【內(nèi)容摘要】：近年來農(nóng)村建設(shè)爭議比較多，主要涉及土地權(quán)屬爭議，施工相關(guān)手續(xù)不完善，質(zhì)量安全爭議，工程結(jié)算爭議等。這些增加了農(nóng)村建設(shè)工程中的矛盾糾紛，為了預(yù)防和減少爭議，本文從土地、施工、結(jié)算等方面向大家介紹農(nóng)村建設(shè)中存在的風(fēng)險問題，以便在施工前盡量做好各項準(zhǔn)備工作，防止?fàn)幾h。

【關(guān)鍵詞】：農(nóng)村、建設(shè)工程、風(fēng)險防范

隨著新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興，農(nóng)村建設(shè)工程越來越多，隨之而來的爭議也不斷增加。出現(xiàn)爭議的情形比較多，本文主要從土地、施工手續(xù)、結(jié)算爭議等方面予以分析。

一、

農(nóng)村建設(shè)中涉及的土地問題

（一）

土地權(quán)屬存在爭議

土地是國家所有還是集體所有，經(jīng)常存在爭議，國有土地和集體的邊界不清楚。

1.本身是國有，集體使用多年。涉及公益或基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)的土地其權(quán)屬可能屬于國有，已經(jīng)讓村集體使用多年，大家誤認(rèn)為就是集體所有，有的鄉(xiāng)村小學(xué)或其他設(shè)施用地，因?qū)W校停辦，校舍荒廢，早已給村社使用，但其土地是否屬于集體所有需要核實。

2.河道范圍與集體土地的邊界不清楚。河灘地權(quán)屬可能存在爭議，河邊的農(nóng)民枯水季節(jié)種糧，把長期使用，視為了集體所有。但是根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十一條之規(guī)定“河道堤防內(nèi)的土地和堤防外的護堤地，無堤防河道歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位以下的土地，除土改時已將所有權(quán)分配給農(nóng)民，國家未征收，且迄今仍歸農(nóng)民集體使用的外，屬于國家所有”此類河灘地，多數(shù)可能屬于河道范圍，屬于國有，但河道范圍和村集體的土地的邊界可能不清晰，在建設(shè)時需要弄清楚是否屬于村社集體土地 。各類建設(shè)不得占用河道，尤其不得影響泄洪。

3.有的土地可能因存在登記重疊導(dǎo)致權(quán)屬爭議。比如有一宗地，原單位享有國有土地使用權(quán)證，某村民持有林地承包證，兩證圖紙和地塊有交叉。

4.歷史遺留問題導(dǎo)致權(quán)屬爭議。根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第四條之規(guī)定“ 依據(jù)一九五〇年《中華人民共和國土地改革法》及有關(guān)規(guī)定，凡當(dāng)時沒有將土地所有權(quán)分配給農(nóng)民的土地屬于國家所有；實施一九六二年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（以下簡稱《六十條》）未劃入農(nóng)民集體范圍內(nèi)的土地屬于國家所有”。土改時未將土地所有權(quán)分配給農(nóng)民的土地（如國有農(nóng)場、林場），或1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》未劃入農(nóng)民集體范圍內(nèi)的土地，屬于國家所有。但往往這類土地，村集體成員因長時間自行種植、經(jīng)營、使用，便認(rèn)為屬于村集體所有，村集體成員更自然認(rèn)為自己享有使用權(quán)。造成在發(fā)生政府收回使用時，被村集體成員組織或要求賠償。

（二）

不能違反土地用途

1.基本農(nóng)田不得占用。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第三十五條規(guī)定，“永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點建設(shè)項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)?！被巨r(nóng)田除了特殊的重點建設(shè)項目經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)外，其他建設(shè)不得占用。

2.設(shè)施農(nóng)用地只能修建農(nóng)用設(shè)施，不得用于其他。國土資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2014年《國土資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知（國土資發(fā)〔2014〕127號）》，雖然已經(jīng)被廢止，但其對于“設(shè)施農(nóng)用地”屬于“農(nóng)用地”進(jìn)行了明確，且該認(rèn)定亦符合《中華人民共和國土地管理法》第四條“農(nóng)地農(nóng)用”的原則。因此，如建民宿或餐廳等，不得用設(shè)施農(nóng)用地。不得以批設(shè)施農(nóng)用地為名，實際是建住宅，建別墅等非農(nóng)設(shè)施。

