，中國2023年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值約為89358元人民幣，按2023年全年平均匯率（約1美元=7.0467元人民幣）折算，約為12680美元，更低于13845美元的“新門檻水平”。

世界銀行2026財(cái)年（基于2024數(shù)據(jù)）的高收入國家門檻為高于13935美元，對(duì)比我國2022年提交的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的數(shù)據(jù)，大約相差1000美元左右。且不論“高收入國家”這一指標(biāo)本身又分成進(jìn)入以后高、中、低的不同階段與剛達(dá)到高收入國家門檻的區(qū)別，即使按門檻論，目前我國也未達(dá)到高收入國家的門檻，更不必說我國已是發(fā)達(dá)國家。

聯(lián)合國劃分的“發(fā)達(dá)國家”與世界銀行的“高收入國家”是兩個(gè)內(nèi)涵不同的概念。雖然“高收入國家”是“發(fā)達(dá)國家”的一個(gè)必要條件，但并非充分條件。質(zhì)言之，所有發(fā)達(dá)國家都是高收入國家，但并非所有高收入國家都是發(fā)達(dá)國家。就特征維度而言，發(fā)達(dá)國家是一個(gè)綜合性概念。筆者認(rèn)為，高收入國家核心指標(biāo)是收入（主要指人均國民總收入），而發(fā)達(dá)國家則是一個(gè)綜合的指標(biāo)體系，這兩個(gè)概念的內(nèi)涵雖有小部分交叉，但不完全相同。試以一個(gè)人為喻，“高收入”好比一個(gè)人的“身高”，而“發(fā)達(dá)”則好比一個(gè)人的“綜合素質(zhì)”。

例如，中東海灣產(chǎn)油國沙特、卡塔爾、阿聯(lián)酋等，早就被世界銀行列為高收入國家，但并不是國際社會(huì)公認(rèn)的發(fā)達(dá)國家；當(dāng)今亞洲被世界公認(rèn)的發(fā)達(dá)國家，只有日本、韓國、新加坡、以色列四個(gè)。一段時(shí)期內(nèi)，即使中國在“人均國民總收入”這一單項(xiàng)指標(biāo)上，達(dá)到高收入國家標(biāo)準(zhǔn)，但距離發(fā)達(dá)國家所要求的全面、綜合的發(fā)展水平，還有相當(dāng)長的一段距離。

進(jìn)入發(fā)達(dá)國家意味著在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、治理等多方面達(dá)到世界先進(jìn)水平，包括五條基本標(biāo)準(zhǔn)。其一，高人均收入和高生活水平，這是進(jìn)入發(fā)達(dá)國家行列的基礎(chǔ)。其二，高度工業(yè)化和多樣化經(jīng)濟(jì)。產(chǎn)業(yè)以高科技和服務(wù)業(yè)為主，而非依賴單一資源。其三，先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施。包括交通、通訊、能源等設(shè)施現(xiàn)代化。其四，高水平的人類發(fā)展指數(shù)（HDI）。通常要求HDI在0.800以上，屬于“極高人類發(fā)展水平”組別。其五，成熟的政治和社會(huì)制度，包括完善的社會(huì)保障體系等。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國在經(jīng)濟(jì)總量以及制造業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域世界領(lǐng)先，在5G、人工智能、航天、高鐵等科技領(lǐng)域的發(fā)展也處于全球前列。但是，目前人均國內(nèi)生產(chǎn)總值偏低（近1.3萬美元），并且在其他人均指標(biāo)上，與發(fā)達(dá)國家相比仍有一定差距。

關(guān)于“人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平”。“中等發(fā)達(dá)國家水平”是鄧小平同志在20世紀(jì)80年代提出的命題，1987年，黨的十三大報(bào)告提出，“到下個(gè)世紀(jì)中葉，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平”。進(jìn)入新時(shí)代，黨的十九屆五中全會(huì)、黨的二十大、黨的二十屆四中全會(huì)，均明確“人均國內(nèi)生產(chǎn)總值到2035年達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平”的目標(biāo)。值得注意的是，這里的表述并不是“發(fā)達(dá)國家”所要求的全面、綜合的發(fā)展水平指標(biāo)，只是人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平。即使在2035年達(dá)到這一水平后，我國在提升人類發(fā)展指數(shù)（HDI）和社會(huì)發(fā)展其他方面，仍需不懈努力，接續(xù)奮斗。

