黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》，對完善高水平對外開放體制機制作出系統(tǒng)部署，其中一條重要舉措是“穩(wěn)步擴大制度型開放”?！笆奈濉睍r期我國已將開放的重心逐步調整到制度型開放上，在“十五五”時期，乃至今后更長一段時間內，穩(wěn)步擴大制度型開放是構建開放型經濟新體制的關鍵路徑。

圖/中經視覺

探索制度型開放路徑

制度型開放是一個涉及政治、經濟和社會領域的概念，強調國家在內部建立健全的制度體系，以便更好地適應和參與全球化、國際合作和競爭的浪潮。制度型開放是相對于要素型開放而言的，要素型開放主要是商品的流入和流出，制度型開放則是規(guī)則和制度問題，包括經貿規(guī)則、法律制度、行業(yè)標準和管理模式等方面，更聚焦產權保護、產業(yè)政策、環(huán)境標準、勞動保護、政府采購、電子商務、服務業(yè)開放等涉及國內經濟運行的機制安排，也是“十五五”期間我國全面深化改革的重點領域。一方面，制度型開放主要是“境內開放”，是國內規(guī)則體系的“開放”與“重塑”；另一方面，制度型開放還強調了不同制度之間的沖突與協(xié)調，強調規(guī)則的統(tǒng)一和兼容性。此外，制度型開放更加重視規(guī)則的制定，需要在雙邊、多邊之間來構建新的規(guī)則體系，更多是“規(guī)則導向”的治理體系，不僅對接國際規(guī)則，也強調要將我國國內規(guī)則升級成為國際規(guī)則。

改革開放以來，伴隨著社會主義市場經濟體制的確立，中國對外開放開始向多層次、寬領域的方向展開，大規(guī)模進行關稅削減，多舉措推進貿易便利化，通過“復關”和“入世”談判嵌入全球生產分工體系。自2001年加入世界貿易組織（WTO）以來，中國嚴格遵循WTO原則和相關國際規(guī)則，全面參與國際分工和全球價值鏈建設，大幅削減關稅，降低非關稅壁壘，加快推進貨物貿易和服務貿易兩個領域的協(xié)同開放，仍然是以要素資源型開放為主、制度型開放為輔的階段。2013年，上海設立了我國第一個自由貿易試驗區(qū)，我國開始強調制度創(chuàng)新，《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013年）》的核心原則是“?法無禁止皆可為?”，即在清單之外的領域，外商投資將享受準入前國民待遇，外商投資項目由核準制改為備案制，合同章程審批也改為備案管理，從而簡化流程并提升透明度。2020年，國家發(fā)展改革委、商務部發(fā)布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》和《自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》，進一步縮減外商投資準入負面清單。全面實行負面清單制度，對接國際經貿規(guī)則，是我國主動擴大開放的重要舉措。

“十四五”期間，我國主動對標國際高標準經貿規(guī)則。2023年6月，國務院印發(fā)《關于在有條件的自由貿易試驗區(qū)和自由貿易港試點對接國際高標準推進制度型開放的若干措施》，率先在上海、廣東、天津、福建、北京5個自由貿易試驗區(qū)和海南自由貿易港開展試點，形成了一批引領性、開創(chuàng)性制度創(chuàng)新成果。以上海臨港片區(qū)為例，當地率先對標實施高標準數字貿易規(guī)則，落地了一批數字貿易規(guī)則試點場景，并探索開展離岸數據加工、數據分析、數據存儲等新興業(yè)態(tài)?！笆奈濉逼陂g，我國加強制度供給，向其他國家輸出中國經驗。例如，中老鐵路是“一帶一路”共商合作、共建項目、共享紅利的生動例證，從路基到軌道，從橋梁到隧道，完全采用中國最新的高鐵技術和標準，為規(guī)則標準“走出去”、加快“軟聯(lián)通”提供示范?！笆奈濉逼陂g，我國累計推出110余項試點措施，涉及貿易、投資、知識產權等重點領域，形成近200項制度創(chuàng)新成果。

