劉小魯 中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

史金夢(mèng) 中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生

本文轉(zhuǎn)載自2月6日經(jīng)濟(jì)縱橫編輯部微信公眾號(hào)。

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一、數(shù)字時(shí)代科技創(chuàng)新體系的新特征

深刻把握數(shù)字時(shí)代科技創(chuàng)新的變化及其帶來(lái)的根本性挑戰(zhàn)，是論證構(gòu)建新型舉國(guó)體制必要性的重要理論前提。本節(jié)立足現(xiàn)實(shí)，系統(tǒng)剖析數(shù)字時(shí)代科技創(chuàng)新活動(dòng)呈現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性矛盾與治理困境，揭示市場(chǎng)機(jī)制與政府體制在新技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式下可能出現(xiàn)的“雙重失靈”現(xiàn)象及其深層機(jī)理，進(jìn)而為理解新型舉國(guó)體制的演進(jìn)邏輯奠定基礎(chǔ)，也為下一步制度重構(gòu)的核心方向提供依據(jù)。

（一）創(chuàng)新組織模式：從集中式攻關(guān)到平臺(tái)主導(dǎo)的分布式協(xié)同

數(shù)字時(shí)代的技術(shù)創(chuàng)新主體結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷從線(xiàn)性鏈條向動(dòng)態(tài)生態(tài)的根本性轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)舉國(guó)體制下，科技創(chuàng)新多遵循國(guó)家定目標(biāo)、科研單位攻關(guān)和工業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)化的行政規(guī)劃路徑。其典型特征是依靠行政體系動(dòng)員全國(guó)科研力量，進(jìn)行體系內(nèi)協(xié)同攻關(guān)，研發(fā)投入幾乎完全由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，最終也由國(guó)家主導(dǎo)成果的定點(diǎn)轉(zhuǎn)化與應(yīng)用。在通訊標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域，中國(guó)自主研發(fā)的TD-SCDMA（3G標(biāo)準(zhǔn)）的攻關(guān)與產(chǎn)業(yè)化就沿著這條路線(xiàn)實(shí)現(xiàn)了重大戰(zhàn)略突破。具體來(lái)看，國(guó)家部委進(jìn)行頂層規(guī)劃與資源調(diào)配，指定大唐電信等單位為研發(fā)主體進(jìn)行封閉式攻關(guān)，最終通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策（如發(fā)放專(zhuān)屬牌照）為技術(shù)成果開(kāi)辟市場(chǎng)通道。這一模式集中體現(xiàn)了傳統(tǒng)體制在實(shí)現(xiàn)從無(wú)到有戰(zhàn)略突破上的強(qiáng)大執(zhí)行力，但其運(yùn)行依賴(lài)行政指令與計(jì)劃調(diào)配，在面向市場(chǎng)需求、激勵(lì)多元主體和促進(jìn)成果擴(kuò)散等方面存在局限。隨著市場(chǎng)化改革深入，國(guó)家科技計(jì)劃（如“863”計(jì)劃）在組織方式上開(kāi)始引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并注重產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，體現(xiàn)了向新型舉國(guó)體制過(guò)渡的探索。例如，在光電子器件等專(zhuān)項(xiàng)中，政府主導(dǎo)立項(xiàng)并投入資源，由相關(guān)頂尖高校（如浙江大學(xué)）和科研院所（如中國(guó)科學(xué)院半導(dǎo)體研究所）承擔(dān)核心材料與工藝的基礎(chǔ)研究，其階段性成果再通過(guò)計(jì)劃安排的渠道轉(zhuǎn)移至指定的國(guó)有大型企業(yè)進(jìn)行中試和產(chǎn)業(yè)化。然而，這類(lèi)計(jì)劃仍在一定程度上延續(xù)了政府立項(xiàng)到單位攻關(guān)的項(xiàng)目化管理思維，在應(yīng)對(duì)技術(shù)快速迭代與跨界融合時(shí)，仍面臨組織剛性、市場(chǎng)反饋遲滯等挑戰(zhàn)。

進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，創(chuàng)新活動(dòng)的組織結(jié)構(gòu)正加速向以平臺(tái)驅(qū)動(dòng)、開(kāi)源協(xié)作與場(chǎng)景反哺為特征的生態(tài)系統(tǒng)演進(jìn)，開(kāi)放式創(chuàng)新日益成為主導(dǎo)范式。一方面，創(chuàng)新過(guò)程日益呈現(xiàn)出平臺(tái)化與生態(tài)化趨勢(shì)。平臺(tái)企業(yè)通過(guò)構(gòu)建并主導(dǎo)開(kāi)放的技術(shù)架構(gòu)、接口標(biāo)準(zhǔn)與協(xié)同規(guī)則，在關(guān)鍵核心技術(shù)的底層生態(tài)中扮演創(chuàng)新治理中心的角色。以RISC-V開(kāi)源指令集架構(gòu)在中國(guó)的生態(tài)建設(shè)為例，這一開(kāi)放平臺(tái)打破了傳統(tǒng)芯片設(shè)計(jì)領(lǐng)域由私有指令集壟斷的局面。華為、阿里平頭哥半導(dǎo)體有限公司等領(lǐng)軍企業(yè)并非僅僅作為技術(shù)使用者，而是作為生態(tài)主導(dǎo)者，將自身研發(fā)的高性能處理器核心貢獻(xiàn)至開(kāi)源社區(qū)，并牽頭制定軟硬件適配規(guī)范和安全標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，它們通過(guò)建立開(kāi)放實(shí)驗(yàn)室、開(kāi)發(fā)者激勵(lì)計(jì)劃和產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟，系統(tǒng)性吸引中科院計(jì)算所、浙江大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行微架構(gòu)前沿探索，引導(dǎo)中小設(shè)計(jì)公司基于統(tǒng)一平臺(tái)進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新。在此模式下，平臺(tái)企業(yè)通過(guò)定義架構(gòu)演進(jìn)路線(xiàn)、管理代碼主干、設(shè)定兼容性認(rèn)證等核心治理權(quán)，協(xié)調(diào)了一個(gè)涵蓋基礎(chǔ)研究、芯片設(shè)計(jì)、操作系統(tǒng)、應(yīng)用開(kāi)發(fā)的分布式創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，有效組織了在處理器這一“卡脖子”基礎(chǔ)技術(shù)領(lǐng)域的集體攻關(guān)與生態(tài)突圍。另一方面，這種生態(tài)型創(chuàng)新模式展現(xiàn)出高度的跨界融合與動(dòng)態(tài)適配能力。數(shù)字技術(shù)具有天然的通用性與可擴(kuò)展性，能廣泛嵌入金融、制造、醫(yī)療、交通等多元場(chǎng)景，從而推動(dòng)創(chuàng)新過(guò)程從線(xiàn)性鏈條向由多元需求和技術(shù)迭代共同驅(qū)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)式演化。如，在TensorFlow生態(tài)中，醫(yī)療影像分析的具體需求可能催生新的圖像分割算法，新算法則可應(yīng)用于工業(yè)質(zhì)檢領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)技術(shù)演化的跨行業(yè)擴(kuò)展。此類(lèi)真實(shí)、多樣化的應(yīng)用反饋能夠促進(jìn)底層技術(shù)的快速迭代與持續(xù)進(jìn)化，并且促使創(chuàng)新組織打破部門(mén)、行業(yè)與學(xué)科邊界，實(shí)現(xiàn)算法、工程、數(shù)據(jù)與商業(yè)的深度整合。這種動(dòng)態(tài)適配、反饋調(diào)節(jié)和快速迭代的機(jī)制已成為數(shù)字時(shí)代創(chuàng)新的關(guān)鍵。

