一、案件概述

2023年7月11日，當(dāng)事人以保稅電商監(jiān)管方式向A海關(guān)申報，將3000盒“NMN”閃釋片進(jìn)口到?？诒６悈^(qū)，申報品名為中科生創(chuàng)膳食補充片。2023年7月14日，洋浦海關(guān)查驗該批貨物時發(fā)現(xiàn)貨物品名“NMN閃釋片”與申報品名不一致，且發(fā)現(xiàn)進(jìn)口貨物含國家禁止添加食品添加劑（β-煙酰胺單核苷酸）成分。

當(dāng)事人委托申報進(jìn)口貨物品名與實際不一致系受網(wǎng)絡(luò)銷售平臺展示名稱所誤導(dǎo)，無逃避海關(guān)監(jiān)管主觀故意，其不了解國家對該貨物有關(guān)成分的管控政策。

國家衛(wèi)健委2023年5月9日在官網(wǎng)發(fā)布了NMN（β-煙酰胺單核苷酸）作為食品添加劑新品種不予行政許可決定書，根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第九十二條“進(jìn)口的食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合我國食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)”及第九十四條第二款“進(jìn)口商應(yīng)當(dāng)建立境外出口商、境外生產(chǎn)企業(yè)審核制度，重點審核前款規(guī)定的內(nèi)容；審核不合格的，不得進(jìn)口”的規(guī)定，報關(guān)單所申報進(jìn)口的貨物為禁止進(jìn)口貨物。

根據(jù)《中華人民共和國海關(guān)法》第二十四條第一款及《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實施條例》第十二條，當(dāng)事人上述行為構(gòu)成違規(guī)。根據(jù)《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實施條例》第十三條，決定對當(dāng)事人作出如下處罰：科處罰款人民幣10000元。同時，責(zé)令當(dāng)事人將申報進(jìn)口的貨物辦理退運。

二、規(guī)范依據(jù)

·《中華人民共和國食品安全法》

第九十二條　進(jìn)口的食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合我國食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。

進(jìn)口的食品、食品添加劑應(yīng)當(dāng)經(jīng)出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)依照進(jìn)出口商品檢驗相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定檢驗合格。

進(jìn)口的食品、食品添加劑應(yīng)當(dāng)按照國家出入境檢驗檢疫部門的要求隨附合格證明材料。

·《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實施條例》

第十三條　違反國家進(jìn)出口管理規(guī)定，進(jìn)出口國家禁止進(jìn)出口的貨物的，責(zé)令退運，處100萬元以下罰款。

·《商務(wù)部、發(fā)展改革委、財政部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、市場監(jiān)管總局關(guān)于完善跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口監(jiān)管有關(guān)工作的通知》（商財發(fā)〔2018〕486號）

三、對跨境電商零售進(jìn)口商品按個人自用進(jìn)境物品監(jiān)管，不執(zhí)行有關(guān)商品首次進(jìn)口許可批件、注冊或備案要求。但對相關(guān)部門明令暫停進(jìn)口的疫區(qū)商品，和對出現(xiàn)重大質(zhì)量安全風(fēng)險的商品啟動風(fēng)險應(yīng)急處置時除外。

三、海關(guān)律師評析

近年來，跨境保健食品經(jīng)營者已明顯感受到監(jiān)管趨嚴(yán)。廣告宣傳與稅務(wù)方面的輕微違規(guī)尚且整改的余地，若擬進(jìn)口跨境保健食品所含成分被認(rèn)定為禁用原料，則無異于直接宣告該類貨物的無法準(zhǔn)入。本文展開討論的“進(jìn)口NMN保健食品被認(rèn)定為禁止進(jìn)口貨物案”正是此類情形的典型例證。

（一）跨境保健食品的一般貿(mào)易進(jìn)口與跨境電商零售進(jìn)口

目前，跨境保健食品進(jìn)入中國大陸市場的路徑選擇中，一般貿(mào)易進(jìn)口與跨境電商零售進(jìn)口常被并置討論，但二者的監(jiān)管方式、合規(guī)成本大相徑庭。

在一般貿(mào)易進(jìn)口模式下，進(jìn)口商實質(zhì)上是將境外保健食品作為普通貨物引入國內(nèi)流通市場，因此面臨極其嚴(yán)格的前置準(zhǔn)入審批。企業(yè)必須嚴(yán)格依據(jù)《食品安全法》《保健食品注冊與備案管理辦法》和《進(jìn)出口食品安全管理辦法》等一系列規(guī)范。