3.宅基地只能用于建住宅，且不得超面積建設(shè)。根據(jù)《四川省人民政府關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地范圍及面積標(biāo)準(zhǔn)的通告》（川府規(guī)〔2023]4號）規(guī)定，“四、住房用地面積標(biāo)準(zhǔn)為：平原地區(qū)每人不超過30平方米，丘陵地區(qū)每人不超過40平方米，山區(qū)每人不超過50平方米。住房、附屬用房和庭院用地總面積為每人不超過70平方米。3人以下的戶按3人計算，4人的戶按4人計算，5人以上的戶按5人計算宅基地所屬地域類型,由縣級人民政府結(jié)合國土調(diào)查、地形地貌等情況確定。五、新建(改建、擴建、翻建)住房、附屬用房、庭院均不占用耕地的,在宅基地總面積標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，住房用地面積可適當(dāng)增加，增加部分每戶不超過30平方米?！痹谒拇ㄞr(nóng)村修建住房，對面積有明確規(guī)定，如果超面，則可能要求拆除，這時發(fā)包人損失大，施工人的工程款也可能難以兌現(xiàn)，甚至有可能認(rèn)為施工方也有過錯，沒有注意發(fā)包人被批準(zhǔn)的面積和邊界。

二、

農(nóng)村建設(shè)的資質(zhì)問題

（一）

關(guān)于勘察設(shè)計單位問題

《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第二十一條規(guī)定，“在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，凡建筑跨度、跨徑或者高度超出規(guī)定范圍的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)的建筑工程，以及二層（含二層）以上的住宅，必須由取得相應(yīng)的設(shè)計資質(zhì)證書的單位進(jìn)行設(shè)計，或者選用通用設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計?！睆脑摋l例看，只有二層及以上的住宅需要有資質(zhì)的單位設(shè)計，而四川農(nóng)村的大多數(shù)的宅基地建設(shè)均為二層建筑物，需要具有設(shè)計資質(zhì)的單位進(jìn)行專業(yè)設(shè)計，但至今還有地方村民習(xí)慣自己找人直接搭建，甚至自己動手設(shè)計，找周邊鄰居進(jìn)行自行建設(shè)，忽視審批手續(xù)和建筑設(shè)計資質(zhì)，造成所建造的房屋安全隱患巨大，違反法律規(guī)定。

（二）

關(guān)于施工許可的問題

根據(jù)《建筑工程施工許可管理辦法》第二條之規(guī)定“工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程，可以不申請辦理施工許可證。省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，對限額進(jìn)行調(diào)整，并報國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門備案”。按此辦法規(guī)定，是投資額和面積兩個因素。根據(jù)建設(shè)部《關(guān)于加強村鎮(zhèn)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理的若干意見》（該意見已經(jīng)作廢）“（一）對于建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的所有公共建筑工程、居民自建兩層（不含兩層）以上、以及其它建設(shè)工程投資額在30萬元以上或者建筑面積在300平方米以上的所有村鎮(zhèn)建設(shè)工程、村莊建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)的學(xué)校、幼兒園、衛(wèi)生院等公共建筑（以下稱限額以上工程），應(yīng)嚴(yán)格按照國家有關(guān)法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)督管理。建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)所有加層的擴建工程必須委托有資質(zhì)的設(shè)計單位進(jìn)行設(shè)計，并由有資質(zhì)的施工單位承建?！钡艘庖娨呀?jīng)作廢，目前意味著二層以下的居民自建房是否需要按國家有關(guān)法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)督管理，目前有爭議。

三、

農(nóng)村建設(shè)工程中的結(jié)算問題

（一）

合同對結(jié)算約定不明確

農(nóng)村建設(shè)工程，有的簡單約定，沒有工程量清單，有的甚至沒有合同，在結(jié)算時容易發(fā)生爭議。因此農(nóng)村建設(shè)工程，建議應(yīng)當(dāng)在施工合同中對整個工程量和單價盡量約定清楚。

（二）

關(guān)于質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)問題

很多發(fā)包人和施工方?jīng)]有約定施工的具體標(biāo)準(zhǔn)，或驗收的標(biāo)準(zhǔn)，工程竣工后，就工程是否符合約定，是否合格難以判斷，經(jīng)常發(fā)生爭議。建議在合同中盡量對工程質(zhì)量要求和驗收方法及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確約定。

（三）

農(nóng)村建設(shè)施工中的配合問題

工程很容易受到周邊群眾的阻止，容易停止，為此，對工程周邊矛盾，如何協(xié)調(diào)，造成停工的責(zé)任如何劃分，是發(fā)包人引起的阻工，還是施工方原因?qū)е麓迕褡韫?，有時難以判斷。農(nóng)村建設(shè)工程，需要發(fā)包人和施工方雙方都盡力配合，減少對村民的影響，避免村民阻工。

