2026年2月5日，世界銀行發(fā)布《南亞的人口轉(zhuǎn)變與教育支出：機(jī)遇與挑戰(zhàn)》（Demographic Transition and Education Expenditure in South Asia: Opportunities and Challenges）報告，預(yù)測分析了南亞八國（阿富汗、孟加拉國、不丹、印度、馬爾代夫、尼泊爾、巴基斯坦和斯里蘭卡）在2020年至2050年期間，學(xué)齡人口減少將為教育投資創(chuàng)造出多大的財政空間，并根據(jù)教育普及率、教育路徑效率（即學(xué)生在預(yù)期年齡完成學(xué)業(yè)的程度）以及經(jīng)濟(jì)增長率等的不同區(qū)分了四種可能的情景。

該報告的主要內(nèi)容概述如下：

1.學(xué)齡人口下降對教育投入帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

報告指出，人口結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致學(xué)齡人口下降，這為重新分配教育資源、提高教育普及率和質(zhì)量提供了契機(jī)。然而，經(jīng)歷過類似人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的國家的經(jīng)驗表明，由于結(jié)構(gòu)性和政治性等挑戰(zhàn)，學(xué)生人數(shù)減少并不會自動轉(zhuǎn)化為更高效的支出。

這是因為，公共教育支出明顯偏向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教職工薪資，這種支出模式可能會擠占對學(xué)習(xí)成果有更直接、更大影響的關(guān)鍵領(lǐng)域的投資空間。因此，迫切需要對已被證實能夠提升教育質(zhì)量的領(lǐng)域進(jìn)行戰(zhàn)略性投資，例如：開展有針對性的教育效益和成本信息宣傳活動；采取優(yōu)先考慮學(xué)生學(xué)習(xí)水平而非僅僅關(guān)注畢業(yè)率的干預(yù)措施；以及通過結(jié)構(gòu)化的課程計劃、教師培訓(xùn)和定期監(jiān)測來改進(jìn)教學(xué)實踐。

具體對于學(xué)齡人口不斷減少的國家，報告認(rèn)為，如果不對教職工配備、學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施和補(bǔ)貼政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，生均成本往往會上升。此外，隨著班級規(guī)模的縮小，入學(xué)率和留級率也可能發(fā)生變化，政治壓力也影響公共教育支出的分配。經(jīng)驗表明，要提高效率，需要做出審慎的政策選擇，例如學(xué)校合并和以成本效益高的投資來改善學(xué)習(xí)。如果沒有這種積極主動的教育改革，人口變化帶來的機(jī)遇可能無法轉(zhuǎn)化為人口紅利。

報告指出，這一轉(zhuǎn)型過程中最大的挑戰(zhàn)之一是學(xué)校系統(tǒng)難以輕易縮減規(guī)模。即使班級規(guī)?？s小，學(xué)校仍然需要一定數(shù)量的教師、固定的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和行政支持。即使班級人數(shù)從30人減少到20人，仍然需要一名教師。與此同時，諸如建筑維護(hù)、水電費和員工工資等固定成本基本保持不變。如果沒有明確的政策干預(yù)，學(xué)生人數(shù)的下降并不會自動釋放資金用于再投資。

在保證教學(xué)質(zhì)量的前提下，有效控制成本的一種方法是學(xué)校合并——將多所學(xué)校合并成一所更高效的機(jī)構(gòu)。這種方法可以減少行政開支，消除冗余的管理結(jié)構(gòu)，并將資源重新分配到更好的基礎(chǔ)設(shè)施和更多的教學(xué)材料上，從而提高學(xué)習(xí)效果。此外，合并還可以通過拓展課程設(shè)置和課外活動來提升教育質(zhì)量，為學(xué)生提供更全面的學(xué)習(xí)體驗。

然而，學(xué)校合并是一個政治敏感問題。由于歷史、文化和社會聯(lián)系，社區(qū)往往會抵制學(xué)校關(guān)閉。為了成功實施學(xué)校合并，政策制定者必須盡早與社區(qū)溝通，清晰地傳達(dá)長期益處，并解決實際問題。確保遷往合并學(xué)校的學(xué)生擁有安全且負(fù)擔(dān)得起的交通至關(guān)重要，同樣重要的是，要保證這些學(xué)校提供更好的設(shè)施、更廣泛的課程以及充足的師資力量，以維持或提高教育質(zhì)量。

摩爾多瓦的例子鮮明地說明了行動遲緩所帶來的經(jīng)濟(jì)代價。在后蘇聯(lián)時代生育率下降后，該國小學(xué)入學(xué)率下降超40%，但學(xué)校數(shù)量基本沒有改變，導(dǎo)致許多學(xué)校都以一半的容量運營。由于維持利用率低下的學(xué)校成本高昂，這種低效導(dǎo)致到2010年該國教育支出占GDP的比例達(dá)到近10%，幾乎是2001年的兩倍。政治阻力進(jìn)一步阻礙了學(xué)校合并的努力，在計劃中的30所學(xué)校合并中，只有19所得到實施，這突顯了即使在招生嚴(yán)重不足的情況下關(guān)閉學(xué)校的政治挑戰(zhàn)。