與之相對(duì)應(yīng)，創(chuàng)新組織內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系、資源流動(dòng)與收益分配機(jī)制則變得更加復(fù)雜。數(shù)據(jù)、算法、算力等具有高度的平臺(tái)依賴(lài)性和網(wǎng)絡(luò)外部性特征，若僅依靠市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，易導(dǎo)致價(jià)值向少數(shù)平臺(tái)集中、協(xié)同激勵(lì)不足等問(wèn)題，而傳統(tǒng)行政機(jī)制又難以有效引導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)中非線(xiàn)性、自組織的演化過(guò)程。數(shù)字技術(shù)的高度復(fù)雜性與不確定性對(duì)創(chuàng)新治理體系提出了遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)舉國(guó)體制的制度要求：必須構(gòu)建以戰(zhàn)略任務(wù)為牽引、以開(kāi)放平臺(tái)為樞紐、對(duì)創(chuàng)新生態(tài)進(jìn)行系統(tǒng)性治理的新型架構(gòu)，使政策設(shè)計(jì)與制度供給能夠適應(yīng)多主體協(xié)同、高復(fù)雜性、持續(xù)演進(jìn)的創(chuàng)新新范式。

（二）技術(shù)路徑演化：從確定性規(guī)劃到高不確定性的多路徑探索

數(shù)字時(shí)代的技術(shù)創(chuàng)新不再遵循明確的技術(shù)路線(xiàn)圖或可預(yù)測(cè)的迭代路徑。與工業(yè)時(shí)代側(cè)重于工藝優(yōu)化與漸進(jìn)改良不同，數(shù)字時(shí)代的創(chuàng)新活動(dòng)呈現(xiàn)出高度的不確定性和方向開(kāi)放性，表現(xiàn)為底層算法體系尚未穩(wěn)定、應(yīng)用場(chǎng)景快速更迭，以及漸進(jìn)演化與顛覆式變革并存。這些特征顯著增強(qiáng)了創(chuàng)新路徑選擇的復(fù)雜性，導(dǎo)致資源配置面臨更高的試錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)，也使傳統(tǒng)依賴(lài)計(jì)劃式部署和靜態(tài)評(píng)估的制度機(jī)制難以適應(yīng)。

第一，核心技術(shù)路徑的高度不確定性削弱了傳統(tǒng)政府主導(dǎo)配置的有效性。在人工智能、量子信息、合成生物等領(lǐng)域，技術(shù)突破往往來(lái)源于非線(xiàn)性的跳躍式演化，盡管目前我國(guó)的中長(zhǎng)期科技規(guī)劃并非通過(guò)剛性規(guī)劃鎖定單一技術(shù)方向，而是聚焦領(lǐng)域布局、預(yù)留多元探索空間，但技術(shù)演進(jìn)的不可預(yù)判性，仍會(huì)使政策資源的靶向性與適配性被削弱。例如，在國(guó)內(nèi)自然語(yǔ)言處理、大模型技術(shù)的發(fā)展進(jìn)程中，核心技術(shù)架構(gòu)的迭代突破偏離了部分早期聚焦細(xì)分場(chǎng)景優(yōu)化與輕量化部署的政策扶持重心，使得相關(guān)資源投入的效能降低。這種技術(shù)突變性意味著政策制定者很難事前精準(zhǔn)預(yù)判最優(yōu)技術(shù)路徑，即便依托專(zhuān)家評(píng)審與論證形成布局思路，也難以完全規(guī)避技術(shù)路線(xiàn)錯(cuò)配與資源低效配置的問(wèn)題。

第二，在引導(dǎo)數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新路徑上，市場(chǎng)機(jī)制同樣面臨結(jié)構(gòu)性失靈。數(shù)字技術(shù)高度依賴(lài)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)與平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施，用戶(hù)規(guī)模的擴(kuò)大往往能指數(shù)級(jí)提升服務(wù)價(jià)值，而這會(huì)導(dǎo)致開(kāi)發(fā)者與用戶(hù)對(duì)特定技術(shù)生態(tài)的依賴(lài)持續(xù)加深。在此環(huán)境下，技術(shù)路徑的市場(chǎng)選擇往往并非基于技術(shù)本身的優(yōu)劣，而是受到先發(fā)優(yōu)勢(shì)與鎖定效應(yīng)的支配。大型平臺(tái)企業(yè)作為早期技術(shù)掌握者，通常能夠率先設(shè)定接口標(biāo)準(zhǔn)、控制接入門(mén)檻，并迅速積累用戶(hù)和數(shù)據(jù)資源，由此構(gòu)建閉環(huán)的技術(shù)生態(tài)。一旦用戶(hù)和開(kāi)發(fā)者投入大量適配成本與數(shù)據(jù)資源，替代路徑的轉(zhuǎn)換成本將顯著上升，技術(shù)路徑便會(huì)形成封閉的自強(qiáng)化機(jī)制。這種由平臺(tái)主導(dǎo)的技術(shù)路徑鎖定機(jī)制會(huì)產(chǎn)生顯著的負(fù)外部性：一方面，它擠壓了多元技術(shù)路線(xiàn)共存、競(jìng)爭(zhēng)與演化的空間，抑制了創(chuàng)新生態(tài)的多樣性探索；另一方面，它也降低了對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)、前沿性技術(shù)的資源投入與市場(chǎng)激勵(lì)?，F(xiàn)實(shí)中，資本與人才往往向主流路徑集中，而那些具備顛覆潛力但與現(xiàn)有生態(tài)不兼容的新興技術(shù)則因缺乏初期支持而難以獲得發(fā)展空間。

第三，面對(duì)高度不確定的技術(shù)前景，企業(yè)的研發(fā)意愿普遍趨于保守。在技術(shù)路線(xiàn)尚不清晰、市場(chǎng)應(yīng)用尚未成熟的領(lǐng)域，其研發(fā)活動(dòng)具有正外部性和高風(fēng)險(xiǎn)的特征。企業(yè)作為追求市場(chǎng)回報(bào)的微觀個(gè)體，基于成本收益考量，通常難以獨(dú)立承擔(dān)巨大的投入產(chǎn)出錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)與沉沒(méi)成本，因而一般會(huì)表現(xiàn)出明顯的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避傾向。尤其在量子通信、類(lèi)腦計(jì)算等長(zhǎng)期性基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，企業(yè)面臨的研發(fā)成本不可回收、創(chuàng)新成果難以完全內(nèi)部化的問(wèn)題更為明顯。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，這類(lèi)對(duì)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)競(jìng)爭(zhēng)力具有戰(zhàn)略意義、尚未形成明確技術(shù)路徑與市場(chǎng)前景的前沿探索領(lǐng)域，在市場(chǎng)化資源配置中極易因風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高而出現(xiàn)投資不足，從而造成國(guó)家戰(zhàn)略緊迫性與市場(chǎng)主體自發(fā)激勵(lì)之間的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位。因此，在路徑不確定的條件下，無(wú)論是傳統(tǒng)舉國(guó)體制自上而下設(shè)定技術(shù)方向的做法，還是完全交由市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)選擇，均難以有效應(yīng)對(duì)高度不確定的創(chuàng)新現(xiàn)實(shí)。

（三）要素基礎(chǔ)支撐：從傳統(tǒng)資源依賴(lài)到數(shù)據(jù)主導(dǎo)架構(gòu)

