《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，健全規(guī)范涉企執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制，防止和糾正違規(guī)異地執(zhí)法、趨利性執(zhí)法。刑事案件關(guān)乎民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)、民營(yíng)企業(yè)家人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。其中，規(guī)范刑事案件管轄是關(guān)鍵。

偵查是公訴案件的第一道程序，偵查權(quán)的合法性通過(guò)管轄來(lái)確認(rèn)。違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法往往通過(guò)“沾邊即管”甚至人為制造管轄權(quán)實(shí)現(xiàn)的。因此，切實(shí)規(guī)范刑事案件管轄，消除違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法空間，才能實(shí)現(xiàn)最前端的正義。

圖/中經(jīng)視覺

明確偵查地域管轄的邊界

所謂偵查管轄，通俗講就是民營(yíng)企業(yè)或者民營(yíng)企業(yè)家涉嫌犯罪，由哪個(gè)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行辦理的問(wèn)題。

《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》規(guī)定了法院的審判管轄，實(shí)踐中偵查地域管轄參照審判管轄，實(shí)行“犯罪地為主、犯罪嫌疑人居住地為輔”的原則。關(guān)于刑事訴訟犯罪地可以從刑法規(guī)定及刑法學(xué)理論中找到依據(jù)。我國(guó)刑法屬地效力采用的是“遍在說(shuō)”，即只要犯罪的行為或者結(jié)果有一項(xiàng)發(fā)生在我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的，我國(guó)就有管轄權(quán)。對(duì)于非隔隙犯而言，危害行為與危害結(jié)果同時(shí)發(fā)生，行為地和結(jié)果地發(fā)生競(jìng)合；而對(duì)于隔隙犯而言，危害行為與危害結(jié)果在時(shí)空上是分離的，但無(wú)論是危害行為還是危害結(jié)果都是犯罪的組成部分。因此，犯罪行為發(fā)生地和犯罪結(jié)果發(fā)生地都屬于犯罪地。

根據(jù)犯罪形態(tài)理論，可以把犯罪階段分為預(yù)備階段和實(shí)行階段，在預(yù)備階段實(shí)施的是預(yù)備行為、在實(shí)行階段實(shí)施的是實(shí)行行為，無(wú)論是預(yù)備行為還是實(shí)行行為都是犯罪行為。因此，犯罪行為發(fā)生地包括預(yù)備地和實(shí)施地。根據(jù)數(shù)罪理論又可以有連續(xù)犯、繼續(xù)犯（持續(xù)犯）的劃分，連續(xù)犯、繼續(xù)犯必然產(chǎn)生連續(xù)行為或者繼續(xù)行為。因此，犯罪行為連續(xù)、繼續(xù)實(shí)施的地點(diǎn)也都屬于犯罪行為發(fā)生地。實(shí)踐中又可以把繼續(xù)地解釋為開始地、途經(jīng)地、結(jié)束地等。

犯罪結(jié)果發(fā)生地包括犯罪對(duì)象被侵害地、犯罪所得的實(shí)際取得地、轉(zhuǎn)移地、藏匿地、銷售地、使用地。從嚴(yán)格意義上來(lái)講，犯罪結(jié)果發(fā)生地僅包括犯罪對(duì)象被侵害地以及犯罪所得的實(shí)際取得地。

通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，理論上所有和犯罪有關(guān)聯(lián)的地點(diǎn)都有管轄權(quán)，并且管轄權(quán)是并列的，沒(méi)有先后順序，關(guān)聯(lián)點(diǎn)過(guò)多使管轄存在泛化風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中涉企刑事案件尤其是跨省涉企刑事案件容易演變?yōu)檎催吋垂埽赐ㄟ^(guò)弱關(guān)聯(lián)點(diǎn)取得管轄權(quán)，通常具有明顯“經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)”特征；甚至人為制造關(guān)聯(lián)點(diǎn)取得管轄權(quán)，實(shí)施“遠(yuǎn)洋捕撈”。在辦案中對(duì)民營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)家采取變相強(qiáng)制措施或者變相強(qiáng)制性措施，對(duì)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成不利影響。這不僅嚴(yán)重侵害了民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家的合法權(quán)益，也嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)法機(jī)關(guān)形象和刑事司法公信力。因此，需要對(duì)涉企刑事案件偵查地域管轄邊界進(jìn)行重新界定。