疏通重點領域堵點

制度型開放主要是服務業(yè)開放，包括金融、教育、醫(yī)療等重點領域，涉及的審批權限高、流程慢，如果涉及跨部門，那么難度將更大，地方政府對此的改革探索有待深化拓展。目前，部分改革主體缺乏足夠積極性，比如自由貿易試驗區(qū)雖然經過多年建設，全國首創(chuàng)的制度創(chuàng)新案例變得越來越難，先行先試探索尚未形成系統(tǒng)的保障體系，激勵機制和容錯機制還有待進一步完善。同時，企業(yè)參與國際標準制定的機制也有待健全。以新能源汽車為例，我國目前已擁有眾多相關企業(yè)，德國、日本等傳統(tǒng)汽車強國仍掌握標準制定的主要話語權，國內企業(yè)參與標準制定和修訂工作較少，對制定行業(yè)領域規(guī)則標準的信息較為滯后。鑒于此，需有針對性地提出解決辦法，打通堵點，化解難題。

一是構建條條塊塊聯(lián)動的創(chuàng)新體。制度型開放更多涉及法律、制度、管理模式等方面的問題，就需要打破各個層級、各個部門、各個主體之間的壁壘和障礙，成為高效暢通、相互協(xié)同的一個創(chuàng)新整體。需要構建“條條”“塊塊”融合的集成創(chuàng)新機制，中央層面除了繼續(xù)推進“一事一議”的改革措施外，還應加強縱向的“綜合賦權”和“改革授權”。深圳前海需要加強自身能力建設，具備承接中央改革試點任務的能力，加強自身政策的協(xié)調性和一致性，并借助外部力量，尤其是省市級政府的統(tǒng)籌協(xié)調。制度創(chuàng)新不應是創(chuàng)新部門的“獨唱”，而是上上下下相關部門的“合奏”。特別是當前改革開放邁入“深水區(qū)”，制度的局限性、僵化、短缺、滯后、非均衡等，在部分領域已經是社會生產力發(fā)展的阻礙。要把深化改革攻堅同促進制度集成結合起來，聚焦基礎性和具有重大牽引作用的改革舉措，加強制度創(chuàng)新充分聯(lián)動和銜接配套，提升改革綜合效能。因此，通過各類制度、政策和資源的整合與聯(lián)動，在深圳前海、上海臨港等改革開放試驗區(qū)，更是要形成系統(tǒng)性、全方位的創(chuàng)新生態(tài)體系，就是要提升改革綜合效能，從更深層次破解當前制度型開放面臨的體制機制問題。

二是對接高標準經貿規(guī)則。制度型開放主要是對標國際高標準經貿規(guī)則，現行全球經濟治理體系既無法適應新興經濟體話語權提升要求以及廣泛參與議題設置訴求，也無法適應全球價值鏈深入發(fā)展的現實需要。國務院印發(fā)《全面對接國際高標準經貿規(guī)則推進中國（上海）自由貿易試驗區(qū)高水平制度型開放總體方案》，聚焦7個方面，提出80條措施，涉及服務貿易、貨物貿易、數字貿易、知識產權保護、政府采購領域改革和“邊境后”管理制度改革等領域?！笆逦濉睍r期要密切跟蹤和牢牢把握國際投資、國際貿易通行規(guī)則的高標準演進趨勢，實現我國由“規(guī)則接受者”向“規(guī)則引領者”的轉變，既要做現行多邊貿易體制合理部分的“守護者”，也要針對不合理或不適應經濟全球化新特點的部分加以變革、調整、補充和完善。充分利用共建“一帶一路”這一國際合作平臺，總結、創(chuàng)新、推廣全球治理的中國方案，打造國家和地區(qū)間高標準經貿規(guī)則對接的示范性制度安排，逐步形成符合經濟全球化發(fā)展要求的更高標準國際經貿規(guī)則。數字經濟等新興產業(yè)領域，主動對標對接高水平數字貿易規(guī)則。為適應人工智能發(fā)展需要，對于存儲本地化要求，以及數據跨境流動、網絡內容審查、市場準入限制、數字知識產權保護、隱私保護等國際高標準經貿規(guī)則，要加強對接，簽署更多雙邊多邊數字貿易協(xié)議，幫助國內人工智能企業(yè)“走出去”。