數(shù)字技術(shù)不僅改變了創(chuàng)新的組織結(jié)構(gòu)與演化路徑，也深刻重塑了創(chuàng)新的要素基礎(chǔ)。在工業(yè)時(shí)代，科技創(chuàng)新主要依賴(lài)于人力資本、物質(zhì)資本和金融資本等相對(duì)可計(jì)量、可規(guī)劃的投入。而在數(shù)字時(shí)代，數(shù)據(jù)日益成為驅(qū)動(dòng)技術(shù)演進(jìn)的核心生產(chǎn)要素。數(shù)據(jù)具有高度的外部性、平臺(tái)依賴(lài)性與流動(dòng)非對(duì)稱(chēng)性，打破了工業(yè)時(shí)代可預(yù)期、可規(guī)制、可交易的基本治理前提，導(dǎo)致現(xiàn)有制度體系在資源配置、權(quán)責(zé)劃分與收益分配方面的效能不斷衰減。

數(shù)據(jù)作為數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵要素，面臨屬性的界定問(wèn)題：一方面，數(shù)據(jù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于廣泛流動(dòng)與高強(qiáng)度聚合；另一方面，數(shù)據(jù)的獲取、控制和使用卻呈現(xiàn)高度排他性，往往受制于平臺(tái)壟斷與制度壁壘。這一困境根源在于現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整滯后，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的權(quán)屬、使用與交易問(wèn)題尚不清晰。而在產(chǎn)權(quán)尚未明晰的前提下，數(shù)據(jù)難以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)高效配置，也難以通過(guò)行政命令實(shí)現(xiàn)有效共享，導(dǎo)致科研、企業(yè)與平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)流通受阻。高價(jià)值數(shù)據(jù)資源被重復(fù)采集、低效使用，科研機(jī)構(gòu)和中小企業(yè)面臨無(wú)數(shù)據(jù)可用的現(xiàn)實(shí)困境，直接影響算法訓(xùn)練效率提升與技術(shù)迭代路徑的多樣性。

與數(shù)據(jù)高度綁定的算力資源在供給結(jié)構(gòu)與配置機(jī)制上也存在顯著的制度性失衡。盡管?chē)?guó)家已推動(dòng)“東數(shù)西算”等工程，但算力資源配置仍面臨結(jié)構(gòu)錯(cuò)配與調(diào)度失靈的挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)為前沿科研機(jī)構(gòu)算力支撐不足，大型平臺(tái)過(guò)度占用優(yōu)質(zhì)資源，部分地區(qū)出現(xiàn)低水平重復(fù)建設(shè)。同時(shí)，算力調(diào)度機(jī)制不完善、使用邊際成本高昂，使得中小創(chuàng)新主體無(wú)法平等參與技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致技術(shù)能力進(jìn)一步向頭部平臺(tái)集中，形成“強(qiáng)者恒強(qiáng)”的算力馬太效應(yīng)。這不僅加劇了創(chuàng)新機(jī)會(huì)的不平等，也抑制了原始創(chuàng)新的多樣性與擴(kuò)散能力。

更為深層的制度挑戰(zhàn)體現(xiàn)在算法范式的演進(jìn)路徑上。當(dāng)前，主流算法系統(tǒng)普遍呈現(xiàn)黑箱化與路徑鎖定的趨勢(shì)。模型封裝程度高且機(jī)制復(fù)雜、難以理解，使得非平臺(tái)主體無(wú)法參與驗(yàn)證、修改與再利用，算法系統(tǒng)的可解釋性與透明性明顯下降。同時(shí)，頭部平臺(tái)通過(guò)算力、數(shù)據(jù)與人才資源的持續(xù)投入強(qiáng)化既有技術(shù)路徑，壓縮了替代性方案的成長(zhǎng)空間，算法創(chuàng)新逐漸演變?yōu)橘Y源壟斷與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定主導(dǎo)下的路徑排他過(guò)程。這種趨勢(shì)抑制了開(kāi)放式技術(shù)探索，制約了技術(shù)多樣性和知識(shí)共享的基礎(chǔ)制度環(huán)境構(gòu)建。

（四）國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)格局：從技術(shù)自主可控到系統(tǒng)安全與規(guī)則塑造并重

全球科技競(jìng)爭(zhēng)格局正在發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，技術(shù)地緣化與標(biāo)準(zhǔn)主導(dǎo)權(quán)的博弈逐步成為競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)。核心技術(shù)和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈正被重新劃定，各國(guó)政府加強(qiáng)對(duì)半導(dǎo)體、人工智能、通信基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的制度性干預(yù)，試圖通過(guò)出口管制、投資審查和本地化政策，對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施可控可斷的戰(zhàn)略管理。這種技術(shù)地緣化趨勢(shì)重塑了全球技術(shù)合作邊界，使原有的開(kāi)放分工體系面臨結(jié)構(gòu)性裂解。另外，圍繞國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪愈發(fā)激烈，標(biāo)準(zhǔn)已不再是單純的技術(shù)規(guī)范，而是承載產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)權(quán)、規(guī)則制定權(quán)與制度輸出力的戰(zhàn)略工具。誰(shuí)掌握了標(biāo)準(zhǔn)，誰(shuí)就更有可能塑造技術(shù)路徑的演化方向與全球市場(chǎng)的準(zhǔn)入規(guī)則。

此外，技術(shù)手段本身越來(lái)越多地被納入國(guó)家安全與外交政策工具箱，科技領(lǐng)域的制度競(jìng)爭(zhēng)正從產(chǎn)業(yè)層面的效率優(yōu)化上升為國(guó)家戰(zhàn)略層面的結(jié)構(gòu)性對(duì)抗，進(jìn)一步嵌入國(guó)家利益的核心資源。這一趨勢(shì)要求國(guó)家不僅要具備自主可控的技術(shù)能力，更需要構(gòu)建與之配套的制度性戰(zhàn)略能力，能夠在充滿(mǎn)不確定性的國(guó)際環(huán)境中穩(wěn)住技術(shù)安全底線(xiàn)，并在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)具備規(guī)則塑造力。

二、面向數(shù)字時(shí)代的新型舉國(guó)體制：核心維度與制度重構(gòu)

在技術(shù)不確定性上升、創(chuàng)新主體結(jié)構(gòu)趨于多元化、要素體系不斷重構(gòu)、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，“十五五”規(guī)劃建議明確提出“加快高水平科技自立自強(qiáng)，引領(lǐng)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”，并將“完善新型舉國(guó)體制”作為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的強(qiáng)有力抓手。本文從主體結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、市場(chǎng)失靈防范與戰(zhàn)略任務(wù)組織四個(gè)核心維度，系統(tǒng)探討如何構(gòu)建能夠應(yīng)對(duì)數(shù)字時(shí)代復(fù)雜挑戰(zhàn)、引領(lǐng)未來(lái)科技發(fā)展方向的新型舉國(guó)體制。

（一）主體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：從科層主導(dǎo)到多元協(xié)同的生態(tài)化演進(jìn)

在傳統(tǒng)舉國(guó)體制下，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)由中央政府直接部署，形成國(guó)家主導(dǎo)目標(biāo)到科研機(jī)構(gòu)集中攻關(guān)，最后由國(guó)有企業(yè)承接轉(zhuǎn)化的縱向任務(wù)型組織架構(gòu)。這一模式在推動(dòng)重大項(xiàng)目、整合資源和集中攻堅(jiān)方面曾發(fā)揮了重要作用。但面對(duì)技術(shù)跨界融合、快速迭代和協(xié)同復(fù)雜度持續(xù)上升的新環(huán)境，這種科層制結(jié)構(gòu)暴露出響應(yīng)遲滯、分工僵化、激勵(lì)不足等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。“十五五”規(guī)劃建議要求“強(qiáng)化企業(yè)科技創(chuàng)新主體地位，推動(dòng)創(chuàng)新資源向企業(yè)集聚，支持企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體、更多承擔(dān)國(guó)家科技攻關(guān)任務(wù)”。為新型舉國(guó)體制的主體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型指明了方向，即轉(zhuǎn)向政府戰(zhàn)略引導(dǎo)、市場(chǎng)機(jī)制驅(qū)動(dòng)、各類(lèi)主體協(xié)同的開(kāi)放式創(chuàng)新生態(tài)。

