備受關(guān)注的托育服務(wù)法草案已公開全文，正在向社會征求意見。

第一財經(jīng)此前報道，草案的主要看點在于明確了托育服務(wù)“政府主導(dǎo)”，強(qiáng)化公共服務(wù)屬性，并規(guī)范了托育機(jī)構(gòu)和人員的準(zhǔn)入等，旨在通過系統(tǒng)性制度設(shè)計，破解發(fā)展瓶頸、規(guī)范服務(wù)行為，為完善生育支持政策、降低家庭養(yǎng)育成本、建設(shè)生育友好型社會提供強(qiáng)有力的法治支撐。（詳見報道：國家擬立法鼓勵政府補(bǔ)貼托育服務(wù)）

“不過，目前草案仍有細(xì)化完善的空間。”第一財經(jīng)記者采訪了深度參與草案前期起草工作的中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長張力，在他看來，草案在規(guī)定政府財政支出時可以更具剛性，應(yīng)適當(dāng)規(guī)定托育人員的待遇標(biāo)準(zhǔn)，針對社區(qū)辦托、幼兒園辦托等托育類型，監(jiān)管等方面的規(guī)則還有待細(xì)化。

財政支出相關(guān)條款缺乏剛性

“托育服務(wù)法能在多大程度上明確政府財政支持的責(zé)任，是一個立法設(shè)計上的難點，它將關(guān)乎托育服務(wù)水準(zhǔn)能否被盡快拉高到與學(xué)前教育相對持平的高度?！?/p>

2024年10月，托育服務(wù)法草案尚在醞釀階段，張力曾接受第一財經(jīng)采訪，給出上述觀點。此次公布的草案明確，托育服務(wù)由“政府主導(dǎo)”，強(qiáng)化其公共服務(wù)屬性，并鼓勵地方人民政府探索建立嬰幼兒家庭托育服務(wù)補(bǔ)貼制度。

作為深度參與草案起草工作的法律專家，張力告訴第一財經(jīng)記者，立法圍繞最有利于嬰幼兒健康成長的原則進(jìn)行，具體設(shè)計的一個核心，在于如何顯著降低家庭的養(yǎng)育成本。

一直以來，“入托貴”是影響家庭送托意愿的一個重要因素。2024年9月，國家衛(wèi)健委主任雷海潮向十四屆全國人大常委會第十一次會議作關(guān)于推進(jìn)托育服務(wù)工作情況的報告時披露，2023年，全國民辦托育機(jī)構(gòu)占全部托育機(jī)構(gòu)的89.5%，平均托育服務(wù)收費價格（不包括餐費）為1978元/人/月，一線城市在5500元/人/月以上，與群眾的支付能力和期待存在較大差距，許多有送托需求的家庭望而卻步。

“要降成本，政府就應(yīng)承擔(dān)更多的職責(zé)，發(fā)展普惠式的托育服務(wù)?！睆埩χ赋?，草案在總則中明確“將普惠托育服務(wù)有序納入基本公共服務(wù)范圍”，“既然將其定位為一種公共服務(wù)，那它就不是單純由市場決定的事情，國家需要有所投入”。

但在他看來，當(dāng)前草案的相關(guān)規(guī)定使用了不少“鼓勵”“倡導(dǎo)”“促進(jìn)”“探索”等表述，法律約束的剛性程度還不夠。比較典型的是，托育服務(wù)法草案規(guī)定，鼓勵縣級以上地方人民政府探索建立嬰幼兒家庭托育服務(wù)補(bǔ)貼制度。

“可以使用類似‘應(yīng)當(dāng)’這樣的詞匯，盡量減少法律中的倡導(dǎo)性條款?！?/strong>張力坦言，在法律中寫明“政府必須要掏多少錢”，結(jié)合目前各地的財政能力來看不夠現(xiàn)實，也不符合立法的習(xí)慣，但如果真的要促進(jìn)未來托育服務(wù)價格的降低，展現(xiàn)托育服務(wù)的普惠色彩，托育服務(wù)法應(yīng)該展示出更加堅定的態(tài)度。

事實上，部分政府的扶持和優(yōu)惠政策已面臨落地見效難的問題?，F(xiàn)任鄭州大學(xué)副教授陳寧等人在2021年對河南省2679個托育機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了一項調(diào)查，發(fā)現(xiàn)托育機(jī)構(gòu)在享受優(yōu)惠政策方面存在較多現(xiàn)實困難。當(dāng)前優(yōu)惠政策多是鼓勵性的，缺乏具象化，能否落地受到屬地政府財政能力和重視程度的制約。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅有3.68%的托育機(jī)構(gòu)在建設(shè)中享受到了政府財政定向支持，稅收優(yōu)惠、托位補(bǔ)貼、房租減免、設(shè)備購置補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策的覆蓋范圍較為有限。

此外，據(jù)雷海潮報告，一些地方出臺的支持措施力度較小、覆蓋范圍較窄，有的地方探索試行的建設(shè)補(bǔ)貼、運營補(bǔ)貼等時間較短，措施的有效性和可持續(xù)性需持續(xù)觀察。