正確理解中國在世界貿(mào)易組織中有關(guān)表述：中國發(fā)展中國家定位沒有改變。2025年9月24日，在聯(lián)合國大會(huì)上，中方宣布：中國作為負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國，在世界貿(mào)易組織當(dāng)前和未來談判中將不尋求新的特殊和差別待遇。這句話曾被誤讀為，中國不再是發(fā)展中國家而已經(jīng)是發(fā)達(dá)國家。筆者認(rèn)為，中國政府調(diào)整在世界貿(mào)易組織中的具體談判策略，是出于務(wù)實(shí)和負(fù)責(zé)任的考量，這絕不等于中國自我認(rèn)定為發(fā)達(dá)國家，也不改變我國仍然是最大發(fā)展中國家的基本國情。實(shí)際上，中國仍然是發(fā)展中國家而未進(jìn)入發(fā)達(dá)國家行列，中國外交部、商務(wù)部等部門已經(jīng)明確表態(tài)并反復(fù)強(qiáng)調(diào)“中國是世界上最大發(fā)展中國家的國際地位沒有改變”，中外各界都應(yīng)尊重這一歷史事實(shí)，凝聚國際共識(shí)。

通過以上分析，我們能夠更加深刻理解《中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》（以下簡(jiǎn)稱《公報(bào)》）及《建議》指出的，“‘十五五’時(shí)期是基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時(shí)期”的重要內(nèi)涵。在這個(gè)具有歷史性的跨越階段，中國在經(jīng)濟(jì)總量和硬件基礎(chǔ)設(shè)施等方面，已經(jīng)具備可觀的大國實(shí)力。但下一步的任務(wù)更艱巨，爭(zhēng)取早日跨進(jìn)高收入國家門檻，這是我國近期的一個(gè)目標(biāo)，為此，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟須實(shí)現(xiàn)從“大”到“強(qiáng)”，從“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)型。

根據(jù)黨的二十屆四中全會(huì)《公報(bào)》及《建議》，從2026年開始，再奮斗十年，即到2035年實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技實(shí)力、國防實(shí)力、綜合國力和國際影響力大幅躍升，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平。關(guān)于人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平的標(biāo)準(zhǔn)是多高？國際上并未有明確的理論定義，事實(shí)上，2024年，國際貨幣基金組織（IMF）認(rèn)定的達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平這一標(biāo)準(zhǔn)的國家中，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值最低的是2.34萬美元，大多數(shù)國家在2.5萬美元以上。按照這個(gè)實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)，到2035年，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平是有條件的。當(dāng)然這只是人均國內(nèi)生產(chǎn)總值單項(xiàng)指標(biāo)，而成為發(fā)達(dá)國家則是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)性工程。我國在人均指標(biāo)發(fā)展的高質(zhì)量等方面，特別是社會(huì)發(fā)展與人民福祉的均衡性上，依舊任重道遠(yuǎn)。為此，需付出更長期、更艱巨的努力，全面提升社會(huì)發(fā)展水平、科技創(chuàng)新能力和人民福祉。

第二個(gè)問題：如何瞄準(zhǔn)居民消費(fèi)的“靶心”，切實(shí)提高居民消費(fèi)率

居民消費(fèi)率是居民消費(fèi)諸多指標(biāo)中的“靶心”。黨的二十屆四中全會(huì)通過的《建議》指出，“強(qiáng)大國內(nèi)市場(chǎng)是中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略依托。堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)，堅(jiān)持惠民生和促消費(fèi)”并特別號(hào)召“大力提振消費(fèi)”。需要厘清的是，促進(jìn)居民消費(fèi)，除了就業(yè)、收入、社保等基礎(chǔ)性條件外，就居民消費(fèi)指標(biāo)體系自身而言，它的“靶心”在哪里？首先要說明，“擴(kuò)大居民消費(fèi)”與“提高居民消費(fèi)率”是兩個(gè)不同層級(jí)的命題，前者是一個(gè)比較全面的、原則性的籠統(tǒng)概念，后者則著力于結(jié)構(gòu)改革，是一個(gè)更為深刻和精準(zhǔn)的概念。筆者曾提出探索性理論主張，認(rèn)為在需求結(jié)構(gòu)方面，重在提高居民消費(fèi)率（2010），拉高居民消費(fèi)率是中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整第一位的問題（2015）。