第一，要充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，助力企業(yè)群體完成從執(zhí)行者向主導(dǎo)者的角色躍遷。在創(chuàng)新生態(tài)中，不同類(lèi)型企業(yè)需形成分層協(xié)作的有機(jī)整體?？萍碱I(lǐng)軍企業(yè)憑借技術(shù)積累與市場(chǎng)觸達(dá)能力，在人工智能、量子計(jì)算等前沿領(lǐng)域承擔(dān)系統(tǒng)集成與產(chǎn)業(yè)生態(tài)構(gòu)建的關(guān)鍵使命。這些新興力量已積累大量數(shù)據(jù)資源、算法能力與工程經(jīng)驗(yàn)，具備將技術(shù)快速工程化、產(chǎn)品化并適配市場(chǎng)的能力。它們不僅是數(shù)字技術(shù)突破的核心力量，也是推動(dòng)場(chǎng)景落地與應(yīng)用擴(kuò)散的關(guān)鍵樞紐。專(zhuān)精特新企業(yè)憑借在細(xì)分領(lǐng)域的深度耕耘，成為突破“卡脖子”技術(shù)的尖兵力量。傳統(tǒng)企業(yè)通過(guò)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，為新技術(shù)提供豐富的應(yīng)用場(chǎng)景與迭代反饋。各類(lèi)企業(yè)通過(guò)項(xiàng)目合作、平臺(tái)對(duì)接、聯(lián)盟共建等方式，形成既競(jìng)爭(zhēng)又合作的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。

第二，政府職能實(shí)現(xiàn)從主導(dǎo)向賦能的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。在戰(zhàn)略規(guī)劃上，通過(guò)發(fā)布國(guó)家技術(shù)路線(xiàn)圖、設(shè)立重大科技專(zhuān)項(xiàng)等方式，明確創(chuàng)新方向，但又不過(guò)度干預(yù)技術(shù)路徑選擇。在制度設(shè)計(jì)上，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、數(shù)據(jù)要素流通、科技金融支持等基礎(chǔ)制度，為創(chuàng)新活動(dòng)提供穩(wěn)定的制度預(yù)期。在生態(tài)構(gòu)建上，通過(guò)建設(shè)公共研發(fā)平臺(tái)、開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)、實(shí)施創(chuàng)新采購(gòu)等方式，降低全社會(huì)創(chuàng)新成本，為各類(lèi)主體創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。也就是說(shuō)，政府職能的重點(diǎn)應(yīng)在通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)釋放各類(lèi)主體的創(chuàng)新潛力，“要加強(qiáng)國(guó)家戰(zhàn)略科技力量建設(shè)，優(yōu)化定位和布局，完善國(guó)家實(shí)驗(yàn)室體系，增強(qiáng)國(guó)家創(chuàng)新體系一體化能力”。對(duì)此，要圍繞具體技術(shù)方向和產(chǎn)業(yè)場(chǎng)景，推動(dòng)組建由企業(yè)牽頭、高校和科研機(jī)構(gòu)深度參與的創(chuàng)新聯(lián)合體，構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研用緊密銜接的協(xié)同鏈條。通過(guò)聯(lián)合申報(bào)、共建平臺(tái)、資源共享等機(jī)制，打破知識(shí)壁壘和組織孤島，提高協(xié)作效率與系統(tǒng)彈性。

第三，構(gòu)建從規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)向擁抱風(fēng)險(xiǎn)的金融資本支持體系。各類(lèi)金融資本為不同發(fā)展階段創(chuàng)新企業(yè)提供適配的融資渠道：風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)憑借專(zhuān)業(yè)化能力識(shí)別早期技術(shù)價(jià)值，政策性金融通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制引導(dǎo)社會(huì)資本投向戰(zhàn)略性領(lǐng)域，科技保險(xiǎn)等創(chuàng)新金融工具分散研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。各類(lèi)金融資本通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制共同構(gòu)建覆蓋創(chuàng)新全生命周期的資本支持體系。

第四，中介組織要實(shí)現(xiàn)從輔助角色向關(guān)鍵連接者的功能升級(jí)。中介組織不僅應(yīng)繼續(xù)提供法律、財(cái)務(wù)、管理等專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)來(lái)降低創(chuàng)新活動(dòng)的交易成本。更應(yīng)主動(dòng)發(fā)揮以下關(guān)鍵作用：通過(guò)組織技術(shù)路線(xiàn)研討、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)公地、推動(dòng)開(kāi)源協(xié)作，促進(jìn)跨領(lǐng)域知識(shí)融合與集體學(xué)習(xí)；通過(guò)設(shè)計(jì)并運(yùn)營(yíng)協(xié)同研發(fā)平臺(tái)、共享中試基地與數(shù)據(jù)資源池，降低多元主體間的協(xié)作門(mén)檻；通過(guò)發(fā)起創(chuàng)新聯(lián)合體、建立信任認(rèn)證機(jī)制、促成戰(zhàn)略對(duì)接，系統(tǒng)性地增強(qiáng)不同創(chuàng)新主體之間的連接強(qiáng)度與合作深度。

在這一創(chuàng)新生態(tài)中，各主體基于共同愿景與比較優(yōu)勢(shì)形成動(dòng)態(tài)協(xié)作。政府通過(guò)制度設(shè)計(jì)營(yíng)造創(chuàng)新環(huán)境，企業(yè)主導(dǎo)技術(shù)研發(fā)與價(jià)值實(shí)現(xiàn)，科研機(jī)構(gòu)提供知識(shí)供給與人才支撐，金融資本跨期配置風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)化發(fā)現(xiàn)價(jià)值，中介組織促進(jìn)連接與降低交易成本。所有主體在數(shù)字化平臺(tái)的支撐下，通過(guò)正式契約與非正式網(wǎng)絡(luò)的雙重聯(lián)結(jié)，形成既保持獨(dú)立運(yùn)作邏輯又深度協(xié)同的創(chuàng)新共同體。這種主體結(jié)構(gòu)的生態(tài)化重構(gòu)的本質(zhì)在于，通過(guò)明晰的權(quán)責(zé)界定與靈活的網(wǎng)絡(luò)連接，構(gòu)建政府與市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、大中小企業(yè)融通發(fā)展、產(chǎn)學(xué)研用緊密結(jié)合的創(chuàng)新協(xié)同新格局。它既保持了傳統(tǒng)舉國(guó)體制的戰(zhàn)略導(dǎo)向與資源動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，又充分激發(fā)了各類(lèi)市場(chǎng)主體的創(chuàng)新活力，為應(yīng)對(duì)數(shù)字時(shí)代的技術(shù)不確定性提供了更具韌性的組織基礎(chǔ)。

（二）治理機(jī)制重構(gòu)：從行政指令到市場(chǎng)化激勵(lì)

