近年常碰到這樣的事：調解組織自收案件調解成功，且是退休法官擔任調解員，當事人雙方依法向調解組織所在地，甚至向當事人住所地法院申請司法確認時，法院卻不受理！今天將這個問題反映出來，希望引起最高人民法院、全國人大常委會的重視，并采取有效措施解決問題，切實“將非訴訟糾紛解決機制挺在前面”。

一、司法確認制度概述

1.司法確認的定義與內涵

司法確認制度，是指經(jīng)人民調解組織、商事調解組織、行業(yè)調解組織或其他依法成立的調解組織調解達成協(xié)議后，雙方當事人可共同向人民法院申請確認其法律效力。法院對調解協(xié)議的自愿性、合法性進行審查，若符合條件，即出具確認裁定書，賦予其強制執(zhí)行力。這一制度自2010年由最高人民法院正式確立，源于對多元化糾紛解決機制的探索與完善。

司法確認作為非訴訟程序的重要組成部分，其核心價值在于為調解協(xié)議“賦能”——通過司法權威的背書，使原本僅具合同效力的調解協(xié)議獲得強制執(zhí)行力。當一方當事人拒不履行時，另一方可直接依據(jù)法院出具的裁定書申請強制執(zhí)行。這是落實“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”治理理念的關鍵制度安排。

2.司法確認的優(yōu)勢與作用

司法確認制度最顯著的優(yōu)勢之一是“零成本”。根據(jù)《訴訟費用交納辦法》第八條規(guī)定，適用特別程序審理的案件不交納案件受理費。司法確認屬于特別程序范疇，當事人無需支付訴訟費用。

在效率方面，司法確認程序簡潔高效。從調解達成協(xié)議到提交申請、法院審查并作出裁定，全過程通常可在短時間內完成。相較于普通訴訟程序動輒數(shù)月甚至更長的審理周期，司法確認大幅節(jié)約了時間成本與司法資源。同時，隨著智慧法院建設推進，多地已實現(xiàn)線上申請、在線審查、電子送達，進一步提升了便民利民水平。

更為重要的是，司法確認對推動糾紛多元化解機制建設具有戰(zhàn)略意義。它有效激勵當事人優(yōu)先選擇調解方式解決爭議，將大量矛盾化解于訴前，減輕法院“案多人少”的壓力，優(yōu)化司法資源配置。尤其在商事領域，高效、保密、靈活的調解+司法確認模式，契合市場主體對營商環(huán)境“穩(wěn)定、公平、可預期”的核心需求，有助于構建法治化、國際化的一流營商環(huán)境。

二、調解組織自收案件司法確認申請的法律依據(jù)

1.民事訴訟法的相關規(guī)定

《中華人民共和國民事訴訟法》為調解組織自行調解案件申請司法確認提供了堅實的法律基礎。其第二百零一條明確規(guī)定：

“經(jīng)依法設立的調解組織調解達成調解協(xié)議，申請司法確認的，由雙方當事人自調解協(xié)議生效之日起三十日內，共同向下列人民法院提出： （一）人民法院邀請調解組織開展先行調解的，向作出邀請的人民法院提出； （二）調解組織自行開展調解的，向當事人住所地、標的物所在地、調解組織所在地的基層人民法院提出；調解協(xié)議所涉糾紛應當由中級人民法院管轄的，向相應的中級人民法院提出。”

該條款清晰界定了三類管轄連接點——當事人住所地、標的物所在地、調解組織所在地，賦予當事人充分的選擇自由，極大便利了跨區(qū)域商事糾紛的處理。

審理程序上，司法確認適用特別程序，實行一審終審，一般由審判員一人獨任審理，案件應在立案之日起三十日內審結，特殊情況可延長。這一設計充分體現(xiàn)了“高效、便捷、非訟”的價值取向。

2.司法解釋的具體要求

最高人民法院關于適用《民事訴訟法》的司法解釋進一步細化了操作規(guī)則。第三百五十一條規(guī)定，申請應由當事人本人或符合法定條件的代理人提出，確保程序啟動的合法性。

第三百五十二條明確：“調解組織自行開展的調解，有兩個以上調解組織參與的，符合民事訴訟法第二百零一條規(guī)定的各調解組織所在地人民法院均有管轄權?！贝艘?guī)定解決了多組織協(xié)同調解下的管轄沖突問題，保障當事人可根據(jù)便利原則自主選擇申請法院。