為了進(jìn)一步闡釋提高居民消費(fèi)率在擴(kuò)大居民消費(fèi)中的“靶心”地位，筆者梳理出居民消費(fèi)中容易混淆的四個(gè)指標(biāo)。其一，社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長率（簡(jiǎn)稱“社消零增長率”），是指社會(huì)上零售的消費(fèi)品總額增長情況。其二，消費(fèi)增長率。既包括商品消費(fèi)，也包括服務(wù)消費(fèi)，它反映報(bào)告期與基期相比的消費(fèi)增長情況。其三，消費(fèi)貢獻(xiàn)率，指最終消費(fèi)支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率。其四，最終消費(fèi)率，指最終消費(fèi)占整個(gè)國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重（包括居民和政府等最終消費(fèi)）。以上“四率”，內(nèi)涵各異，用處也大相徑庭，筆者認(rèn)為其并非居民消費(fèi)的“靶心”所在。

以現(xiàn)在使用較多且廣為人知的社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長率為例，這一指標(biāo)確實(shí)能夠反映我國社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長情況，但亦存在兩點(diǎn)局限性。其一，這一指標(biāo)未包括絕大部分的服務(wù)性消費(fèi)。按照國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)內(nèi)涵，社會(huì)消費(fèi)品零售總額主要包括商品性消費(fèi)和餐飲類服務(wù)性消費(fèi)，不包括非實(shí)物商品的網(wǎng)上零售額，也不包括除餐飲服務(wù)外的大量其他服務(wù)性消費(fèi)，如住宿居住、交通通訊、教育培訓(xùn)、醫(yī)療健康、旅游體驗(yàn)、文化娛樂，以及其他用品服務(wù)等多領(lǐng)域的服務(wù)消費(fèi)支出。

根據(jù)最新數(shù)據(jù)，中國居民人均服務(wù)性消費(fèi)支出已經(jīng)占到居民人均消費(fèi)支出的46.1%，這也意味著，人們每消費(fèi)10元，其中約有4.6元用于購買服務(wù)。雖然社會(huì)消費(fèi)品零售總額包括部分交叉性的餐飲消費(fèi)，但不包括絕大部分的服務(wù)性消費(fèi)，而目前居民服務(wù)性消費(fèi)支出增長較快，這是我國當(dāng)前及下一步大力激發(fā)的重點(diǎn)。從這個(gè)意義上說，社會(huì)消費(fèi)品零售總額這一指標(biāo)已經(jīng)不能完全適應(yīng)居民服務(wù)性消費(fèi)增長的新格局。

其二，這一指標(biāo)既短缺部分服務(wù)性消費(fèi)，又多出部分非居民消費(fèi)，即包含機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、部隊(duì)、企事業(yè)單位等的消費(fèi)支出，這又涉及最終消費(fèi)率這一指標(biāo)。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)及分析，從支出法核算國內(nèi)生產(chǎn)總值角度研究，最終消費(fèi)率由居民消費(fèi)率和政府消費(fèi)率兩部分構(gòu)成，兩者數(shù)據(jù)相加而得，中國當(dāng)前最終消費(fèi)率約為54%，其中“政府消費(fèi)率”占15%左右，即政府消費(fèi)在整個(gè)最終消費(fèi)中占到近三成，一定意義上講，政府消費(fèi)擠占或代替了居民消費(fèi)。筆者認(rèn)為，政府消費(fèi)率在一定程度上遮蔽了居民消費(fèi)率實(shí)際較低這一短板。研究居民消費(fèi)應(yīng)剔除政府消費(fèi)，不能籠統(tǒng)用最終消費(fèi)率來測(cè)度居民消費(fèi)。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，從戰(zhàn)略角度而言，居民消費(fèi)率是研究消費(fèi)的“靶心”所在，國家和社會(huì)應(yīng)該集中關(guān)注居民消費(fèi)率，即居民的最終消費(fèi)支出占支出法核算國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。具體來說，則是重點(diǎn)關(guān)注現(xiàn)在一年130多萬億的國內(nèi)生產(chǎn)總值中，有多少支出是居民最終消費(fèi)。所以，筆者自提出“重在提高居民消費(fèi)率”（2010）和首度明確提出“把居民消費(fèi)率拉高是中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整第一位的問題”（2015）后，多次發(fā)文建議補(bǔ)足居民消費(fèi)率這一短板。