新型舉國(guó)體制需要重構(gòu)治理機(jī)制，轉(zhuǎn)向以政府引導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制深度融合的治理架構(gòu)，支持多路徑探索、異質(zhì)組織協(xié)作與動(dòng)態(tài)制度適應(yīng)，提高系統(tǒng)創(chuàng)新能力與風(fēng)險(xiǎn)承壓能力。具體而言，需要在以下三個(gè)維度協(xié)同推進(jìn)：

第一，任務(wù)組織機(jī)制需從單一行政部署轉(zhuǎn)向基于競(jìng)爭(zhēng)與開(kāi)放的制度安排。傳統(tǒng)體制面對(duì)的是明確的目標(biāo)和不確定的路徑，而數(shù)字時(shí)代的新型舉國(guó)體制，往往同時(shí)面臨不確定的目標(biāo)（未來(lái)產(chǎn)業(yè)）和不確定的路徑雙重挑戰(zhàn)。因此，新型舉國(guó)體制必須充分利用市場(chǎng)力量，包容多元技術(shù)探索。政府通過(guò)創(chuàng)造開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)、各類(lèi)技術(shù)路線(xiàn)公平競(jìng)賽的制度環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)在多元技術(shù)探索中自主尋求最優(yōu)解。政府通過(guò)公開(kāi)發(fā)布技術(shù)任務(wù)清單，吸引具備不同能力的企業(yè)、高校和研究機(jī)構(gòu)自主申報(bào)。同時(shí)，允許多條技術(shù)路線(xiàn)并行推進(jìn)，避免技術(shù)路徑過(guò)早鎖定。通過(guò)階段性評(píng)估和結(jié)果反饋優(yōu)勝劣汰，并保留創(chuàng)新多樣性與容錯(cuò)空間，以更好支持高不確定性領(lǐng)域的探索性創(chuàng)新。

第二，產(chǎn)業(yè)政策與相關(guān)財(cái)政工具需從粗放干預(yù)轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)賦能，從普遍扶持向差異化引導(dǎo)，以適配數(shù)字時(shí)代創(chuàng)新范式的新要求。具體來(lái)看，財(cái)政政策工具應(yīng)從事前固定補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向與基于里程碑的智能合約支付和事后驗(yàn)證激勵(lì)相結(jié)合。為緩解資源錯(cuò)配，可通過(guò)區(qū)塊鏈等技術(shù)確保執(zhí)行的透明與可信，并將資金釋放與可驗(yàn)證的技術(shù)進(jìn)展、數(shù)據(jù)質(zhì)量或開(kāi)源貢獻(xiàn)等客觀成果掛鉤。構(gòu)建稅收加成抵扣機(jī)制，比如對(duì)研發(fā)支出實(shí)行150%加計(jì)扣除，但需提交第三方技術(shù)驗(yàn)證報(bào)告。引入基于市場(chǎng)回報(bào)的收益分享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府支持與企業(yè)績(jī)效更緊密聯(lián)動(dòng)，提高財(cái)政資金的使用效率與激勵(lì)效果。同時(shí)，應(yīng)減少對(duì)固定補(bǔ)貼的依賴(lài)，借鑒德國(guó)光伏補(bǔ)貼實(shí)踐，建立基于技術(shù)效率的梯度動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，更好支持高潛力前沿技術(shù)的研發(fā)。另外，稅收工具要突破傳統(tǒng)基于有形設(shè)備的優(yōu)惠框架，將數(shù)據(jù)采購(gòu)成本、算力租賃費(fèi)用、專(zhuān)利開(kāi)源許可費(fèi)等數(shù)字時(shí)代特有的研發(fā)投入，納入加計(jì)扣除或?qū)ｍ?xiàng)抵免范圍，并利用大數(shù)據(jù)優(yōu)化無(wú)形資產(chǎn)的成本歸集與審計(jì)流程。

第三，治理的有效性最終取決于能否激發(fā)多元主體的內(nèi)生動(dòng)力，這就要求構(gòu)建覆蓋創(chuàng)新全鏈條、平衡風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)的復(fù)合型激勵(lì)約束網(wǎng)絡(luò)。在資金支持方面，從財(cái)政輸血向市場(chǎng)造血轉(zhuǎn)型，健全多層次、多元化的創(chuàng)新資本體系，形成財(cái)政資本與社會(huì)資本聯(lián)動(dòng)的良性循環(huán)。政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)性資金的杠桿作用，以財(cái)政性引導(dǎo)基金、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)母基金等工具，為高風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)周期的前沿技術(shù)項(xiàng)目提供耐心資本支持。同時(shí)，鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)緩沖機(jī)制，降低社會(huì)資本進(jìn)入門(mén)檻，形成政府資金與民間投資協(xié)同流動(dòng)的良性機(jī)制鏈。在評(píng)價(jià)體系方面，從發(fā)表導(dǎo)向轉(zhuǎn)向目標(biāo)導(dǎo)向，建立契合數(shù)字創(chuàng)新規(guī)律的價(jià)值共識(shí)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分考慮高質(zhì)量開(kāi)源代碼貢獻(xiàn)、核心算法在產(chǎn)業(yè)生態(tài)中的采納度、關(guān)鍵國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的牽頭制定等實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)，引導(dǎo)科研人員面向真問(wèn)題、追求真突破。

（三）市場(chǎng)失靈防范：從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)構(gòu)建創(chuàng)新公共領(lǐng)域

盡管市場(chǎng)機(jī)制在資源配置和創(chuàng)新激勵(lì)方面效率較高，但在平臺(tái)化、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)與算法主導(dǎo)的技術(shù)生態(tài)中，市場(chǎng)也可能陷入失靈。因此，新型舉國(guó)體制的關(guān)鍵職能之一是從事后補(bǔ)救轉(zhuǎn)向事前預(yù)防，通過(guò)主動(dòng)的制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建開(kāi)放共享、協(xié)調(diào)高效的數(shù)字創(chuàng)新公共領(lǐng)域，以對(duì)沖和防范這種數(shù)字時(shí)代特有的市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)。

第一，建設(shè)關(guān)鍵數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，打破要素壟斷壁壘，提升數(shù)據(jù)資源的可用性與系統(tǒng)性?xún)r(jià)值，增強(qiáng)整體技術(shù)體系的可接入性與開(kāi)放性?！笆逦濉币?guī)劃建議專(zhuān)門(mén)部署“深入推進(jìn)數(shù)字中國(guó)建設(shè)”，其核心任務(wù)之一即“健全數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度，建設(shè)開(kāi)放共享安全的全國(guó)一體化數(shù)據(jù)市場(chǎng)”，這為新型舉國(guó)體制破解數(shù)據(jù)與算力壟斷提供了根本遵循。一方面，主導(dǎo)設(shè)立國(guó)家級(jí)公共數(shù)據(jù)資源池與算力調(diào)度平臺(tái)。建立政府?dāng)?shù)據(jù)、公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)的常態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化供給機(jī)制，并集約化采購(gòu)與建設(shè)公共算力，為廣大創(chuàng)新主體提供基礎(chǔ)性、普惠性的數(shù)據(jù)與算力服務(wù)。此舉旨在解決廣大創(chuàng)新主體尤其是專(zhuān)精特新企業(yè)和前沿科研團(tuán)隊(duì)，在關(guān)鍵創(chuàng)新要素上“看得見(jiàn)、用不起”的結(jié)構(gòu)性困境。另一方面，積極探索建立數(shù)據(jù)要素的價(jià)值評(píng)估與收益分配機(jī)制，明晰數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易和安全合規(guī)等規(guī)則，為數(shù)據(jù)要素在全國(guó)乃至全世界范圍內(nèi)的高效、安全流動(dòng)奠定制度基礎(chǔ)，將數(shù)據(jù)這一核心生產(chǎn)要素從私域壟斷轉(zhuǎn)化為公共福祉。