首先，依據(jù)《食品安全法》第七十六條，使用保健食品原料目錄以外原料的保健食品和首次進(jìn)口的保健食品應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門注冊;首次進(jìn)口的保健食品中屬于補充維生素、礦物質(zhì)等營養(yǎng)物質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門備案。其次，《保健食品注冊與備案管理辦法》進(jìn)一步細(xì)化了要求,進(jìn)口使用保健食品原料目錄以外原料的保健食品或首次進(jìn)口的保健食品（屬于補充維生素、礦物質(zhì)等營養(yǎng)物質(zhì)的保健食品除外）的，應(yīng)當(dāng)申請保健食品注冊，提交產(chǎn)品相關(guān)材料及境外生產(chǎn)廠商的資質(zhì)證明文件和銷售證明文件等；進(jìn)口使用的原料已經(jīng)列入保健食品原料目錄的保健食品或首次進(jìn)口的屬于補充維生素、礦物質(zhì)等營養(yǎng)物質(zhì)的保健食品,則需依法備案，同樣需提交產(chǎn)品相關(guān)材料及境外生產(chǎn)廠商的資質(zhì)證明文件和銷售證明文件等。最后，在取得保健食品的批文和企業(yè)資質(zhì)后，貨物運抵中國口岸，進(jìn)入實體通關(guān)與檢驗檢疫階段，此時企業(yè)還需提供準(zhǔn)入證明、官方衛(wèi)生證明、貿(mào)易單證和標(biāo)簽證明等材料。

相較之下，跨境電商零售進(jìn)口模式則適用截然不同的監(jiān)管邏輯。2018年，商務(wù)部等六部門經(jīng)國務(wù)院同意，發(fā)布《關(guān)于完善跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口監(jiān)管有關(guān)工作的通知》(以下簡稱“486號文”)。根據(jù)該文件，國家對跨境電商零售進(jìn)口商品按個人自用進(jìn)境物品監(jiān)管，不執(zhí)行有關(guān)商品首次進(jìn)口許可批件、注冊或備案要求。這為許多尚未取得中國保健食品“藍(lán)帽子”批文的境外產(chǎn)品進(jìn)入中國市場開辟了一條通道。

（二）含NMN成分保健食品的進(jìn)口監(jiān)管脈絡(luò)

NMN，全稱為β-煙酰胺單核苷酸（β-Nicotinamide Mononucleotide），含有該成分的保健食品又被稱為“不老藥”，曾長期風(fēng)靡市場。直至2021年1月，國家市場監(jiān)督管理總局食品經(jīng)營司向各市場監(jiān)管局相關(guān)處室發(fā)出《關(guān)于排查違法經(jīng)營“不老藥”的函》，明確在我國境內(nèi)，NMN不能作為食品進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營。2023年5月9日，國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布一批食品添加劑新品種不予行政許可決定書,NMN位列其中。本文所引案例即發(fā)生在該政策背景之下。

盡管含NMN成分跨境保健食品在一般貿(mào)易層面被禁，但其并未因此被禁止入境，消費者仍可跨境電商零售進(jìn)口渠道購買相關(guān)產(chǎn)品。直至2024年4月，海關(guān)總署進(jìn)出口食品安全局發(fā)布“關(guān)于跨境電商渠道購買含NMN成分食品的風(fēng)險提示”，指出“跨境電商零售進(jìn)口商品按個人自用進(jìn)境物品監(jiān)管，相關(guān)商品符合原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范要求，但可能與我國標(biāo)準(zhǔn)或有關(guān)要求存在差異。海關(guān)關(guān)注到一些含NMN（β-煙酰胺單核苷酸）成分食品通過跨境電商渠道進(jìn)口。海關(guān)提醒消費者在購買含NMN成分產(chǎn)品時，請認(rèn)真、仔細(xì)閱讀電商網(wǎng)站上風(fēng)險告知書內(nèi)容，關(guān)注原產(chǎn)地信息，結(jié)合自身風(fēng)險承擔(dān)能力做出是否購買判斷。”此舉并未直接禁止，但已釋放審慎信號。