在惠民生、促消費(fèi)最關(guān)鍵的指標(biāo)上，居民消費(fèi)率是短板。那么，中國的居民消費(fèi)率實(shí)際情況如何？2013年上半年，我國居民消費(fèi)率僅約為35%，明顯低于美國（70%）、日本（60%）和俄羅斯（52%）。如果對(duì)比2015年至2024年，中國與全球主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體及一些發(fā)展中國家的居民消費(fèi)率（見表2），可以發(fā)現(xiàn)中國居民消費(fèi)率水平明顯較低，不僅低于發(fā)達(dá)國家，而且低于一些發(fā)展中國家，這是一項(xiàng)突出的短板。

“十五五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)居民消費(fèi)率明顯提高?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》將“結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進(jìn)展”作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一，居民消費(fèi)率上升則是其中的重要內(nèi)容。黨的二十屆四中全會(huì)通過的《建議》提出“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)，其中第一項(xiàng)便是高質(zhì)量發(fā)展取得顯著成效，并在這一目標(biāo)下指出要實(shí)現(xiàn)居民消費(fèi)率明顯提高。值得注意的是，這里的表述不再是“居民消費(fèi)率上升”，而是針對(duì)此前十年居民消費(fèi)率上升不明顯的狀況，更堅(jiān)決地提出“居民消費(fèi)率明顯提高”這一導(dǎo)向性目標(biāo)。這樣做，一則，有利于貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的自由全面發(fā)展；二則，也有利于持續(xù)增強(qiáng)中華民族凝聚力，應(yīng)對(duì)國內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)；三則，更有利于提高我國在國際社會(huì)中的排名位次，強(qiáng)化我國在國際競(jìng)爭(zhēng)中的戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)。

第三個(gè)問題：如何界定“投資于人”的具體投向與模式

“投資于人”應(yīng)投向民生領(lǐng)域。黨的二十屆四中全會(huì)通過的《建議》提出“投資于物和投資于人緊密結(jié)合”，針對(duì)這一要求，需專門研究?jī)蓚€(gè)問題。其一，“投資于人”投向哪里？其二，“投資于人”采取什么模式？關(guān)于“投資于人”投向哪里的問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和決策部門已經(jīng)把與“人”有關(guān)的公共服務(wù)體系羅列出來（此處不論基本或非基本），涉及九大領(lǐng)域：“一小”問題（幼兒撫育），做到“幼有所育”；教育問題，做到“學(xué)有所教”；就業(yè)和收入問題，做到“勞有所得”；醫(yī)療健康問題，做到“病有所醫(yī)”；養(yǎng)老服務(wù)問題，做到“老有所養(yǎng)”；居民住房（主要指廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房），做到“住有所居”；殘障人士保障問題，做到“弱有所扶”：退役軍人問題（優(yōu)軍服務(wù)）；文體服務(wù)保障；其他社會(huì)保障。這些都是“投資于人”的目標(biāo)領(lǐng)域，九大領(lǐng)域涉及面廣泛，應(yīng)把其中的基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)區(qū)分開來，而這就涉及“投資于人”的具體模式問題。

“投資于人”應(yīng)采取“三合一”模式。關(guān)于“投資于人”的模式，筆者曾就醫(yī)療公共服務(wù)問題提出一個(gè)“三合一”模式，即政府管基本，市場(chǎng)管超值，社會(huì)管各方廣濟(jì)善助（2008）?，F(xiàn)在將其進(jìn)一步應(yīng)用于公共服務(wù)領(lǐng)域，具體而言，就是把整個(gè)公共服務(wù)分成基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)兩大部分，分別對(duì)待。

