作為宏觀調(diào)控的重要工具，財政政策對經(jīng)濟社會的穩(wěn)定與發(fā)展起著重要的作用，其政策走向備受關注。

2025年12月，中央經(jīng)濟工作會議與全國財政工作會議相繼召開，兩場重要會議均明確指出，2026年將實施更加積極的財政政策。此后，為進一步激發(fā)內(nèi)需，2026年1月9日召開的國務院常務會議，又部署實施了財政金融協(xié)同促內(nèi)需的一攬子政策。

在此背景下，著名經(jīng)濟學家、華夏新供給經(jīng)濟學研究院創(chuàng)始院長、財政部財政科學研究所（現(xiàn)中國財政科學研究院）原所長賈康于近日接受了金融投資報的專訪，從政策內(nèi)涵、實施路徑以及與貨幣政策協(xié)同配合等維度，結合對新質生產(chǎn)力的系統(tǒng)研究，深入闡釋2026年財政政策如何服務高質量發(fā)展、助力“十五五”規(guī)劃實現(xiàn)良好開局。

賈康

經(jīng)濟學家、華夏新供給經(jīng)濟學研究院創(chuàng)始院長

“更加積極”首先意味著進一步提升擴張力度

記者提問

“更加積極的財政政策”是2026年宏觀政策的關鍵詞。在您看來，“更加積極”的深層含義是什么？與以往相比，此次“更加積極”的政策基調(diào)，將展現(xiàn)出哪些新的特點？

賈康：“更加積極”不是第一次提出，2025年中央經(jīng)濟工作會議再次這樣表述，顯然就有強調(diào)之意了。

從經(jīng)濟學角度說，積極財政政策即擴張性財政政策，“更加積極”首先就是提高了擴張力度的財政政策。財政的擴張性最主要的代表性指標體現(xiàn)在赤字率，赤字率處于較高水平帶來的就是更大的支出盤子。

現(xiàn)在的“更加積極”意味著，在原來已突破3%赤字率的基礎上（去年為4%），繼續(xù)保持較高的赤字率安排，相應地則是為彌補赤字的舉債規(guī)模也要與之匹配。國債與地方債都屬于公債，實際特點是要滾動發(fā)行。在滾動發(fā)行、借新債還舊債的過程中，超出存量債務還本付息支出的部分，作為支撐因素可把支出盤子做得更大，這就又涉及財政支出總規(guī)模。因此，中央和財政部門決策信息中，赤字率、舉債規(guī)模和支出總規(guī)模這三者，是被統(tǒng)籌考慮而相互呼應的。

“更加積極”首先直觀體現(xiàn)為總量擴張，但財政政策另一個重要特點是它不僅配合貨幣政策做總量調(diào)節(jié)（需求管理），而且在結構調(diào)節(jié)（供給管理）方面具有不可替代的功能作用：財政收入和支出能夠體現(xiàn)政策的差異化，通過突出重點、兼顧一般、統(tǒng)籌全局，推動結構的優(yōu)化。這也應體現(xiàn)在更好地追求與結構優(yōu)化息息相關的綜合績效，這事關全局的高質量發(fā)展，也應該是“更加積極”概念所覆蓋的內(nèi)容。

記者提問

2026年作為“十五五”規(guī)劃開局之年，您認為需要在哪些重點領域進一步加大財政投入力度，以更好地推動經(jīng)濟社會高質量發(fā)展？

賈康：今年財政政策的具體重點，將體現(xiàn)在兩會期間提交全國人大審議通過的預算安排方案中。從落實中央指導方針和保持政策必要性連續(xù)性的角度看，支出結構的優(yōu)化重點，必然會配合中央經(jīng)濟工作會議指導精神的貫徹。

比如在產(chǎn)業(yè)升級方面，會通過財政必要的政策安排，包括稅收的優(yōu)惠、專項資金引導、貼息帶動融資等，支持產(chǎn)業(yè)的高質量發(fā)展和升級發(fā)展。

在科技自立自強方面，為充分發(fā)揮新型舉國體制的優(yōu)勢來解決“卡脖子”問題，財政肯定要發(fā)力。需說明一下，新型舉國體制除了延續(xù)運用我們過去諸如“兩彈一星”成功經(jīng)驗的同時，其新之所在，是要注意對接全球市場競爭。比如，在芯片、航空發(fā)動機等關鍵“卡脖子”領域，我們只能是通過自立自強的科技創(chuàng)新突破，使特定產(chǎn)出在國際范圍內(nèi)以高質量、高穩(wěn)定性、高水平性價比而達到超過某個臨界點的市場份額，來解決這種高端層面“生死攸關”的問題。