管轄法定是程序法定的題中應(yīng)有之義，營(yíng)造法治化營(yíng)商環(huán)境就是要穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)主體的預(yù)期。管轄具有穩(wěn)定民營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)家對(duì)偵查、起訴、審判機(jī)關(guān)預(yù)期之功效。管轄?wèi)?yīng)具有確定性、排他性，以防止管轄權(quán)濫用。對(duì)于涉企刑事案件管轄的解釋應(yīng)適度收縮，不宜過(guò)于寬泛，既要防止管轄推諉還要防止?fàn)帗尮茌牐粦?yīng)按照“最密切聯(lián)系原則”確定實(shí)際管轄地，即強(qiáng)關(guān)聯(lián)點(diǎn)管轄，也就是由主要犯罪活動(dòng)實(shí)施地的偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄，排除與企業(yè)犯罪聯(lián)系比較松散地點(diǎn)的管轄權(quán)，防止沾邊即管濫用管轄權(quán)。

加強(qiáng)對(duì)偵查指定管轄的監(jiān)督

《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》規(guī)定了人民法院的指定管轄。司法實(shí)踐中指定管轄在公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件中運(yùn)用的也比較多。

公安機(jī)關(guān)指定管轄有兩種情況，一種是依申請(qǐng)指定管轄，另一種是依職權(quán)指定管轄。依申請(qǐng)指定管轄是對(duì)于出現(xiàn)管轄權(quán)爭(zhēng)議，有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)協(xié)商不成的，由共同上級(jí)公安機(jī)關(guān)指定管轄�！吨腥A人民共和國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定的管轄權(quán)爭(zhēng)議解決方案就屬于該種情況。依職權(quán)指定管轄是對(duì)情況特殊的刑事案件，由上級(jí)公安機(jī)關(guān)直接指定特定的公安機(jī)關(guān)行使管轄權(quán)，對(duì)案件進(jìn)行偵查。

偵查指定管轄可以提高偵查效率，但也有損管轄的確定性，容易對(duì)民營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)家造成侵害。因此，對(duì)于指定管轄要慎用，尤其是依職權(quán)指定的情形：一是指定管轄?wèi)?yīng)在主要偵查活動(dòng)開始之前，管轄作為立案條件，是公安機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的前提，沒(méi)有管轄權(quán)的，不能行使偵查權(quán)；二是避免形成打擊偏好，在指定管轄時(shí)，上級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)避免下級(jí)公安機(jī)關(guān)產(chǎn)生趨利性執(zhí)法行為，辦理某些類型案件能為當(dāng)?shù)貛?lái)經(jīng)濟(jì)效益，辦案機(jī)關(guān)容易形成打擊偏好，在指定管轄時(shí)一定要杜絕此種傾向。

人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。人民檢察院規(guī)范涉企執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)主要體現(xiàn)在對(duì)公安機(jī)關(guān)立案及不立案監(jiān)督、強(qiáng)制措施及產(chǎn)權(quán)強(qiáng)制性措施運(yùn)用監(jiān)督、“掛案清理”等方面，但對(duì)管轄權(quán)濫用缺乏有效的監(jiān)督方式。實(shí)踐中普遍采用后置方式進(jìn)行制約，也就是在接受案件移送審查起訴時(shí)要求由指定管轄的公安機(jī)關(guān)協(xié)商同級(jí)人民檢察院指定下級(jí)人民檢察院管轄。這種方式容易導(dǎo)致刑事訴訟效率降低，并且損害刑事司法權(quán)威。

人民檢察院應(yīng)加強(qiáng)對(duì)涉企刑事案件入口的監(jiān)督。審查逮捕、審查起訴是人民檢察院對(duì)偵查進(jìn)行監(jiān)督的重要方式，人民檢察院在審查逮捕、審查起訴期間應(yīng)對(duì)公安機(jī)關(guān)指定管轄合理性、必要性進(jìn)行審查，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)指定管轄缺乏合理性及必要性的，要求按照地域管轄原則將案件移送有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)。人民檢察院從外部監(jiān)督，糾正偵查機(jī)關(guān)違規(guī)異地執(zhí)法。把對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)“平等對(duì)待”落到實(shí)處，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展提供有力刑事檢察保障。