3.《中華人民共和國商事調解條例》的制度強化

2026年5月1日起施行的《中華人民共和國商事調解條例》（以下簡稱《商事調解條例》）是我國首部專門規(guī)范商事調解活動的行政法規(guī)，標志著商事調解制度進入法治化、規(guī)范化發(fā)展新階段。其中第二十三條規(guī)定：

“當事人可以就商事調解協(xié)議申請司法確認，具體依照《中華人民共和國民事訴訟法》有關規(guī)定辦理?！?/blockquote>

這一條文雖是“轉致條款”，但具有重大制度意義：

第一，確認了商事調解協(xié)議的可司法確認性。過去實踐中，部分法院對“商事調解組織”是否屬于《民事訴訟法》第二百零一條所稱“依法設立的調解組織”存在疑慮，尤其對于市場化運作、非事業(yè)單位性質的商事調解中心持謹慎態(tài)度?！渡淌抡{解條例》第二十三條以行政法規(guī)形式明確“商事調解協(xié)議”可申請司法確認，實質上是對“依法設立的調解組織”范疇的澄清，表明國家層面認可各類合法設立的商事調解組織（包括民辦非企業(yè)單位、公司制調解機構等）具備司法確認申請主體資格，為調解組織獨立發(fā)展掃清了法律障礙。

第二，實現(xiàn)了與《民事訴訟法》的制度閉環(huán)。該條采用“依照……有關規(guī)定辦理”的表述，意味著商事調解協(xié)議的司法確認并非創(chuàng)設新程序，而是納入現(xiàn)有司法確認制度框架統(tǒng)一運行。無論調解組織性質如何，只要其依法設立、程序合規(guī)、協(xié)議真實自愿合法，即應平等享有申請司法確認的權利，體現(xiàn)了“同案同判、同權同享”的法治原則。

第三，釋放了支持多元化解機制的強烈政策信號。《商事調解條例》由國務院頒布，其明確規(guī)定司法確認路徑，是對近年來“訴源治理”“非訴挺前”改革成果的固化與升華。它向全社會傳遞出明確信號：國家鼓勵通過調解方式解決商事糾紛，并通過司法強制力為其“兜底”，增強市場主體對調解機制的信任感和使用意愿。這對于培育成熟、專業(yè)的商事調解市場，提升我國爭議解決國際競爭力具有深遠意義。

因此，法院以“非法院委派”“非本地常設”“非官方背景”等理由拒絕受理商事調解組織的司法確認申請，不僅違背《民事訴訟法》及其相關司法解釋，也與《商事調解條例》的立法精神背道而馳。

三、法院不依法受理調解組織自收案件司法確認申請的原因分析

1.是否違反法律規(guī)定

法院拒絕受理調解組織自收案件的司法確認申請，屬于明顯的違法行為。

《民事訴訟法》第二百零一條已明確將“調解組織自行開展調解”情形納入司法確認適用范圍，并規(guī)定了具體的管轄法院。最高人民法院司法解釋進一步細化操作規(guī)則，《商事調解條例》第二十三條再次予以確認和強化。三者共同構成一個完整、清晰、具有法律效力的規(guī)范體系。

在此背景下，基層法院以“內部規(guī)定”“不歸我們管”“沒接到通知”等理由拒之門外，本質上是以行政慣性對抗法律權威，是以“土政策”架空國家法律，嚴重違反《憲法》第一百三十一條關于“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權”的規(guī)定，也違背《法官法》關于法官必須“忠實執(zhí)行憲法和法律”的職業(yè)義務。

此類行為若成為普遍現(xiàn)象，將導致立法目的落空，司法公信力受損，最終損害的是人民群眾對法治的信心。

2.執(zhí)行壓力因素

執(zhí)行難長期困擾我國司法系統(tǒng)，部分法院擔心司法確認后出現(xiàn)“執(zhí)行不能”，進而影響考核指標，是其不愿受理的重要現(xiàn)實動因。

然而，這種“因噎廢食”的做法不可取。執(zhí)行不能本質是市場風險、信用風險的體現(xiàn)，不應轉嫁為程序門檻的提高。司法確認本身并不創(chuàng)造新的義務，只是對既有合意的法律確認。若因擔心執(zhí)行難而拒絕確認，等于剝奪了當事人通過合法途徑固定權利的機會，實屬本末倒置。

3.虛假調解擔憂

虛假調解確實是司法確認制度面臨的風險點，也是部分法院設置障礙的“正當理由”。

實踐中，確有極個別當事人通過虛構債權債務、虛設調解協(xié)議，利用司法確認程序轉移財產(chǎn)、逃避債務，侵害第三人利益。由于司法確認程序采取形式審查為主、實質審查為輔的原則，法院難以在短時間內全面核實交易真實性，存在被濫用的風險。