不過張力也提到：“構(gòu)建主體多元的托育公共服務(wù)體系是有意義的?！彼硎?，目前草案在明確托育服務(wù)工作應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，還“鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范社會力量參與”，“構(gòu)建主體多元、安全優(yōu)質(zhì)、價格合理、方便可及的托育公共服務(wù)體系”。

他指出：“在財政投入可能存在困難的情況下，鼓勵社會力量也就是民間資本的參與，也是為了最終能增加托育服務(wù)的供給，把托育服務(wù)的價格降下來。”

如何實現(xiàn)托育服務(wù)隊伍的長遠(yuǎn)發(fā)展

長期以來，由于托育服務(wù)行業(yè)缺乏統(tǒng)一明確的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，托育服務(wù)隊伍存在素質(zhì)水平參差不齊、穩(wěn)定性差等問題，這導(dǎo)致部分家長對托育服務(wù)缺乏信心，“不敢送托”。

一位有著近十年托育服務(wù)經(jīng)驗的前托育園園長曾告訴第一財經(jīng)記者：“這個行業(yè)很缺專業(yè)人才，不少托育人員以前都是幼師，他們更擅長對3~6歲的孩子進(jìn)行啟蒙式教育。”在參觀了廣東省內(nèi)大量托育園后，她還注意到一個現(xiàn)象：不少托育機(jī)構(gòu)裝修得高大上，老師卻來一個走一個，很難建立起一支專業(yè)且穩(wěn)定的育兒團(tuán)隊。

育媧人口智庫近日發(fā)布的《中國托育報告2025》指出，當(dāng)前從業(yè)人員大多由育嬰師、護(hù)工、保育員等非系統(tǒng)性培訓(xùn)背景轉(zhuǎn)崗，在嬰幼兒發(fā)展心理學(xué)、健康管理、危機(jī)應(yīng)對等專業(yè)領(lǐng)域存在明顯的知識和技能缺失。從高校到職教院校，“嬰幼兒照護(hù)服務(wù)”與“托育管理”等專業(yè)開設(shè)數(shù)量有限，加之職業(yè)成長路徑不清晰、晉升機(jī)制不明確，行業(yè)難以吸引并留住高素質(zhì)人才。

針對上述問題，為嚴(yán)格規(guī)定托育人員的任職資格條件，草案明確要“實行托育師資格考試和注冊制度”，設(shè)定學(xué)歷、專業(yè)門檻，并建立托育師職稱評定標(biāo)準(zhǔn)。這或許將改變以往托育服務(wù)隊伍“魚龍混雜”，甚至“無證上崗”“沒有名分”的情況。

不過，張力提到，目前草案規(guī)定了對托育師的要求、準(zhǔn)入門檻與禁止性行為，卻鮮少提及對這一群體的待遇保障。

“我個人主張在法律中明確，托育師的工資收入待遇不能低于學(xué)前教育教師的待遇?！彼硎荆杏龓煶１徽`解為“高級保姆”，本身收獲的社會認(rèn)同感就比較低，而他們的實際工作又很辛苦?！八麄冎饕鎸Φ氖?~3歲的嬰幼兒，而這些孩子很難用言語動作表達(dá)感謝，托育師們無法從工作中得到成就感。因此，更需要國家和社會從收入待遇等多方面為托育師提供更好的保障?！?/p>

他提到，法律可以規(guī)定國家要做好對托育師的能力培訓(xùn)，包括鼓勵院校開展相應(yīng)的專業(yè)設(shè)置與教學(xué)培訓(xùn)等。這一點在草案中已有所體現(xiàn)，草案規(guī)定：國家建立多層次的托育服務(wù)人才培養(yǎng)體系，加強(qiáng)托育服務(wù)相關(guān)學(xué)科專業(yè)建設(shè)，鼓勵開展托育服務(wù)方面的科學(xué)研究，推動產(chǎn)教融合、校企合作，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。

其次，可以規(guī)定國家對已經(jīng)從業(yè)的托育師隊伍進(jìn)行常態(tài)化的培訓(xùn)，“不能做一錘子買賣”，要安排經(jīng)常性、日常性的培訓(xùn)工作，“這有助于托育師整體能力的提升，最終受惠的是更多的嬰幼兒和家庭”。

張力還指出，法律至少應(yīng)明確要營造尊重托育師的社會氛圍，教育領(lǐng)域的法律不少都提到要“尊重教師”，比如學(xué)前教育法就規(guī)定“全社會應(yīng)當(dāng)尊重幼兒園教師”，他建議托育服務(wù)法也作類似的規(guī)定，明確加強(qiáng)相關(guān)的公益宣傳。

誰來管、怎么管

“草案還有一個重要的亮點，是明確了衛(wèi)生健康部門將作為托育服務(wù)工作的主管部門?！睆埩χ赋?。

此前，到底哪個部門來“主管”托育服務(wù)工作，在政策規(guī)定層面和各地的實踐中，仍存在爭議。還有觀點指出，應(yīng)該由教育行政部門來主管托育服務(wù)工作。