三是加強全產業(yè)鏈集成創(chuàng)新。在推進制度型開放的體制機制上，打破各層級、各部門、各主體之間的壁壘和障礙，通過各類制度、政策和資源的整合與聯(lián)動，形成系統(tǒng)性、全方位的創(chuàng)新生態(tài)。通過對標最高經貿規(guī)則促進經濟新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展，自上而下常態(tài)化出臺對接清單，注重創(chuàng)新措施的整體性，狠抓落實，讓更多企業(yè)有切切實實的獲得感。在落實好我國已發(fā)布跨境服務貿易負面清單的基礎上，在自由貿易試驗區(qū)重點推動電信、互聯(lián)網、教育、文化、醫(yī)療等領域有序擴大開放，使自由貿易試驗區(qū)的試點、試驗和壓力測試更具超前性和時效性。深化國內服務貿易領域改革，規(guī)范服務領域許可、資質和技術標準，提升服務業(yè)國際化服務能力。要加快推進優(yōu)勢產業(yè)標準制定。提高中國標準的國際影響力和輸出能力，對新能源汽車、光伏發(fā)電產業(yè)、高鐵動車等我國具有技術優(yōu)勢的產業(yè)，有必要將中國標準加快轉變?yōu)閲H標準，將國內規(guī)則上升為國際通行規(guī)則。這就要求提升我國企業(yè)的國際競爭力，從過去單純輸出低價產品，逐漸向提供生產、管理、品牌、服務等全產業(yè)鏈體系轉變，從“中國造、全球賣”向“全球造、全球賣”的格局轉變。探索制定綠色低碳產品進出口貨物目錄，支持示范區(qū)圍繞當地產業(yè)發(fā)展，在財政、金融、稅收、貿易便利化等方面出臺政策，加大對列入目錄中的貨物支持力度。

四是在重點領域實現率先突破。繼續(xù)發(fā)揮各類園區(qū)在外貿發(fā)展中的引擎作用與示范功能，推動綜合保稅區(qū)、自由貿易試驗區(qū)等各類園區(qū)載體轉型升級，強化其聚集、服務、創(chuàng)新功能，打造成為我國高端制造、物流、研發(fā)、銷售、結算、維修中心，加快國際營銷網絡建設，支持商會、協(xié)會、企業(yè)通過自建、合建、委托等多種方式在境外建設展示中心、分撥中心、批發(fā)市場、零售網點、服務體系等。建立滿足市場需求的國際結算機構、人民幣在岸和離岸結算中心，最終形成以結算中心為連接點的網絡化、多功能、多幣種結算系統(tǒng)，構建支持對外貿易發(fā)展的全球金融結算、物流服務和法律服務體系。探索建立綠色貿易評價指標體系，加大對“一帶一路”共建國家和地區(qū)的綠色能源投資，嚴控新增煤電投資，改造已有煤電項目，加強環(huán)境技術援助和合作，大力推動清潔能源裝備、技術和服務“走出去”。圍繞外向型重大合作平臺、外向型常態(tài)化交流機制、離岸科技創(chuàng)新機制等前沿領域開展政策設計，聚焦高質量外資的穩(wěn)定性與可持續(xù)性預期，跨境合作的便利性和自由化問題。

本文系國家社科基金一般項目“粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新促進未來產業(yè)發(fā)展的機制、路徑與政策研究”（批準號：23BJL119）階段性研究成果。

（中山大學粵港澳發(fā)展研究院副研究員 彭曦）