僅在一個月后，海關(guān)總署口岸監(jiān)管司便下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好跨境電商零售進(jìn)口含NMN（β-煙酰胺核苷酸）成分食品有關(guān)工作的通知》，明確不得在跨境電商平臺銷售原產(chǎn)國（地區(qū)）為美國、澳大利亞、德國、瑞士、英國、新加坡、西班牙、荷蘭等含NMN成分的食品。對于不符合原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范要求的含NMN成分食品繞道其他國家或地區(qū)進(jìn)境的風(fēng)險，海關(guān)會重點關(guān)注并查驗處置。

在司法實踐中，法院并非完全認(rèn)可NMN的禁止準(zhǔn)入屬性。在2024年，《人民法院報》刊載的一起案例中，原告于2023年8月4日在被告經(jīng)營的微信店鋪購買NMN產(chǎn)品3件后，以在我國境內(nèi)NMN不能作為食品進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營為由，主張被告出售涉案食品屬于違法行為，認(rèn)為該涉案食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，被告應(yīng)退還已付價款，并對此進(jìn)行十倍賠償。對此，案涉商品是原告通過跨境電商平臺直接自境外購買，屬于跨境電商零售進(jìn)口模式。這一性質(zhì)直接決定了其監(jiān)管規(guī)則的適用，即適用486號文中關(guān)于個人自用進(jìn)境物品的規(guī)定，而非一般貿(mào)易進(jìn)口商品的監(jiān)管要求。

（三）《食品安全法》與“486號”文的錯節(jié)齟齬

486號文的政策初衷在于滿足國民對境外商品的多元化需求，而相當(dāng)部分跨境保健食品因其填補了國內(nèi)保健食品市場的空缺，故廣受國內(nèi)消費者的追捧。應(yīng)當(dāng)說，國內(nèi)保健食品市場的空缺，肇因在于兩個方面：一是國內(nèi)生產(chǎn)保健食品的有效成分含量較低；二是部分成分未被列入保健食品原料目錄。以含NMN成分的保健食品為例，正是因為國內(nèi)保健食品市場并不存在此類商品，故消費者把目光投向跨境保健食品，而跨境電商零售進(jìn)口渠道正是藉此打開了一個品類繁多的市場。從這個角度看，部分消費需求所指向的產(chǎn)品，其合法性恰恰與《食品安全法》旨在建立的嚴(yán)格準(zhǔn)入體系形成了直接矛盾。

再次審視含NMN成分保健食品的監(jiān)管脈絡(luò)，我們不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)下監(jiān)管的矛盾之處：一方面是《食品安全法》對國內(nèi)保健食品特定原料的嚴(yán)格準(zhǔn)入禁止；另一邊是跨境電商零售進(jìn)口政策為滿足消費需求而對“個人自用”物品打開的特殊通道。雖然目前通過將跨境電商商品定性為“物品”而非“貨物”來規(guī)避直接沖突，但當(dāng)一種成分被明確認(rèn)定為“禁用”時，這種定性是否依然穩(wěn)固，存在法律解釋上的不確定性。

此外，我們還必須了解到，在跨境電商零售進(jìn)口領(lǐng)域，1210模式是絕對的主流，其進(jìn)口量和通關(guān)效率均高于9610模式，在監(jiān)管邏輯上，1210也更接近于一般貿(mào)易。這意味著，盡管通過1210模式進(jìn)口的商品在法律上仍屬“個人自用物品”的范疇，但其“整批進(jìn)”的特點，使得商品在進(jìn)入綜保區(qū)時已具備大宗貨物倉儲和申報的屬性，其監(jiān)管邏輯在實操層面已無限趨近于一般貿(mào)易。

最后，本文可以得出這樣一個結(jié)論：隨著1210模式成為跨境電商零售進(jìn)口的絕對主流模式，其業(yè)務(wù)規(guī)模龐大、高度組織化，使得其政策初衷在監(jiān)管層面日益難以自圓其說。不難預(yù)見，監(jiān)管部門在未來仍會對諸如NMN等重點成分進(jìn)行嚴(yán)格審核，甚至不能排除對保健食品等高風(fēng)險商品恢復(fù)或變相恢復(fù)執(zhí)行首次進(jìn)口許可要求的可能性。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務(wù)所 海關(guān)與財稅團(tuán)隊 陸怡坤律師