再者，要高度重視民生，重視人民群眾急難愁盼問題的解決。比如，完善社會政策托底，加強低保、撫恤、救濟，推進保障房建設和城中村與老舊小區(qū)改造，構建更健全的社會保障體系。除“住有所居”之外，在“學有所教”“老有所養(yǎng)”“病有所醫(yī)”等基本公共服務領域，也特別需要財政資金的有效支持。當然，其他方面如“三農(nóng)”、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展、國防安全建設等，也都是政策支持的重要方向。但具體量的安排，必須通盤考慮綜合權衡，需要做大量的研究分析測算，最終才能落實到預算編制的具體內(nèi)容上面。

記者提問

擴大內(nèi)需是穩(wěn)定經(jīng)濟增長的基本支撐。在當前的國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境下，您認為財稅體制改革可以在哪些關鍵環(huán)節(jié)尋求突破，更有效地釋放居民消費潛力和社會投資活力？

賈康：當前中央明確提出，更好統(tǒng)籌供給側結構性改革和擴大內(nèi)需。供給側結構性改革是推進現(xiàn)代化的主線，具有跨周期、長期性的特點，貫穿“新的兩步走”現(xiàn)代化戰(zhàn)略實施的整個歷史階段，而擴大內(nèi)需主要應對經(jīng)濟相對低迷階段的矛盾，是逆周期、反周期的?，F(xiàn)在大家都已特別注意中央強調(diào)的全方位擴大內(nèi)需，即大力提振消費、提高投資效益。在這個命題上，要從全方位的視角理解和掌握擴大內(nèi)需所應秉持的系統(tǒng)集成思路。

現(xiàn)在各方都看到大力提振消費具有潛力，但有幾個層次的認識特別值得強調(diào)。首先，當前出現(xiàn)的邊際消費傾向降低現(xiàn)象，也就是老百姓說的“消費降級”或者“平替”，與普遍的預期有關。所以，中央強調(diào)預期管理。現(xiàn)在由于種種原因，微觀層面雖不乏亮點，但必須承認又存在困難，很多企業(yè)特別是中小微企業(yè)，困難是比較明顯的。預期方面需要進一步改善。總體來說，需要更好地抓緊辦好一些實事，讓企業(yè)和老百姓切身感受到未來有希望、有盼頭。這個預期的提升，實際上就成為讓老百姓“有錢敢花”的重要配套。

老百姓有錢，本是消費的源頭活水，那怎樣才能有錢呢？這就和有效投資有關了。有效投資的核心在于提供給老百姓可以安居樂業(yè)的較充分的就業(yè)崗位，這還不是一般的個別案例能解決的問題，是大面上就業(yè)優(yōu)先政策的有效貫徹，其原動力是供給側的投資能有效地普遍形成就業(yè)崗位。

有效投資可分為兩個方面：一方面，要期待民間投資能夠活躍起來，尤其是使民營企業(yè)敢于投資。然而現(xiàn)實狀況是當前民營企業(yè)投資并不活躍，特別是在房地產(chǎn)領域的投資呈現(xiàn)出明顯而持續(xù)的下滑態(tài)勢。在這種情形下，就十分需要政府發(fā)力。

另一方面，政府的有效投資是什么？那就應該主要是中央強調(diào)的“兩重”建設，即國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設，如國土整治、基礎設施、公用事業(yè)、防災減災等系統(tǒng)性工程的建設，正是當前政府有效投資的發(fā)力方向。

從海綿城市、海綿流域到地下綜合管廊，從軌道交通網(wǎng)絡到各類配套公共設施建設，政府可以通過公債籌集資金，獲得地方專項債、特別國債和超長期特別國債等資金支持來推進這些項目。如此一來，可以馬上形成一大批就業(yè)崗位，并催生市場中大批投入品（如鋼材、水泥、設備等）的訂單，讓相當一部分過剩產(chǎn)能在短時間內(nèi)便轉化為有效產(chǎn)能。這類政府有效投資可以擴大內(nèi)需、優(yōu)化結構，并帶動市場景氣回升，激勵民間投資趨向活躍，從而支持勞動者由就業(yè)收入而獲得穩(wěn)定的消費能力的形成和消費潛力的釋放。