四、

農(nóng)村建設(shè)工程中的優(yōu)先權(quán)問題

《中華人民共和國民法典》第八百零七條規(guī)定，“發(fā)包人未按照約定支付價款的，承包人可以催告發(fā)包人在合理期限內(nèi)支付價款。發(fā)包人逾期不支付的，除根據(jù)建設(shè)工程的性質(zhì)不宜折價、拍賣外，承包人可以與發(fā)包人協(xié)議將該工程折價，也可以請求人民法院將該工程依法拍賣。建設(shè)工程的價款就該工程折價或者拍賣的價款優(yōu)先受償?！痹谵r(nóng)村的建設(shè)工程，折價和拍賣均涉及登記問題，涉及土地權(quán)屬問題，涉及購買人資格問題，比如建設(shè)住宅，涉及宅基地的權(quán)屬問題，購房人的資格問題，難以強制拍賣，因此，農(nóng)村的建設(shè)工程要實現(xiàn)優(yōu)先權(quán)，多數(shù)都存在多方面的障礙，難以實現(xiàn)。

五、

農(nóng)村建設(shè)工程中發(fā)包人的責(zé)任風(fēng)險

（一）

地質(zhì)安全風(fēng)險

農(nóng)村建設(shè)工程經(jīng)常沒有經(jīng)過地勘，不了解地質(zhì)情況，在修建過程中，發(fā)現(xiàn)地質(zhì)不穩(wěn)定，出現(xiàn)工程事故，或建成后面出現(xiàn)地質(zhì)滑坡等，影響建設(shè)工程安全。為此，農(nóng)村建設(shè)工程要選好建設(shè)位置，最好找專業(yè)機構(gòu)進(jìn)行地質(zhì)勘察。

（二）

選擇施工單位的風(fēng)險

根據(jù)《中華人民共和國民法典》第一千一百九十三條，“承攬人在完成工作過程中造成第三人損害或者自己損害的，定作人不承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。但是，定作人對定作、指示或者選任有過錯的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！痹谵r(nóng)村建設(shè)工程中，發(fā)包人經(jīng)常找沒有資質(zhì)的施工方施工，在施工過程中人員受傷、造成第三方損失等，法院通常會按該認(rèn)定定作人存在過錯，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。比如施工過程中需要砍樹，發(fā)包人找不專業(yè)的自然人協(xié)助砍伐，結(jié)果樹木倒下傷人。還有很多施工過程中，不按操作規(guī)程，不重視安全，造成施工人員受傷。

六、

農(nóng)村建設(shè)工程爭議處理

農(nóng)村的建設(shè)工程很多沒有經(jīng)過五方責(zé)任主體驗收，出現(xiàn)質(zhì)量問題，如果鑒定費用大，而工程本身總金額不大，這就可能出現(xiàn)鑒定等費用大于爭議標(biāo)的。為此，建議農(nóng)村建設(shè)，盡可能在過程中把好質(zhì)量關(guān)。

農(nóng)民建設(shè)工程爭議，盡量協(xié)商處理，如果訴訟容易增加矛盾，農(nóng)村建設(shè)工程通?？偣こ塘坎淮?，但如果涉及集體的建設(shè)工程，容易引起群體事件，引發(fā)不穩(wěn)定因素，因此針對農(nóng)村建設(shè)工程盡量協(xié)商或通過第三方調(diào)解處理。

綜上，農(nóng)村建設(shè)工程需要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)規(guī)章以及相關(guān)的規(guī)范性文件，需要合法的使用土地，需要選擇適宜建設(shè)的土質(zhì)環(huán)境，需要設(shè)計施工等主體有相關(guān)資質(zhì)，需要就施工過程在合同中盡量明確約定，發(fā)生爭議盡量及時協(xié)商妥善解決。

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作者簡介

張建盈科成都高級合伙人

四川天府一帶一路商事調(diào)解中心指導(dǎo)委員會副主任

西南石油大學(xué)法學(xué)院碩士生導(dǎo)師

成都大學(xué)法學(xué)院碩士生導(dǎo)師

專業(yè)領(lǐng)域：房地產(chǎn)與建設(shè)工程糾紛、重大民商事訴訟和仲裁、行政機關(guān)和企業(yè)法律顧問、行政法律事務(wù)。

任晶晶盈科成都專職律師

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四川天府一帶一路商事調(diào)解中心調(diào)解員

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彭長軍盈科成都專職律師

四川天府一帶一路商事調(diào)解中心調(diào)解員

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編/輯/ 文宣部

責(zé)/編/ 呂彥蓉

審/核/ 謝絲絲