再如，20世紀(jì)90年代，亞美尼亞在學(xué)生人數(shù)下降的同時，也面臨著教職工過剩的問題。2003-2007年間，該國政府實施了一項教師合理化計劃，成功地將生師比從10.8提高到13.9，從而騰出資源用于提高教師工資。

相比之下，科索沃則是政治動機(jī)凌駕于人口現(xiàn)實之上。盡管學(xué)生人數(shù)急劇下降——基礎(chǔ)教育入學(xué)人數(shù)在短短十年內(nèi)下降了約9萬人，政府卻仍在繼續(xù)擴(kuò)張學(xué)校數(shù)量，導(dǎo)致資源配置效率低下。到2018年，科索沃僅有28.4萬名學(xué)生，卻擁有954所小學(xué)——平均每所學(xué)校不足300名學(xué)生。此外還有122所中學(xué)，學(xué)生僅有9.1萬名。

同樣，波斯尼亞和黑塞哥維那也因政治和民族分裂而在學(xué)校合并方面面臨挑戰(zhàn)。學(xué)?！巴瑯莾尚！敝贫葘W(xué)生按民族隔離安排在同一棟樓內(nèi)，使得關(guān)閉招生不足的學(xué)校尤為困難。

在哈薩克斯坦，城市化使學(xué)生集中在城市，但近42%的公立學(xué)校仍然位于人口稀少的農(nóng)村地區(qū)。這些學(xué)校大多是規(guī)模較小、多年級制的學(xué)校，運營成本高昂，但關(guān)閉這些學(xué)校并不現(xiàn)實，因為學(xué)生需要長途跋涉。

盡管學(xué)校合并十分復(fù)雜，但一些國家已成功實施改革，在成本效益和教育質(zhì)量之間取得平衡。例如，格魯吉亞和亞美尼亞推出了學(xué)生交通和寄宿項目，以促進(jìn)偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)校合并。這些政策有助于緩解社區(qū)的擔(dān)憂并優(yōu)化資源分配，但進(jìn)展緩慢，基礎(chǔ)設(shè)施利用不足仍然給教育預(yù)算帶來壓力。

2.南亞八國人口變化與教育投入現(xiàn)狀

報告指出，南亞是世界上人口最多的地區(qū)之一，占全球人口的23.7%，也是全球最貧窮的地區(qū)之一，貧困率為46.4%，幾乎是全球平均水平（24.1%）的兩倍。自1950年以來，南亞人口增加了兩倍多，預(yù)計到2050年將增長24%，達(dá)到23.8億。但近幾十年來，該地區(qū)國家的生育率都在下降，盡管下降的時間和速度各不相同。

目前，除巴基斯坦和阿富汗外，該地區(qū)其他國家的生育率都接近或低于人口更替水平。預(yù)計到2050年，該地區(qū)17歲以下人口將減少約10%，從2020年的6.34億降至5.72億。

在教育發(fā)展上，盡管該地區(qū)的教育普及程度近些年有所提高，但確保兒童獲得優(yōu)質(zhì)教育仍是面臨的一項重大挑戰(zhàn)，例如其學(xué)前教育的平均毛入學(xué)率為58%，高等教育毛入學(xué)率平均為20%。其教育質(zhì)量持續(xù)低下的主要原因之一是教育投資低，平均僅將其GDP的3.5%用于教育，其中近一半用于小學(xué)教育。相比之下，UNESCO建議各國將至少4%-6%的GDP用于教育。南亞的挑戰(zhàn)不僅在于教育投資水平低，還在于這些資金的分配效率低下。

3.南亞人口變化對教育投入帶來的四種情景預(yù)測

報告在控制不同變量因素的前提下，對南亞人口變化帶來的基礎(chǔ)教育階段投入影響進(jìn)行了預(yù)測，分為四種情景，其中前三種是在假設(shè)2020-3050年人均GDP不變的情況下的預(yù)測。各情景預(yù)測具體如下：

情景1——僅考慮人口變化

在此情景下，假設(shè)教育普及率和教育路徑效率不變即當(dāng)前的教育政策和實踐保持不變，僅評估人口趨勢的影響。

該報告發(fā)現(xiàn)，在入學(xué)率和生均教育投入保持不變的情況下，學(xué)齡人口下降將使教育支出占GDP的比例從2020年的2.7%下降到2050年的1.8%。

這意味著，到2050年，南亞地區(qū)平均將有相當(dāng)于0.9個百分點的GDP可用于再投資的資源。這說明人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為重新分配教育領(lǐng)域的資金提供了巨大的機(jī)會，有助于提高入學(xué)率和學(xué)習(xí)成果。

情景2——到2050年實現(xiàn)全民入學(xué)

