導 讀

“十五五”開局之年，如何高質(zhì)量發(fā)展？近日由自然資源部與住房城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合印發(fā)的《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》提供了關鍵的政策工具包。中國建設報刊載清華同衡規(guī)劃設計研究院院長惲爽文章，解讀《通知》政策亮點。惲爽指出，該政策通過規(guī)劃協(xié)同、彈性管理、服務優(yōu)化、多元共治四大創(chuàng)新，為城市更新行動精準賦能。

內(nèi)容來源：中國建設報

作者系北京清華同衡規(guī)劃設計研究院有限公司黨總支書記、院長

為深入貫徹落實中央關于城市高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略部署，近日由自然資源部與住房城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合印發(fā)的（以下簡稱《通知》），標志著我國城市更新工作邁入了以系統(tǒng)化支持與內(nèi)涵式發(fā)展并重的新階段?！锻ㄖ芬浴叭嗣癯鞘小崩砟顬楦咀裱?，聚焦規(guī)劃協(xié)同、實施路徑等關鍵環(huán)節(jié)的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，通過系統(tǒng)性制度創(chuàng)新與精準化工具供給，著力破解深層體制機制障礙，為扎實推進城市更新行動、全面提升城市發(fā)展質(zhì)量注入了堅實而持久的政策動能與制度保障。

堅持規(guī)劃協(xié)同，貫通城市更新規(guī)劃實施體系

推動城市更新，必須確保宏觀戰(zhàn)略能精準轉(zhuǎn)化為具體項目，關鍵在于構(gòu)建城市更新規(guī)劃實施體系與國土空間規(guī)劃體系貫通協(xié)同的工作閉環(huán)。

第一，強化專項規(guī)劃引領，夯實詳細規(guī)劃優(yōu)化依據(jù)。《通知》明確要求，城市更新工作必須以國土空間總體規(guī)劃和城市更新專項規(guī)劃確定的更新目標與重點為根本遵循，并緊密結(jié)合“十五五”城市更新行動需求，對擬實施更新區(qū)域的詳細規(guī)劃開展評估與優(yōu)化。這從制度層面，既確立了專項規(guī)劃“定目標、把方向”的全局引領地位，也明確了其為詳細規(guī)劃優(yōu)化提供依據(jù)的關鍵作用，為系統(tǒng)推進城市更新行動奠定了堅實的制度基礎與清晰的實踐路徑。

第二，創(chuàng)新詳細規(guī)劃優(yōu)化機制，賦予動態(tài)維護適應能力。為落實專項規(guī)劃要求，《通知》明確可通過“技術修正、優(yōu)化調(diào)整”等方式優(yōu)化詳細規(guī)劃，并鼓勵簡化修改程序。此舉本質(zhì)上是賦予詳細規(guī)劃必要的“動態(tài)維護”能力，使其從靜態(tài)藍圖轉(zhuǎn)變?yōu)槟芏ㄆ谠u估、快速響應實施需求的彈性管理工具，有力促進了規(guī)劃體系在操作層面的深度融合。

第三，保障實施體系貫通，實現(xiàn)從目標到落地全程順暢。建立詳細規(guī)劃的動態(tài)維護機制，更深層意義在于為“專項規(guī)劃-片區(qū)策劃-項目實施方案”的全鏈條實施體系提供了制度化、可操作的空間落地保障。這確保了從宏觀統(tǒng)領到微觀方案所提出的空間訴求與功能布局，都能在法定規(guī)劃框架內(nèi)得到及時確認與合規(guī)容納，保障城市更新行動精準落地。

堅持彈性適應，破解更新實施關鍵瓶頸

面對城市更新多元復雜的現(xiàn)實場景，《通知》堅持分類施策、精準賦能，創(chuàng)新推出一系列彈性管理工具，旨在有效破解項目實施中的關鍵瓶頸。

第一，強化政策包容，為新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)預留培育空間。《通知》建立的“過渡期”政策，明確允許利用存量資源發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)時，在一定期限內(nèi)維持原有用地主體和規(guī)劃條件，為產(chǎn)業(yè)迭代升級提供了寶貴的培育期與發(fā)展窗口。同步建立“土地混合開發(fā)和空間復合利用正面清單”，以清晰明確的規(guī)則引導業(yè)態(tài)融合與功能提升，顯著增強市場預期與投資信心。

第二，優(yōu)化審批服務，推動民生微更新提速增效。針對加裝電梯、增設施、優(yōu)環(huán)境等群眾急難愁盼的“微更新”項目，《通知》提出可制定“規(guī)劃許可豁免清單”，推動管理重心從事前審批向事中事后監(jiān)管與服務轉(zhuǎn)變，極大提升了基層服務效率與群眾獲得感。同時，對存量建筑與土地的“臨時利用”作出明確指引，鼓勵其在安全前提下靈活用于社區(qū)公益與服務，有效盤活閑置資源，滿足短期民生需求。