其一，“政府管基本”。以政府在服務(wù)供給上的不同權(quán)責(zé)為思路，基本公共服務(wù)部分由政府負(fù)責(zé)。這部分要建立兜底機(jī)制，切實(shí)負(fù)責(zé)管好，如逐步提高農(nóng)民養(yǎng)老金等。黨的二十屆四中全會(huì)通過的《建議》提出，繼續(xù)劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社?；?，以彌補(bǔ)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)部分社保基金的缺口。其二，市場(chǎng)管超值?；竟卜?wù)范圍外的超值服務(wù)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)由市場(chǎng)管理，按市場(chǎng)化運(yùn)作，各類企業(yè)都可以投資。其三，社會(huì)管各方廣濟(jì)善助。無論是基本公共服務(wù)，還是非基本公共服務(wù)，國家應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)慈善性公益組織進(jìn)入，這方面潛力巨大。

以上模式，既不是由政府包辦、排斥市場(chǎng)的高度集中體制，也不是由營利性組織主導(dǎo)的過度競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，而是一個(gè)由政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方于一體的共建型組織結(jié)構(gòu)。

第四個(gè)問題：如何準(zhǔn)確把握有效市場(chǎng)與有為政府的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)

黨的二十屆四中全會(huì)通過的《建議》指出:“高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是中國式現(xiàn)代化的重要保障”，必須“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，以“充分激發(fā)各類經(jīng)營主體活力”。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的第一位問題是體制問題，這是最深刻、最重大的問題，因此，要強(qiáng)調(diào)健全改革取得新突破的制度和政策體系。

改革開放以來市場(chǎng)配置與政府作用相結(jié)合的四層臺(tái)階、四種模式。在社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兼容的歷史條件下，處理關(guān)于市場(chǎng)與政府在資源配置關(guān)系方面，如何體現(xiàn)“包容性改革”的思想？從理論和決策角度研究，自1984年黨中央作出“第一個(gè)改革決定”以來，逐步邁上四層臺(tái)階，漸進(jìn)式地出現(xiàn)四種模式。

• 第一層臺(tái)階（第一種模式）：有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的提出及“政府試圖主導(dǎo)下的市場(chǎng)機(jī)制”作用。1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是在公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。從包容性改革角度研究，突破了把社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度同商品經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來的傳統(tǒng)觀念，這是一個(gè)很大的突破，鄧小平同志稱其“寫出了一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的初稿”。但受限于當(dāng)時(shí)的歷史條件和傳統(tǒng)思維，此模式仍保留并強(qiáng)調(diào)“有計(jì)劃的”這一體制前提，實(shí)際上是一種“政府試圖主導(dǎo)下的市場(chǎng)機(jī)制”模式。

• 第二層臺(tái)階（第二種模式）：市場(chǎng)在國家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出：“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場(chǎng)在國家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用?！毙枰⒁獾氖牵@里使用的表述僅是“起基礎(chǔ)性作用”，至于誰對(duì)資源配置起決定性作用并不明確，這為政府發(fā)揮決定性作用預(yù)留理論和實(shí)踐空間，這是第二種政府與市場(chǎng)關(guān)系模式。

• 第三層臺(tái)階（第三種模式）：使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”這個(gè)命題，其意義在于，提出市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，表述更嚴(yán)密、更鮮明。

• 第四層臺(tái)階（第四種模式）：充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》在總論部分強(qiáng)調(diào)了“七個(gè)聚焦”，包括聚焦構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。尤其是，黨的二十屆四中全會(huì)通過的《建議》中，第二部分“‘十五五’時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)方針和主要目標(biāo)”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。應(yīng)注意“充分發(fā)揮”這一表述更堅(jiān)定、更充分，從而為下一步改革鋪就更廣闊的道路。以上四層臺(tái)階，實(shí)際上形成四種模式。那么，如何把握有效市場(chǎng)和有為政府關(guān)系呢？