在該情景下，報告假設(shè)這些國家提出到2050年實現(xiàn)基礎(chǔ)教育毛入學(xué)率達(dá)到100%，即實現(xiàn)全民覆蓋并消除超齡入學(xué)現(xiàn)象。

即使這樣，人口結(jié)構(gòu)的變化仍將帶來新的機(jī)遇，與2020年相比，到2050年，平均可增加相當(dāng)于GDP的0.6個百分點的資源用于再投資。

換言之，平均而言，在大多數(shù)南亞國家，利用人口紅利足以資助擴(kuò)大教育覆蓋范圍，實現(xiàn)小學(xué)和中學(xué)全民入學(xué)，同時還能留出額外的資源——平均相當(dāng)于GDP 0.6個百分點——用于提高教育質(zhì)量。

情景3——達(dá)到高收入國家教育支出水平

該情景模擬確保將生均公共教育支出增加到與目前高收入國家水平相當(dāng)?shù)那闆r。

報告發(fā)現(xiàn)，在該情境下，南亞各國因人口變化帶來的投入影響不一。其中人口轉(zhuǎn)型帶來的資源再投資足以資助不丹和馬爾代夫以及印度人均教育支出占GDP比重實現(xiàn)這一目標(biāo)。

相比之下，阿富汗、孟加拉國、巴基斯坦和斯里蘭卡等初始人均教育支出占GDP比重較低的國家仍需大量額外資源才能實現(xiàn)這一雄心勃勃的目標(biāo)。

情景4——引入可變GDP增長率

為了使分析更加清晰，前三種情景假設(shè)人均GDP沒有增長。然而，報告指出，南亞國家過去實際實現(xiàn)了增長，并且預(yù)計未來也將繼續(xù)增長。在此情景中，報告對經(jīng)濟(jì)增長做了兩項假設(shè)。第一種假設(shè)增長率為4%，這與過去幾十年觀察到的平均人均GDP增長率相近。第二種假設(shè)則更為保守，為2%。

估算表明，如果生均公共教育支出占人均GDP的比例保持不變，人口轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長的綜合效應(yīng)可能為教育領(lǐng)域的資源再投資創(chuàng)造更大機(jī)會。其中，在人均GDP為2%的增長下，到2050年南亞國家基礎(chǔ)教育公共教育支出可再投資至相當(dāng)于GDP的1.7個百分點；在4%的增長情景下，則可再投資至相當(dāng)于GDP的2.1個百分點（與2020年水平相比）。

報告也對學(xué)前教育和高等教育進(jìn)行了預(yù)測，盡管這些階段的數(shù)據(jù)可靠性較低。雖然影響較小，但仍然顯著。其中在情景1下，平均而言，人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型將允許在學(xué)前教育和高等教育系統(tǒng)內(nèi)重新分配均相當(dāng)于GDP的0.14個百分點的資源。

4.學(xué)齡人口下降優(yōu)化教育投入的政策建議

報告最后指出，對于南亞國家而言，戰(zhàn)略性的學(xué)校規(guī)劃至關(guān)重要，它能幫助各國充分利用人口變化帶來的財政和教育效益。各國政府必須采取前瞻性的教育融資策略，充分考慮學(xué)生人數(shù)下降和地理分布變化等問題。

為了充分發(fā)揮人口轉(zhuǎn)型帶來的潛力，需要一系列重點明確的政策措施。這些措施包括：教師重新部署或自愿離職計劃，以逐步調(diào)整教職工人數(shù)，使其與入學(xué)人數(shù)減少的情況相匹配；合并入學(xué)人數(shù)不足的學(xué)校；以及跨部門協(xié)調(diào)，將多余的學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施用于社區(qū)服務(wù)，例如職業(yè)培訓(xùn)或健康服務(wù)。投資學(xué)生交通運輸也至關(guān)重要，以確保農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)生能夠繼續(xù)接受教育。

同樣重要的是，要建立財政機(jī)制，確保任何節(jié)省下來的資金——特別是工資支出減少帶來的節(jié)省——都能再投資于提升學(xué)習(xí)效果的投入，包括改進(jìn)教學(xué)材料、升級學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施以及持續(xù)開展教師培訓(xùn)和專業(yè)發(fā)展。如果沒有這些深思熟慮、協(xié)調(diào)一致的改革，人口變化帶來的財政空間就有可能因效率低下而流失，而不是用于加強(qiáng)教育體系和培養(yǎng)技能更高的勞動力。

資料來源：

Marchionni, Mariana; Tognatta, Namrata Raman; Vazquez, Emmanuel; Yanez-Pagans, Monica. 2026. Demographic Transition and Education Expenditure in South Asia: Opportunities and Challenges. http://hdl.handle.net/10986/44297

[本文為教育部國別和區(qū)域研究基地中國教育科學(xué)研究院國際教育研究中心成果]

本文由中國教育科學(xué)研究院“教育國際前沿”課題組整理，課題組負(fù)責(zé)人張永軍，編輯劉強(qiáng)。點擊左下角閱讀原文可下載該文獻(xiàn)。