此外，社會保障體系還需進一步優(yōu)化完善，切實消除民眾的后顧之憂。只有讓老百姓在未來就醫(yī)看病、子女教育、購房置業(yè)和養(yǎng)老等方面不再有過多顧慮，他們才敢出手花錢。當然，也要考慮對困難群體的托底保障。比如，對喪失勞動能力的殘疾人和弱勢群體低收入階層的低保、救濟、撫恤要與時俱進，適當提高標準。同時，整個社會保障體系也要適當提高保障力度。比如，目前在養(yǎng)老保障方面，農(nóng)村人員和城鎮(zhèn)人員還有很大差距，后續(xù)應逐步縮小這一差距。

當然，促進消費還需多項具體措施配合。比如以舊換新補貼、進一步運用貼息支持消費信貸，以及地方政府因地制宜發(fā)放消費券等，都是進一步提振消費的鼓勵與引導措施。

超常規(guī)宏觀政策 采取財政與貨幣“雙松”搭配

記者提問

財政政策和貨幣政策作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控的兩大核心工具，您如何看待二者之間的關系？面對復雜多變的經(jīng)濟形勢，財政政策與貨幣政策又該如何實現(xiàn)有效的協(xié)調(diào)配合？

賈康：財政政策與貨幣政策是市場經(jīng)濟間接調(diào)控的兩大主力性政策。所有實行市場經(jīng)濟間接調(diào)控的經(jīng)濟體，在宏觀層面上都必然特別看重兩者間的協(xié)調(diào)配合。

我國自確立社會主義市場經(jīng)濟目標模式以來，就明確要構建好宏觀治理層面的間接調(diào)控體系。1994年財稅制度配套改革中分稅制的建立，就是在財稅方面形成了間接調(diào)控的基本框架。

貨幣政策方面，自上世紀80年代金融改革以來，形成了中央銀行調(diào)控體系。作為管理機構，人民銀行已不涉及一般的金融業(yè)務，而是專門行使中央銀行職能，主要通過掌握整個社會上銀根的松緊，負責總量調(diào)節(jié)，同時需要財政政策在配合總量調(diào)控的同時，更多地在結構優(yōu)化方面作配套。兩大政策需在總量擴張或收縮上進行合理搭配，比如“雙松”“雙緊”或“一松一緊”等不同政策搭配模式。

當下，超常規(guī)的宏觀政策采取的是“雙松”搭配，即更加積極的財政政策與適度寬松的貨幣政策相配合。在此框架下，近年來，貨幣政策持續(xù)發(fā)力降息降準提升流動性水平，還采取了定向寬松等結構性措施。但在總體的結構優(yōu)化方面，畢竟財政政策有著不可替代的作用，財政在配合實施總量擴張時，要做好結構方面的優(yōu)化。當然，實現(xiàn)這兩方面的協(xié)調(diào)配合，確實需要發(fā)揮很高的水平。

有這樣一個評價，在經(jīng)濟低迷時期，貨幣政策的作用存在明顯局限。有種形象比喻是說貨幣政策像一根“繩子”，在經(jīng)濟過熱過快的時候，拉住經(jīng)濟發(fā)展過快的“車輛”，這根“繩子”管用。但經(jīng)濟疲軟低迷的時候，需要推動“車輛”加快前行，“繩子”就使不上勁了。這時候就更多需要財政政策發(fā)力，從而實現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)的政策目標。

具體來看，財政政策和貨幣政策這兩方面的配合有一個結合點，就是國債可以在公開市場進行交易買賣。通過二級市場中的國債交易，能夠體現(xiàn)貨幣政策與財政政策這兩大政策部門之間的協(xié)同配合。這種操作既可以根據(jù)實際情況調(diào)控資金供給，同時也可發(fā)揮一定的結構導向作用。

破解企業(yè)原始創(chuàng)新風險 財政支持成為重要力量

記者提問

發(fā)展新質生產(chǎn)力是推動高質量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要著力點。在您看來，其區(qū)別于傳統(tǒng)生產(chǎn)力的最本質特征是什么？中國在發(fā)展新質生產(chǎn)力的過程中，如何避免陷入“低水平重復創(chuàng)新”的陷阱，形成差異化競爭優(yōu)勢？