2019年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，首次對托育服務(wù)體系建設(shè)與發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)，這一年也被業(yè)內(nèi)稱為“托育元年”。該指導(dǎo)意見明確提出了嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展工作由衛(wèi)生健康部門牽頭、相關(guān)部門協(xié)同的工作機(jī)制，但在后續(xù)實踐中，各地各部門對“牽頭”一詞有著不同的理解。

長春理工大學(xué)副教授杜實曾于2021年調(diào)研國內(nèi)某省的托育服務(wù)供給現(xiàn)狀，他發(fā)現(xiàn)托育機(jī)構(gòu)的管理工作一直由各地衛(wèi)健部門牽頭，但多地衛(wèi)健部門都不同程度地表示“牽頭不同于主管”，在實際工作中會因管理權(quán)限模糊導(dǎo)致工作執(zhí)行不便。

此次草案正式明確了衛(wèi)生健康部門對托育服務(wù)的“主管”地位，在總則中規(guī)定：國務(wù)院衛(wèi)生健康主管部門負(fù)責(zé)規(guī)劃、管理和協(xié)調(diào)全國托育服務(wù)工作。縣級以上地方人民政府衛(wèi)生健康主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)托育服務(wù)工作。

張力表示：“我國現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)采取衛(wèi)健部門作為主管部門的方式，避免托育服務(wù)‘片面教育化’，制造家長‘雞娃’焦慮；教育行政部門目前的重點還是學(xué)前教育的質(zhì)量提升，托育服務(wù)交給衛(wèi)健部門有助于二者齊頭并進(jìn)?！?/p>

此外，草案還明確劃分了不同層級人民政府的職責(zé)，規(guī)定國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國托育服務(wù)工作，省級人民政府和設(shè)區(qū)的市級人民政府統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)托育服務(wù)工作，縣級人民政府負(fù)責(zé)組織推進(jìn)本行政區(qū)域內(nèi)托育服務(wù)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)推動落實轄區(qū)內(nèi)托育服務(wù)工作?！安莅冈诳v向上對各層級政府的職責(zé)進(jìn)行了科學(xué)合理的分工，這種立法設(shè)計在以往是比較少見的?！睆埩Ρ硎尽?/p>

不過，張力提到草案比較遺憾的一點，是沒有對不同類型的托育服務(wù)，比如社區(qū)辦托、幼兒園辦托等進(jìn)行規(guī)定?！澳壳吧鐓^(qū)辦托是很受嬰幼兒家長歡迎的，但是怎么鼓勵與規(guī)范這種托育服務(wù)形式，草案還沒有明確的表示。”

他還提到幼兒園辦托的情形，以往政策規(guī)定與此次草案都鼓勵有條件的幼兒園開設(shè)托班，提供托育服務(wù)，這也與國家大力發(fā)展的“托幼一體化”契合。

在管理方面，草案規(guī)定，衛(wèi)生健康主管部門負(fù)責(zé)幼兒園托班的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督，教育行政部門負(fù)責(zé)幼兒園托班的日常管理。同時，幼兒園向縣級人民政府衛(wèi)生健康主管部門申請開設(shè)托班前，應(yīng)當(dāng)取得同級教育行政部門的同意。

此前，幼兒園托班的主要監(jiān)管部門是教育行政部門還是衛(wèi)健部門，仍存在界定不清的情況。草案不僅明確了監(jiān)管部門為衛(wèi)健部門，還明確了教育行政部門的責(zé)任。張力解讀稱，這表明幼兒園托班所提供的服務(wù)應(yīng)當(dāng)堅持托育服務(wù)的本質(zhì)屬性，主要關(guān)注嬰幼兒身心健康成長，不能是學(xué)前教育的下延。由教育行政部門做好資源統(tǒng)籌，則有助于避免幼兒園等學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在不能做好本職工作的情況下，盲目開設(shè)托班。

“不過，幼兒園辦托到底能覆蓋哪個年齡段的嬰幼兒，相關(guān)的監(jiān)管指導(dǎo)工作具體如何開展，草案還沒有給出明確的規(guī)范?！彼赋觥?/p>

事實上，對不少幼兒園來說，“托幼一體化”是全新的挑戰(zhàn)。重慶師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院副教授袁秋紅等人發(fā)文指出，其中一大難點是開設(shè)托班的師資不足, 現(xiàn)有教師管理托班的經(jīng)驗并不豐富，一些教師在工作方法上, 簡單搬用3歲至6歲的教育模式，幼兒園托班“小班化”形式和“托育幼兒園化”苗頭突出。

從整體完善托育服務(wù)法律制度的層面來看，張力認(rèn)為未來應(yīng)針對社區(qū)辦托、幼兒園辦托等托育類型，進(jìn)行規(guī)則的細(xì)化，同時也要結(jié)合現(xiàn)實情況，區(qū)分出重點的辦托類型，“比如社區(qū)辦托，可能需要法律對其做更多的規(guī)定”。