但必須指出：風險不能成為拒絕履職、不予立案的理由。《民事訴訟法》及相關司法解釋已建立虛假調解的救濟機制：

利害關系人可依據(jù)《民訴法》第二百零二條提起撤銷之訴；法院發(fā)現(xiàn)確認裁定確有錯誤的，可依職權啟動撤銷程序；構成犯罪的，依法追究虛假訴訟刑事責任。

因此，正確的應對方式是加強審查標準、完善證據(jù)規(guī)則、建立信用懲戒機制，而非“一刀切”拒絕受理。否則，將使守法當事人“為少數(shù)違法者買單”，嚴重損害制度公平性。

4.內部管理機制和考核制度影響

深層次看，法院內部考核機制是阻礙司法確認制度落地的關鍵制度性障礙。

不合理的考核指標導致一線法官“多做多錯、不做不錯”的消極心態(tài)，寧愿勸返當事人重新起訴，也不愿受理司法確認申請。

更有甚者，個別法院為控制“案件入口”，私下規(guī)定“只受理法院委派調解的確認申請”，變相排除調解組織自調案件的申請權，嚴重扭曲制度本意。

四、法院不依法受理司法確認申請的影響

1.對當事人的影響

當事人顯然是司法確認制度最直接的受益者，也是拒收行為的最大受害者。

當調解協(xié)議無法獲得司法確認，協(xié)議僅具合同效力，缺乏強制執(zhí)行力。一旦一方違約，另一方必須重新提起訴訟，經(jīng)歷立案、送達、舉證、開庭、判決、執(zhí)行等全流程，時間成本、經(jīng)濟成本、精神成本陡增，調解成果付諸東流。

更嚴重的是，部分商事協(xié)議具有時效性（如付款期限、股權交割），拖延可能導致權利滅失或市場機會喪失。當事人原本選擇調解，正是看中其高效、保密、低成本優(yōu)勢，若最終仍需回歸訴訟，將徹底喪失對非訴機制的信任，甚至質疑“調解是否只是拖延戰(zhàn)術”。

長此以往，市場主體將不愿選擇調解，轉而直接起訴，加劇“訴訟爆炸”，背離“訴源治理”改革初衷。

2.對調解組織的影響

調解組織是多元化糾紛解決體系的重要支柱，其權威性與公信力建立在“調解+確認”閉環(huán)之上。

若法院普遍拒收司法確認申請，等于切斷了調解成果的法律出口，使調解組織淪為“勸和員”或“談判中介”，無法提供“終局性解決方案”。這將嚴重打擊調解員的職業(yè)尊嚴與工作積極性，尤其對于退休法官、資深律師等專業(yè)人才而言，其專業(yè)判斷得不到司法尊重，將導致人才流失。

同時，調解組織的公信力將被削弱。當事人會認為“調解沒用”“法院不認”，進而拒絕選擇調解服務，導致調解組織案源萎縮、運營困難，甚至難以為繼。這不僅阻礙行業(yè)發(fā)展，也將使政府多年來投入建設的“大調解體系”功虧一簣。

3.對司法公信力與社會治理的影響

法院作為法治的最后一道防線，其是否依法履職，直接關系社會對法治的信心。

若法院對法律明文規(guī)定的司法確認申請“選擇性失明”，將被公眾解讀為“司法地方保護主義”或“體制排他性”，加劇“信權不信法”“信訪不信法”的錯誤認知。尤其在商事領域，外資企業(yè)、民營企業(yè)高度關注爭議解決的中立性與可預期性，若司法確認通道不暢，將直接影響我國營商環(huán)境國際評價。

從社會治理角度看，拒絕司法確認等于將本可化解在訴前的矛盾重新推回訴訟渠道，加劇法院“案多人少”矛盾，擠占本應用于審理復雜案件的司法資源，形成“程序空轉、資源浪費、矛盾累積”的惡性循環(huán)，與“楓橋經(jīng)驗”倡導的“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”背道而馳。

五、對策建議與制度完善路徑

1.統(tǒng)一思想認識：司法確認是支持而非負擔

各級法院應從國家治理現(xiàn)代化高度重新認識司法確認制度。它不是額外負擔，而是訴源治理的關鍵抓手，是法院“減負增效”的戰(zhàn)略工具。通過確認調解協(xié)議，法院以極低成本實現(xiàn)了糾紛的法律終局化，避免了90%以上的訴訟流程，是典型的“事半功倍”。