第二，確立技術(shù)中立與互操作性標(biāo)準(zhǔn)，防范技術(shù)路徑鎖定。數(shù)字技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)使得一旦某種技術(shù)架構(gòu)或平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)形成市場(chǎng)主導(dǎo)地位，后發(fā)者將面臨極高的轉(zhuǎn)換成本和生態(tài)壁壘，從而導(dǎo)致技術(shù)路徑的鎖定與創(chuàng)新多樣性的喪失。如，在工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能大模型等關(guān)鍵領(lǐng)域，封閉的技術(shù)生態(tài)雖在短期內(nèi)能夠帶來(lái)較高效率，長(zhǎng)期卻可能抑制顛覆性創(chuàng)新的涌現(xiàn)，并危及國(guó)家技術(shù)體系的韌性與安全。新型舉國(guó)體制必須致力于防止任何單一私有技術(shù)路徑過(guò)度強(qiáng)化，并將其自身的創(chuàng)新邏輯內(nèi)化為唯一標(biāo)準(zhǔn)，從而確保整個(gè)國(guó)家創(chuàng)新體系保持技術(shù)路線(xiàn)的多樣性，為未來(lái)的技術(shù)迭代與范式革命預(yù)留足夠的制度空間。其核心舉措是，在關(guān)鍵數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域，強(qiáng)力推動(dòng)基礎(chǔ)模型接口、數(shù)據(jù)格式的開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)中立協(xié)議建設(shè)。例如，政府可以支持或牽頭組建開(kāi)源聯(lián)盟，鼓勵(lì)甚至強(qiáng)制要求使用公共資金開(kāi)發(fā)的底層技術(shù)以開(kāi)源方式發(fā)布。同時(shí)，通過(guò)立法或標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定強(qiáng)制要求大型平臺(tái)提供必要的互操作性，確保新的應(yīng)用和服務(wù)能夠公平地接入現(xiàn)有生態(tài)。

第三，構(gòu)建多路徑競(jìng)合機(jī)制，保障創(chuàng)新生態(tài)多樣性。防范市場(chǎng)失靈的最終落腳點(diǎn)是維持一個(gè)充滿(mǎn)活力的、多樣化的創(chuàng)新生態(tài)，這意味著制度設(shè)計(jì)必須能夠主動(dòng)容納并鼓勵(lì)異質(zhì)性的技術(shù)探索。因此，新型舉國(guó)體制的任務(wù)部署應(yīng)普遍采納“賽馬機(jī)制”，支持同一戰(zhàn)略目標(biāo)（如新一代AI芯片架構(gòu)、新型人機(jī)交互范式）并行多條差異化的技術(shù)路線(xiàn)。在項(xiàng)目評(píng)審與資金支持上，對(duì)具有非共識(shí)性、顛覆性潛力的技術(shù)方案給予特別關(guān)注。此外，可以探索設(shè)立非對(duì)稱(chēng)性監(jiān)管規(guī)則，對(duì)新興的、小規(guī)模的技術(shù)路線(xiàn)給予一定的監(jiān)管寬容度和監(jiān)管沙盒支持，以幫助其跨越初期的生態(tài)壁壘。這本質(zhì)上是在國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向下，為技術(shù)創(chuàng)新試錯(cuò)與突圍保留制度性窗口，避免因早期市場(chǎng)的偶然選擇而扼殺未來(lái)的更多可能性。

（四）戰(zhàn)略任務(wù)躍遷：從技術(shù)補(bǔ)短到規(guī)則輸出引領(lǐng)

新型舉國(guó)體制要構(gòu)建面向未來(lái)、具有戰(zhàn)略引領(lǐng)力和系統(tǒng)集成能力的技術(shù)任務(wù)體系，從主要應(yīng)對(duì)和解決當(dāng)前面臨的“卡脖子”技術(shù)挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)向主動(dòng)布局、牽引和定義未來(lái)的技術(shù)發(fā)展方向與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局。

第一，任務(wù)組織模式需從碎片化專(zhuān)項(xiàng)攻關(guān)轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性集成創(chuàng)新。在工業(yè)時(shí)代，技術(shù)攻關(guān)?？煞纸鉃橄鄬?duì)獨(dú)立的專(zhuān)項(xiàng)。然而，數(shù)字時(shí)代的許多戰(zhàn)略性新興領(lǐng)域，包括智能網(wǎng)聯(lián)汽車(chē)、新一代通信技術(shù)、合成生物、空間系統(tǒng)等，其競(jìng)爭(zhēng)力不再取決于某一技術(shù)節(jié)點(diǎn)的突破，而在于涵蓋算法設(shè)計(jì)、軟硬件協(xié)同、標(biāo)準(zhǔn)制定與應(yīng)用嵌入的整體系統(tǒng)能力。因此，新型舉國(guó)體制應(yīng)構(gòu)建由技術(shù)平臺(tái)、任務(wù)聯(lián)合體與應(yīng)用場(chǎng)景組成的任務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。其中，技術(shù)平臺(tái)（如開(kāi)源算法框架、行業(yè)數(shù)據(jù)平臺(tái)、標(biāo)準(zhǔn)測(cè)試環(huán)境）側(cè)重通用能力與基礎(chǔ)設(shè)施積累，承擔(dān)底層技術(shù)研發(fā)與公共資源整合任務(wù)；任務(wù)聯(lián)合體由企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)與地方政府組成，圍繞關(guān)鍵路徑展開(kāi)協(xié)同攻關(guān)與聯(lián)合研發(fā)；應(yīng)用場(chǎng)景（如智慧城市、數(shù)字診療）則為任務(wù)落地提供反饋閉環(huán)，使創(chuàng)新成果快速迭代與直接落地成為可能。按照“十五五”規(guī)劃建議“加快重大科技成果高效轉(zhuǎn)化應(yīng)用，布局建設(shè)概念驗(yàn)證、中試驗(yàn)證平臺(tái)，加大應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)和開(kāi)放力度”的部署，確保從技術(shù)研發(fā)到產(chǎn)業(yè)價(jià)值的快速貫通。同時(shí)，要重視技術(shù)路徑的連續(xù)性與組織體系的兼容性，避免重復(fù)建設(shè)與資源分散問(wèn)題，提高創(chuàng)新鏈條的整體效能與韌性。

第二，需圍繞產(chǎn)業(yè)鏈安全與技術(shù)主導(dǎo)權(quán)，設(shè)計(jì)貫穿全鏈條的攻關(guān)任務(wù)體系。“十五五”規(guī)劃對(duì)此指明了方向：一方面，要求“加快人工智能等數(shù)智技術(shù)創(chuàng)新，突破基礎(chǔ)理論和核心技術(shù)”；另一方面，明確提出“全面實(shí)施‘人工智能+’行動(dòng)”，“全方位賦能千行百業(yè)”。因此，在任務(wù)布局上，要以構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈圖譜為基礎(chǔ)，繪制面向未來(lái)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)地圖。在大模型訓(xùn)練等數(shù)據(jù)密集型領(lǐng)域，推進(jìn)數(shù)據(jù)、算力和算法的支撐體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從底層架構(gòu)到核心資源的全流程可控。在量子通信、先進(jìn)材料、芯片設(shè)計(jì)等高技術(shù)敏感領(lǐng)域，系統(tǒng)性地部署從基礎(chǔ)理論、應(yīng)用技術(shù)到標(biāo)準(zhǔn)制定的全鏈條任務(wù)。這一任務(wù)體系的目標(biāo)不僅是實(shí)現(xiàn)技術(shù)自主可控，更是要通過(guò)前瞻布局和早期介入，主動(dòng)定義關(guān)鍵領(lǐng)域技術(shù)范式與產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從而塑造出一個(gè)具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的、技術(shù)內(nèi)生發(fā)展能力的未來(lái)產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