關(guān)于堅(jiān)持有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合的幾點(diǎn)思考。黨的二十屆四中全會(huì)通過的《建議》在“‘十五五’時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的原則”的第五條指出：“堅(jiān)持有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合”。這個(gè)“必須遵循的原則”精神實(shí)質(zhì)是什么？筆者認(rèn)為，準(zhǔn)確把握這個(gè)原則應(yīng)找到有效與有為的“靶心”，這就需要準(zhǔn)確理解有效市場(chǎng)和有為政府的“三性”“一魂”“一邊界”。

• 區(qū)分有效與有為的“三性”。其一，從經(jīng)濟(jì)過程的時(shí)序性來看，“效”體現(xiàn)在事后，是一種可被評(píng)估和評(píng)判的結(jié)果；“為”則主要體現(xiàn)在事前和事中，是過程中的主動(dòng)作為，二者在過程的時(shí)序性上存在明顯差異。其二，從主客觀屬性來看，“效”是客觀的，偏重于客觀成果；“為”則很大程度上是主觀的，體現(xiàn)為一種主體能動(dòng)性的行為狀態(tài)。其三，從可度量性來看，“效”是可以用指標(biāo)測(cè)度的。例如，中國市場(chǎng)化程度，據(jù)國家發(fā)展和改革委員會(huì)2022年的數(shù)據(jù)，全社會(huì)商品和服務(wù)價(jià)格市場(chǎng)化程度已達(dá)97.5%。再如，民營經(jīng)濟(jì)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)比重，也是可度量的。筆者在福建泉州調(diào)研時(shí)了解到，當(dāng)?shù)孛駹I經(jīng)濟(jì)已呈現(xiàn)“78999”格局，即民營經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)70%以上稅收、80%以上GDP、90%以上就業(yè)、創(chuàng)新成果和經(jīng)營主體。相較而言，“為”則難以精確測(cè)度。比如，有觀點(diǎn)將政府比作“陽光雨露”，但測(cè)算“陽光”的強(qiáng)度、“雨露”的劑量較為困難，正因其主觀色彩較強(qiáng)，度量標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)模糊?？傊?，應(yīng)在區(qū)分有效與有為“三性”的基礎(chǔ)上，做到切實(shí)有效與合理有為相結(jié)合，防止出現(xiàn)重有為、輕有效的以虛避實(shí)傾向。

• 準(zhǔn)確把握有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合的“魂”。根據(jù)上文梳理自1984年以來，政府與市場(chǎng)關(guān)系定位四種模式的演進(jìn)，筆者認(rèn)為應(yīng)以“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”這一表述，來把握有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合精神實(shí)質(zhì)，如果丟掉這個(gè)“魂”，極易產(chǎn)生誤解和混亂。

• 厘清市場(chǎng)與政府的作用邊界。既然講“有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合”，就必須在市場(chǎng)與政府之間劃定清晰的邊界。原則上說，凡是市場(chǎng)能有效配置資源的地方，應(yīng)盡量交由市場(chǎng)發(fā)揮作用；而在公共服務(wù)、宏觀規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管等，則需更好發(fā)揮政府的有為作用。當(dāng)前，一些地方仍存在邊界不清的情況。例如，近年來曾出現(xiàn)違規(guī)跨省干預(yù)微觀經(jīng)營主體的情況。此類問題需通過法治明確界定，否則將影響市場(chǎng)預(yù)期和政府公信力。

總之，必須準(zhǔn)確把握?qǐng)?jiān)持有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合的科學(xué)內(nèi)涵。黨的二十屆三中全會(huì)通過的《決定》和黨的二十屆四中全會(huì)通過的《建議》均強(qiáng)調(diào)，“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，特別需要注意的是，關(guān)于經(jīng)濟(jì)秩序，《建議》以“既‘放得活’又‘管得好’”，取代《決定》中“既‘放得活’又‘管得住’”的表述，充分體現(xiàn)黨中央對(duì)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的高度重視，這為我們建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系，提供了堅(jiān)實(shí)的理論和體制支撐。

選自 |《學(xué)術(shù)前沿》雜志 2025年第23期

原標(biāo)題 | 厘清“十五五”時(shí)期四個(gè)理論與實(shí)踐問題

作者 | 清華大學(xué)新質(zhì)生產(chǎn)力研究院專家 常修澤

新媒體編輯 | 常宇峰

原文責(zé)編 | 方進(jìn)一