建議最高人民法院明確司法確認的法律屬性、程序規(guī)則與審查標準，糾正“可做可不做”“做了有風險”等錯誤觀念，樹立“依法受理是職責、拒絕受理是失職”的正確導向。

2.明確執(zhí)行責任與考核豁免機制

為消除法院顧慮，建議最高人民法院將司法確認案件徹底從審判、執(zhí)行績效考核體系中剝離，僅作為服務社會治理的工作量統(tǒng)計，不與獎金、晉升、評優(yōu)掛鉤，真正實現(xiàn)“無壓力履職”。

3.完善審查機制，防范虛假調解

建立“形式審查+重點篩查+事后追責”三位一體的審查體系：

一是形式審查標準化：制定《司法確認申請材料清單與審查指引》，明確必備材料、格式要求、常見風險點提示。

二是重點篩查機制：對涉及大額財產(chǎn)、關聯(lián)交易、近親屬間調解、執(zhí)行前快速達成協(xié)議等高風險案件，引入聽證、公告或第三方評估程序。

三是事后追責與懲戒：對查實的虛假調解，依法撤銷確認裁定，追究當事人虛假訴訟責任，并納入信用懲戒名單。

同時，推動建立“商事調解信息共享平臺”，實現(xiàn)調解組織、法院、市場監(jiān)管、稅務等部門的數(shù)據(jù)互通，提升風險識別能力。

4.加強監(jiān)督問責與司法公開

對于無正當理由拒收司法確認申請的法院，當事人可向上一級法院投訴或申請監(jiān)督。上級法院應建立“司法確認申請受理情況通報制度”，定期發(fā)布各法院受理數(shù)、駁回數(shù)、超期數(shù)、投訴數(shù)，并向社會公開。

對于連續(xù)三個月受理數(shù)為零或投訴率高的法院，由上級法院約談主要負責人，必要時啟動專項督查。構成違法違紀的，移交紀檢監(jiān)察部門處理。

5.推動立法進一步細化

建議在下一次《民事訴訟法》修訂中，增加條款：

“人民法院不得以調解組織非法院邀請、非本地設立、非事業(yè)單位性質等理由拒絕受理符合法定條件的司法確認申請。拒收的，申請人可向上一級人民法院申請指令受理?！?/blockquote>

六、結語

司法確認制度是新時代“楓橋經(jīng)驗”的法治升級版，是構建“共建共治共享”社會治理格局的關鍵一環(huán)。它承載著便民利民的初心，也肩負著法治中國建設的使命。

法院作為法律的守護者，不應成為制度落地的“攔路虎”。面對執(zhí)行壓力，我們應完善機制而非逃避職責；面對虛假風險，我們應強化監(jiān)管而非因噎廢食；面對內部考核，我們應優(yōu)化設計而非轉嫁成本。

唯有依法受理、公正確認、有效執(zhí)行，才能讓調解協(xié)議真正“長出牙齒”，讓人民群眾在每一個調解案件中感受到公平正義，讓商事調解成為營商環(huán)境優(yōu)化的“加速器”，讓多元解紛機制真正挺在訴訟前面。

這不僅是法律的要求，更是時代的呼喚。

【附件】

一、《中華人民共和國民事訴訟法》

第二百零一條：經(jīng)依法設立的調解組織調解達成調解協(xié)議，申請司法確認的，由雙方當事人自調解協(xié)議生效之日起三十日內，共同向下列人民法院提出：

（一）人民法院邀請調解組織開展先行調解的，向作出邀請的人民法院提出；

（二）調解組織自行開展調解的，向當事人住所地、標的物所在地、調解組織所在地的基層人民法院提出；調解協(xié)議所涉糾紛應當由中級人民法院管轄的，向相應的中級人民法院提出。

二、最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋

第三百五十一條　申請司法確認調解協(xié)議的，雙方當事人應當本人或者由符合民事訴訟法第六十一條規(guī)定的代理人依照民事訴訟法第二百零一條的規(guī)定提出申請。

第三百五十二條　調解組織自行開展的調解，有兩個以上調解組織參與的，符合民事訴訟法第二百零一條規(guī)定的各調解組織所在地人民法院均有管轄權。雙方當事人可以共同向符合民事訴訟法第二百零一條規(guī)定的其中一個有管轄權的人民法院提出申請；雙方當事人共同向兩個以上有管轄權的人民法院提出申請的，由最先立案的人民法院管轄。

三、《中華人民共和國商事調解條例》

第二十三條 當事人可以就商事調解協(xié)議申請司法確認，具體依照《中華人民共和國民事訴訟法》有關規(guī)定辦理。