第三，任務(wù)激勵(lì)與退出機(jī)制需強(qiáng)化容錯(cuò)、迭代與重組的制度彈性，構(gòu)建動(dòng)態(tài)適應(yīng)、彈性支撐的創(chuàng)新生態(tài)。技術(shù)創(chuàng)新本質(zhì)上充滿(mǎn)不確定性，過(guò)度強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向與責(zé)任剛性，往往會(huì)抑制探索活力和技術(shù)路徑多樣性。新型舉國(guó)體制下的任務(wù)機(jī)制必須嵌入可失敗性與可重構(gòu)性，使試錯(cuò)成為制度性容納的一部分，“優(yōu)化有利于原創(chuàng)性、顛覆性創(chuàng)新的環(huán)境”。具體而言，首先，在任務(wù)推進(jìn)過(guò)程中，應(yīng)建立階段性評(píng)估機(jī)制，結(jié)合定量指標(biāo)與專(zhuān)家判斷，及時(shí)對(duì)技術(shù)路徑與資源配置進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。其次，科研激勵(lì)體系應(yīng)從成果導(dǎo)向轉(zhuǎn)向過(guò)程導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)中間產(chǎn)出與組織協(xié)同，激發(fā)各類(lèi)主體在高風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)中的持續(xù)參與意愿。最后，技術(shù)團(tuán)隊(duì)和任務(wù)結(jié)構(gòu)應(yīng)具備靈活重組能力，使不同路徑之間能夠?qū)崿F(xiàn)及時(shí)互換與資源共享，從而在一條技術(shù)路徑被證明不可行時(shí)，相關(guān)人才和資源能夠快速整合到其他有希望的路徑，最大限度減少沉沒(méi)成本，在知識(shí)流動(dòng)與能力重構(gòu)的開(kāi)放生態(tài)中保持整體創(chuàng)新系統(tǒng)的活力與韌性。

三、數(shù)字時(shí)代構(gòu)建新型舉國(guó)體制的政策建議與實(shí)施路徑

在前文系統(tǒng)闡述構(gòu)建面向數(shù)字時(shí)代的新型舉國(guó)體制的理論框架基礎(chǔ)上，本節(jié)進(jìn)一步聚焦其政策轉(zhuǎn)化與實(shí)施路徑，圍繞新型舉國(guó)體制的內(nèi)在邏輯與面臨的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)，提出構(gòu)建可操作、多層次、可動(dòng)態(tài)調(diào)整的政策體系，并能夠統(tǒng)籌國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向與市場(chǎng)機(jī)制活力，與數(shù)字時(shí)代的生態(tài)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化特征深度融合，重點(diǎn)完善制度保障、激勵(lì)機(jī)制、資源配置和創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)，推動(dòng)制度變革的有序演進(jìn)。

（一）打造多層次協(xié)同的創(chuàng)新主體生態(tài)體系

新型舉國(guó)體制的核心在于重構(gòu)政府、市場(chǎng)與社會(huì)主體的功能邊界和協(xié)同機(jī)制，通過(guò)制度設(shè)計(jì)釋放多元主體的創(chuàng)新效能。在實(shí)踐中，要強(qiáng)化企業(yè)在創(chuàng)新任務(wù)中的主導(dǎo)地位，賦予其技術(shù)路徑選擇權(quán)、資源整合權(quán)與成果轉(zhuǎn)化權(quán)。要充分釋放企業(yè)創(chuàng)新活力，必須持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，通過(guò)數(shù)字化手段解決企業(yè)創(chuàng)新的核心痛點(diǎn)。營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)目標(biāo)在于，在縮短審批時(shí)間的基礎(chǔ)上，聚焦降低創(chuàng)新的制度性交易成本（如數(shù)據(jù)獲取、合規(guī)驗(yàn)證、維權(quán)救濟(jì)），從便捷辦事躍升為賦能創(chuàng)新。進(jìn)一步，為構(gòu)建安全可信的數(shù)字創(chuàng)新環(huán)境，可著力發(fā)展以區(qū)塊鏈技術(shù)為核心的數(shù)字信任基礎(chǔ)設(shè)施。例如，利用智能合約實(shí)現(xiàn)政策補(bǔ)貼的自動(dòng)核驗(yàn)與觸發(fā)發(fā)放，政府與頭部企業(yè)共建區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)等。同時(shí)，需建立更具適應(yīng)性的監(jiān)管框架，例如引入“創(chuàng)新容錯(cuò)”機(jī)制，允許已備案的研發(fā)主體在特定探索周期內(nèi)出現(xiàn)一定概率非主觀、無(wú)重大風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)錯(cuò)誤。與此同時(shí)，科研機(jī)構(gòu)與高校的功能定位也需相應(yīng)調(diào)整，即從科研成果產(chǎn)出中心轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)研究提供者與技術(shù)供給源，更多承擔(dān)底層理論研究、關(guān)鍵技術(shù)驗(yàn)證等高風(fēng)險(xiǎn)、高不確定性的研究任務(wù)，形成以企業(yè)牽頭、科研支撐、應(yīng)用場(chǎng)景嵌入的創(chuàng)新結(jié)構(gòu)。

跨主體協(xié)同的可持續(xù)運(yùn)行有賴(lài)于知識(shí)、人才、數(shù)據(jù)等要素在不同組織間的順暢流動(dòng)與制度保障。為此，需構(gòu)建更有彈性的制度安排，例如建立靈活的人才流通機(jī)制，鼓勵(lì)科研人員在高校、研究機(jī)構(gòu)與企業(yè)間多向、自由流動(dòng)，允許其以多重身份參與創(chuàng)新任務(wù)，促進(jìn)知識(shí)共享與能力互補(bǔ)。同時(shí)，應(yīng)將數(shù)據(jù)這一新型生產(chǎn)要素納入國(guó)家層面的統(tǒng)籌共享機(jī)制，通過(guò)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)流通規(guī)則、產(chǎn)權(quán)確認(rèn)制度與算力調(diào)度平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源在不同機(jī)構(gòu)間的規(guī)范流轉(zhuǎn)與協(xié)同使用。在確保安全與合規(guī)的前提下，推動(dòng)高價(jià)值科研數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)放共享，為跨界合作提供穩(wěn)定可預(yù)期的制度環(huán)境。

（二）創(chuàng)新適配數(shù)字時(shí)代的政策工具箱

制度是否具備應(yīng)對(duì)復(fù)雜技術(shù)變革和高度不確定性環(huán)境的能力，關(guān)鍵取決于政策工具的設(shè)計(jì)與配置方式。面向數(shù)字時(shí)代，必須對(duì)傳統(tǒng)政策工具進(jìn)行全面的數(shù)字化升級(jí)，構(gòu)建靈活、高效、富有韌性的新型工具箱，為應(yīng)對(duì)數(shù)字時(shí)代的技術(shù)不確定性、資源配置復(fù)雜性與創(chuàng)新組織多樣性提供堅(jiān)實(shí)支撐。