賈康：簡要來說，新質生產(chǎn)力跟哲學概念有關，是量變中質的變化，即生產(chǎn)力躍遷式地上臺階，這才能稱得上是有新質態(tài)的生產(chǎn)力進步。

從整個人類的發(fā)展歷史來看，從農(nóng)業(yè)革命到工業(yè)革命，再到信息革命，每一次生產(chǎn)力都上了一個大臺階。工業(yè)革命之內(nèi)又可細分為蒸汽時代、電氣時代。現(xiàn)在的信息革命這個臺階就上得更大了，從半導體概念引出形成互聯(lián)網(wǎng)，有線互聯(lián)升級為無線互聯(lián)，再到進一步發(fā)展大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等領域，未來還要迎接腦機互聯(lián)、量子時代。所有這些都跟生產(chǎn)力“上臺階”躍遷式地發(fā)展有關，都是相對于前一階段出現(xiàn)了新質生產(chǎn)力。

這種躍遷式發(fā)展從何而來？其核心在于全要素生產(chǎn)率。即除了傳統(tǒng)要素如資本、勞動提供支持外，更關鍵的是科技作為第一生產(chǎn)力所發(fā)揮的乘數(shù)放大效應。只有了解了這些，才能夠理解新質生產(chǎn)力是怎么實現(xiàn)躍遷式發(fā)展的。

然而，中國在經(jīng)濟社會轉軌過程中，僅僅強調(diào)科技成果應用又是遠遠不夠的，還必須特別重視制度創(chuàng)新。這相關于高層所指出的制度創(chuàng)新是“最大的紅利”，是現(xiàn)代化的“關鍵一招”。作為綱舉目張的牽引力量，制度創(chuàng)新打開了科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的潛力空間，是牽引和驅動現(xiàn)代化進程的“火車頭”。

在全要素生產(chǎn)率的構成中，制度供給（制度創(chuàng)新）、科技成果供給（科技創(chuàng)新）以及中央明確提出的數(shù)據(jù)要素，都是具有乘數(shù)放大效應的核心要素。它們組合中的共同作用，決定了生產(chǎn)力發(fā)展的路徑和效能。這就形成了一個清晰的邏輯鏈條：制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，以及相應的思想觀念創(chuàng)新協(xié)同發(fā)力，共同提升全要素生產(chǎn)率。正是在這個協(xié)同體系的支撐下，新質生產(chǎn)力才能得以被培育和發(fā)展，推動生產(chǎn)力實現(xiàn)躍遷式發(fā)展，一個臺階一個臺階地邁上高質量發(fā)展軌道。

記者提問

您認為財稅政策應如何建立長效支持機制，以有效助力新興產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)健康發(fā)展？

賈康：就財政稅收政策支持創(chuàng)新而言，從技術路徑層面來看，它需要與市場形成合理的搭配或分工，并且與始發(fā)環(huán)節(jié)上基礎研究的突破息息相關。當前，我們期望有更多企業(yè)參與基礎研究當中，像華為這類企業(yè)開展大規(guī)模的研發(fā)投入，值得大力鼓勵。然而，在基礎研究領域，僅依靠企業(yè)的研發(fā)投入，確實還不足以應對原始創(chuàng)新所面臨的巨大不確定性，因此需要財政運用公共資源給予特別支持。

而當創(chuàng)新項目進入中試階段，也就是在原創(chuàng)取得一定突破后，需要銜接未來產(chǎn)業(yè)化所必經(jīng)的中間試驗階段時，在一些開發(fā)區(qū)、新園區(qū)內(nèi)，會有專門的中試基地，對此也應有財政政策提供支持。但這時已需要更多地調(diào)動市場力量和經(jīng)營主體的積極性，同時也還要借助財政的介入來對沖部分風險，從而激發(fā)各方做事的積極性。

在成果應用方面，財政還可通過政府采購政策發(fā)揮引導作用，如實施“首臺（套）”采購支持。一些成果經(jīng)過中試認為可以推向市場時，往往需求方是猶豫的，不敢輕易出手購買過去沒有見過的第一套（臺）設備，這時財政的政府采購可以發(fā)揮引導和鼓勵作用，并適當運用一些優(yōu)惠和支持政策。