賦予當(dāng)事人刑事案件管轄異議權(quán)

刑事訴訟奉行抗辯對(duì)等、平等武裝。管轄權(quán)異議充分體現(xiàn)了抗辯雙方的對(duì)抗性，管轄異議權(quán)是民營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)家非常重要的保障和救濟(jì)性權(quán)利。

《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》只是籠統(tǒng)地規(guī)定公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院應(yīng)當(dāng)保障訴訟參與人的訴訟權(quán)利，管轄異議權(quán)是否屬于訴訟權(quán)利，刑事訴訟法沒(méi)有明確規(guī)定。管轄是司法正義的開端，它以確定性為價(jià)值目標(biāo)。我國(guó)民事訴訟法和行政訴訟法都規(guī)定了完善的管轄權(quán)異議制度，但在刑事訴訟法中這項(xiàng)權(quán)利被忽略了。在我國(guó)偵查權(quán)過(guò)于強(qiáng)大，也容易在管轄方面進(jìn)行擴(kuò)張，賦予當(dāng)事人管轄異議權(quán)，增強(qiáng)其防御能力，以對(duì)偵查權(quán)有效制衡。管轄異議權(quán)是保障性權(quán)利，對(duì)保障民營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)家訴權(quán)行使、保證管轄規(guī)則的正常運(yùn)行有重要意義；管轄異議權(quán)是救濟(jì)性權(quán)利，對(duì)保障民營(yíng)企業(yè)家人身權(quán)益、保護(hù)民營(yíng)企業(yè)及民營(yíng)企業(yè)家產(chǎn)權(quán)具有重要作用。在刑事訴訟中，當(dāng)事人有權(quán)請(qǐng)求由對(duì)其公正的國(guó)家機(jī)關(guān)管轄，以消除選執(zhí)性執(zhí)法、片面取證及趨利性執(zhí)法等不公正待遇。因此，刑事案件管轄異議權(quán)應(yīng)屬于當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。

我國(guó)民事訴訟法規(guī)定當(dāng)事人管轄權(quán)異議在提交答辯狀期間提出。最高人民法院司法解釋規(guī)定，刑事案件庭前會(huì)議可以就是否對(duì)案件管轄有異議向控辯雙方了解情況，聽取意見�？梢�，司法實(shí)踐中刑事案件管轄權(quán)異議屬于庭前會(huì)議的討論內(nèi)容，對(duì)于管轄權(quán)的初始分配，并沒(méi)有為當(dāng)事人提供參與機(jī)制。在偵查、起訴期間當(dāng)事人只能被動(dòng)接受案件管轄，而不能主動(dòng)提出異議。管轄異議權(quán)是初始性權(quán)利，應(yīng)從刑事程序開始階段就享有。只在審判階段提出，明顯弱化了其抗辯功能，無(wú)法保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利的行使。管轄異議權(quán)作為當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，在保障人權(quán)方面有獨(dú)特價(jià)值和作用，是關(guān)乎當(dāng)事人權(quán)益的第一道防線，應(yīng)將其前置到偵查階段，唯有如此才能有效對(duì)抗違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法。因此，管轄權(quán)異議在刑事訴訟任何階段都可以提出，當(dāng)事人在公安機(jī)關(guān)受理案件之后就應(yīng)享有該項(xiàng)權(quán)利。管轄權(quán)異議可以針對(duì)地域管轄、級(jí)別管轄提出異議。偵查階段保障民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家刑事案件管轄異議權(quán)，是保障其“享有平等的法律地位”在刑事訴訟中的具體體現(xiàn)，更能激發(fā)其生產(chǎn)積極性和守法熱情。

促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，既要避免“以刑擾民”，糾正用刑事手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛；還要避免“遠(yuǎn)洋捕撈”，防范違規(guī)異地趨利執(zhí)法。規(guī)范涉企刑事案件管轄是破解的鑰匙�？梢哉f(shuō)，管轄是偵查機(jī)關(guān)的“緊箍咒”，是民營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)家的“安身法”。

（中國(guó)刑事警察學(xué)院經(jīng)濟(jì)犯罪偵查學(xué)院教授 鄭洪廣）