在財(cái)政支持方式上，應(yīng)由以往以項(xiàng)目制為核心的撥款機(jī)制，轉(zhuǎn)向圍繞任務(wù)目標(biāo)與組織平臺(tái)配置資源的任務(wù)制和平臺(tái)制模式。相較于傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理模式，任務(wù)制更關(guān)注目標(biāo)導(dǎo)向和過(guò)程開(kāi)放性，平臺(tái)制則強(qiáng)調(diào)資源聚集、跨主體協(xié)同和持續(xù)迭代的能力。這一轉(zhuǎn)型要求財(cái)政資金在不同技術(shù)路徑間具備靈活流動(dòng)能力，通過(guò)建立基于客觀數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)流動(dòng)機(jī)制，確保資金能夠精準(zhǔn)投向顯示出生機(jī)與潛力的技術(shù)路徑，并對(duì)未達(dá)預(yù)期的探索路徑進(jìn)行快速止損與資源重組，避免資源的早期鎖定與技術(shù)發(fā)展的路徑依賴(lài)。

在科研激勵(lì)方面，需要超越唯成果論的單一導(dǎo)向，轉(zhuǎn)向兼顧過(guò)程激勵(lì)與探索容錯(cuò)的結(jié)構(gòu)性安排。在原創(chuàng)性和顛覆性技術(shù)探索中，尤其是在原始創(chuàng)新與底層突破方面，失敗往往是通向成功的必經(jīng)階段，因此，應(yīng)為高不確定性創(chuàng)新提供風(fēng)險(xiǎn)緩沖與穩(wěn)定預(yù)期。對(duì)此，可設(shè)立專(zhuān)門(mén)支持前沿探索的高風(fēng)險(xiǎn)科研基金與容錯(cuò)性實(shí)驗(yàn)基金，評(píng)審重點(diǎn)從確保成功的可行性承諾轉(zhuǎn)向?qū)ρ芯繄F(tuán)隊(duì)潛力與科學(xué)問(wèn)題價(jià)值的前景評(píng)估。基金應(yīng)明確允許乃至預(yù)期一定比例的失敗，降低創(chuàng)新主體對(duì)績(jī)效考核的敏感性，從而激發(fā)其長(zhǎng)期投入與技術(shù)試驗(yàn)的意愿。

在資金支持方面，構(gòu)建一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)收益譜系完整、長(zhǎng)短期資本協(xié)同的多層次金融支撐體系。政府可通過(guò)引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化子基金相結(jié)合的方式，搭建支持基礎(chǔ)研究與戰(zhàn)略技術(shù)研發(fā)的長(zhǎng)期耐心資本平臺(tái)。同時(shí)，設(shè)計(jì)靈活的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償與收益讓渡機(jī)制，引導(dǎo)市場(chǎng)化資本敢于投向半導(dǎo)體設(shè)備、工業(yè)仿真軟件、量子計(jì)算等關(guān)鍵但商業(yè)回報(bào)周期漫長(zhǎng)的硬科技領(lǐng)域，形成國(guó)家引導(dǎo)與市場(chǎng)決策的良性互動(dòng)，共同支撐技術(shù)創(chuàng)新的全生命周期。

在新型創(chuàng)新要素的制度性供給方面，應(yīng)加快建設(shè)具有公共屬性的國(guó)家級(jí)要素基礎(chǔ)設(shè)施。數(shù)據(jù)、算力、算法等不應(yīng)長(zhǎng)期由少數(shù)平臺(tái)封閉掌控，而應(yīng)通過(guò)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)規(guī)則與共享機(jī)制，轉(zhuǎn)化為可被廣泛使用的生產(chǎn)資源。具體而言，應(yīng)加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記與流通平臺(tái)，設(shè)立面向中小企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)的公共算力池，并推動(dòng)形成通用化、模塊化的算法接口標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)，保障新型創(chuàng)新要素的公平可及、成本可控與結(jié)構(gòu)開(kāi)放。

（三）推進(jìn)漸進(jìn)式與開(kāi)放式的制度演化路徑

構(gòu)建新型舉國(guó)體制并非一蹴而就的制度躍遷，而是一個(gè)嵌入式、漸進(jìn)式的演化過(guò)程，既要依托國(guó)家戰(zhàn)略引導(dǎo)形成可持續(xù)的改革動(dòng)力與制度反饋機(jī)制，也需兼具地域與領(lǐng)域的差異適配性，以及從局部試驗(yàn)走向體系構(gòu)建的可復(fù)制性與可推廣性。這一演化過(guò)程應(yīng)始終秉持“干中學(xué)”的實(shí)踐哲學(xué)，與快速演化的數(shù)字技術(shù)生態(tài)同步迭代、共同進(jìn)化。

推進(jìn)制度變革的著力點(diǎn)應(yīng)在具備雄厚產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與多元?jiǎng)?chuàng)新主體集聚的區(qū)域，建設(shè)新型舉國(guó)體制的制度試驗(yàn)區(qū)。如，京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等重要經(jīng)濟(jì)區(qū)域，已具備數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施完備、科研資源密集、產(chǎn)業(yè)鏈體系健全等關(guān)鍵條件，可率先開(kāi)展平臺(tái)化任務(wù)組織、跨主體資源協(xié)同、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置等關(guān)鍵制度的探索與實(shí)驗(yàn)，通過(guò)在小范圍內(nèi)進(jìn)行壓力測(cè)試和閉環(huán)實(shí)驗(yàn)，快速積累經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、驗(yàn)證效果，形成具有區(qū)域標(biāo)識(shí)度和全國(guó)借鑒意義的“制度原型”。

以典型戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)場(chǎng)景為依托，推動(dòng)試點(diǎn)示范機(jī)制的縱深推進(jìn)。自動(dòng)駕駛、智慧醫(yī)療、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域具備高度復(fù)雜性、跨界協(xié)同性與政策敏感性，是檢驗(yàn)制度適配性與創(chuàng)新組織能力的理想環(huán)境。通過(guò)將政策資源、市場(chǎng)需求與應(yīng)用場(chǎng)景有機(jī)聯(lián)結(jié)，強(qiáng)化任務(wù)牽引、組織聯(lián)動(dòng)與制度創(chuàng)新的協(xié)同效應(yīng)，進(jìn)而構(gòu)建出以真實(shí)場(chǎng)景為觸發(fā)器的制度反饋和迭代機(jī)制，實(shí)現(xiàn)制度與產(chǎn)業(yè)在實(shí)踐中的共同演進(jìn)。

在區(qū)域試驗(yàn)與產(chǎn)業(yè)示范的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)制度經(jīng)驗(yàn)向國(guó)家層面的吸收轉(zhuǎn)化與制度化定型。系統(tǒng)總結(jié)地方探索中的有效做法與共性規(guī)律，將其凝練為可復(fù)制、可推廣的制度模塊，并適時(shí)通過(guò)法律法規(guī)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或政策框架等形式予以固化。由此，推動(dòng)制度變革從點(diǎn)狀突破邁向面狀擴(kuò)散，從而提升制度供給的整體一致性與協(xié)調(diào)性。

此外，在發(fā)揮新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也要主動(dòng)加強(qiáng)與全球科技治理體系的互動(dòng)適配。一方面，應(yīng)以國(guó)家技術(shù)安全為底線(xiàn)，加大對(duì)關(guān)鍵技術(shù)與戰(zhàn)略資源的保護(hù)力度；另一方面，積極參與國(guó)際規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)制定，特別是在人工智能、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、平臺(tái)治理等新興領(lǐng)域，提升中國(guó)在全球科技治理體系中的制度塑造能力與話(huà)語(yǔ)權(quán)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)嵌安全與外部開(kāi)放的動(dòng)態(tài)平衡。