在企業(yè)研發(fā)中，財政給予鼓勵的所得稅加計扣除又是一個很好的政策。近年來，我國研發(fā)費用加計扣除政策不斷加力。從2017年開始，分行業(yè)分批次將研發(fā)費用加計扣除比例從50%提高至75%，隨后又從75%提高至100%，并將集成電路、工業(yè)母機等重點領域企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例提高至120%。形成無形資產(chǎn)的，加計扣除比例可以提高至175%-220% （不同行業(yè)和不同情況下有所區(qū)別）。這是非常好的一個鼓勵企業(yè)加大研發(fā)力度，支持科技成果運用的支持政策。

此外，財政還可通過貼息等方式，從宏觀層面落地到微觀層面，配合產(chǎn)業(yè)政策、技術經(jīng)濟政策的落實。例如對于新的高水平設備、綠色低碳設備等“以舊換新”的政策支持。

理論聯(lián)系實際在社會科學領域尤為必要

記者提問

您的學術研究成果多次轉化為政策實踐。在您看來，學者在提供政策建議時，如何切實做到理論聯(lián)系實際？在政策建議中，如何確?！绊攲釉O計”與“基層創(chuàng)新”的銜接，實現(xiàn)上下良性互動？

賈康：從研究者來說，學術上有不同的特點。比如我曾長期在政府綜合部門的直屬研究機構工作，定位就與高等院校的研究者有所不同。此外還有民間研究機構。有以技術性為主的，也有以政策性為主的，都不一樣。但其共同點在于，不論從事哪一類研究，都必須秉持嚴謹?shù)目茖W態(tài)度。不能出于偏離科研規(guī)律的功利考慮，抱有可能影響成果嚴謹性的患得患失的想法，這是每一位研究者都要時刻告誡自己的。

當然，基礎理論的研究者往往容易出現(xiàn)“象牙塔”現(xiàn)象特征，他們跟實際的距離比較遠。對于自然科學、數(shù)學的一些研究者，我覺得這無可厚非。比如有的人就沉浸在數(shù)學的世界里，不太關心實際生活。但在社會科學領域，就需要有意識地注意，不能以待在“象牙塔”之內(nèi)而滿足自己的狀態(tài)。無論做什么樣的社會科學基礎研究，總要對應到實際生活與現(xiàn)實生活，理論聯(lián)系實際的要求在這一領域顯得尤為必要。

當然，不同層次和定位的機構，要求也有不同。在高校更多是基于理論研究政策的邏輯、取向、框架以及與實際結果的結合。而在政府綜合部門的研究機構，就得更進一步，把基礎理論與政策的邏輯、思路、要點研究搞清楚之后，還需對接操作。否則你的建議，上級管理部門會認為建設性不足。

部委研究機構與高校的一大區(qū)別，就在于高校的研究成果有時候很難細致考慮具體的操作性設計，而我們（部委研究機構）則必須做。如果要做操作設計，就必須考慮到種種制約條件，以及怎么在這些制約中找到可能的、妥協(xié)的、過渡的方案，對這些都得有充分的考慮，這樣才能體現(xiàn)盡可能高水平的建設性，爭取把從理論到政策再到操作的環(huán)節(jié)徹底打通。

這是我的一點心得。當然，要做到這些難度很高，且各方評價標準不一。在部委做研究，處理得好，會被認可“這個理論聯(lián)系實際做得對，對我們有用”；但處理得不到位，則可能一方面被外界說成“你們這些人只會給政策做注解”，是“御用學者”，另一方面被本部門認為“跟高校沒什么區(qū)別，對管理部門幫助不大，甚至沒有幫助”，甚至還可能覺得你的說法“說歪了”。實際上，學者有時未必真的觀點有誤，關鍵在于如何力求讓各方都能領會和理解，這就很考驗學者的水平了，看能不能把問題與對策闡述得清晰和透徹。

這是我多年研究工作的一些體會，有些未必能對應整個研究工作，只是從個人角度談一點自己的心得，供大家參考。

嘉賓簡介

賈康

著名經(jīng)濟學家，第十一屆、十二屆全國政協(xié)委員，第十三屆全國政協(xié)參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經(jīng)濟學研究院創(chuàng)始院長，曾長期擔任財政部財政科學研究所（現(xiàn)中國財政科學研究院）所長。孫冶方經(jīng)濟學獎和黃達-蒙代爾經(jīng)濟學獎獲得者，長期致力于經(jīng)濟學和財政理論與政策研究，曾多次參與國家經(jīng)濟政策制定與研究工作。

丨來源：金融投資報丨

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