第三，創(chuàng)新整合模式，培育片區(qū)可持續(xù)發(fā)展新動能。《通知》鼓勵開展自然、文化等特色資源調(diào)查與活化利用，結(jié)合國土空間規(guī)劃優(yōu)化功能布局，積極探索“資源資產(chǎn)組合供應、整體運營”新模式。這要求立足片區(qū)整體，通過資源捆綁、規(guī)劃整合與政策創(chuàng)新，構(gòu)建可實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、文化綜合價值平衡的長期運營機制，切實推動城市更新從單一項目建設向高質(zhì)量可持續(xù)運營轉(zhuǎn)變。

堅持服務創(chuàng)新，降低制度成本與實施風險

城市更新涉及多元復雜的權利關系，亟須通過基礎服務創(chuàng)新從源頭穩(wěn)定預期、降低風險?！锻ㄖ肪劢共粍赢a(chǎn)登記等關鍵環(huán)節(jié)推出一系列便民利企舉措，為更新實踐筑牢法治根基、凝聚社會信任。

第一，推動產(chǎn)權服務前置，以法定登記穩(wěn)定市場預期。《通知》創(chuàng)新提出可依據(jù)協(xié)議預編不動產(chǎn)單元并辦理預告登記，使各方協(xié)商一致的未來產(chǎn)權安排提前獲得法律保護。這一舉措顯著增強了權利人參與更新的意愿與信心，有利于從源頭上保障項目順利推進。

第二，優(yōu)化登記服務流程，切實減輕群眾與企業(yè)負擔。針對老舊小區(qū)自主更新等常見類型，《通知》明確可采取按戶直接登記等靈活方式，將復雜規(guī)則轉(zhuǎn)化為簡明易行的服務。這精準回應了基層實踐中手續(xù)繁、成本高的痛點，有效降低了制度性交易成本。

第三，建立歷史問題分類處置機制，依法依規(guī)疏解更新堵點。《通知》秉持“依法依規(guī)、尊重歷史、公平處理”原則，為手續(xù)不全等歷史遺留問題明確了分類處置路徑。這既體現(xiàn)了實事求是、守望相助的治理智慧，也為在堅守底線前提下盤活存量資源、推動城市高質(zhì)量發(fā)展提供了政策通道。

堅持多元共治，構(gòu)建共建共治共享格局

城市更新是一項系統(tǒng)工程，其成功關鍵在于構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同發(fā)力、互利共贏的可持續(xù)生態(tài)。

第一，依托“一張圖”系統(tǒng)，強化多部門協(xié)同治理效能。國土空間規(guī)劃“一張圖”是實施協(xié)同治理的統(tǒng)一規(guī)則平臺。將城市更新涉及的空間安排、規(guī)劃優(yōu)化與問題處置全面納入該系統(tǒng)，可實現(xiàn)各部門在統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一規(guī)則下高效協(xié)同、閉環(huán)監(jiān)管。這既剛性落實了底線管控要求，也為政策協(xié)同提供了可視化、可操作的工作基礎。

第二，貫通全周期管理，推動城市發(fā)展模式深刻轉(zhuǎn)型。《通知》構(gòu)建了覆蓋規(guī)劃、建設、運營各階段的政策閉環(huán)——規(guī)劃可動態(tài)維護，實施有彈性工具，運營強組合引導。這要求樹立全生命周期管理理念，在項目初期即統(tǒng)籌考量長期運營與綜合效益，切實推動城市發(fā)展模式向長期運營與內(nèi)涵式發(fā)展深刻轉(zhuǎn)型。

第三，明晰規(guī)則穩(wěn)定預期，充分激發(fā)市場與社會活力。政策的清晰度與穩(wěn)定性是吸引多元主體參與的核心?！锻ㄖ吠ㄟ^建立“正面清單”“豁免清單”，優(yōu)化產(chǎn)權服務，致力于營造規(guī)則透明、預期穩(wěn)定的制度環(huán)境。此舉有助于在政府統(tǒng)籌公共利益、劃定權責邊界的基礎上，有效引導市場資本與專業(yè)力量參與，激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最終形成“政府引導、市場運作、公眾參與”的良性機制。

《通知》的出臺實施，是我國城市更新政策體系邁向精細化、協(xié)同化的重要標志。通過強化規(guī)劃協(xié)同、創(chuàng)新彈性工具、優(yōu)化政府服務、完善治理模式，它系統(tǒng)構(gòu)建了將頂層設計轉(zhuǎn)化為基層實踐的賦能體系。展望未來，準確理解并有效轉(zhuǎn)化運用好這一政策賦能體系，必將推動城市更新行動行穩(wěn)致遠，為建設宜居、韌性、智慧的現(xiàn)代化城市，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往提供堅實支撐。

封面圖/圖片｜圖蟲網(wǎng)