何韻

美國(guó)圍繞關(guān)稅的博弈近來(lái)迎來(lái)密集進(jìn)展。先是美國(guó)最高法院公布關(guān)稅訴訟案裁決結(jié)果，判定華盛頓依據(jù)《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）對(duì)相關(guān)貿(mào)易伙伴加征的所謂“對(duì)等關(guān)稅”、芬太尼關(guān)稅等相關(guān)關(guān)稅違法。裁決公布當(dāng)天，總統(tǒng)特朗普宣布對(duì)來(lái)自所有國(guó)家和地區(qū)的商品加征10%的關(guān)稅；不到24小時(shí)后，該稅率又被上調(diào)至15％。這一系列操作的背后，是美國(guó)發(fā)動(dòng)關(guān)稅戰(zhàn)法律依據(jù)的切換，體現(xiàn)了美國(guó)國(guó)內(nèi)權(quán)力博弈的白熱化，也讓全球貿(mào)易面臨更嚴(yán)峻的無(wú)序沖擊。

華盛頓發(fā)動(dòng)這輪關(guān)稅戰(zhàn)，最初依據(jù)的是《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》。這部法案頒布于1977年，原本的立法初衷是為了讓總統(tǒng)在應(yīng)對(duì)國(guó)家安全威脅、恐怖主義或國(guó)際金融危機(jī)等突發(fā)事件時(shí)，有權(quán)凍結(jié)外國(guó)資產(chǎn)、限制資本流動(dòng)、規(guī)范進(jìn)出口貿(mào)易活動(dòng)。換句話說(shuō)，IEEPA是“應(yīng)急工具”，并非“貿(mào)易武器”。它的條文甚至沒(méi)有提到“關(guān)稅”（tariff）或“稅收”（taxation）的字眼，此前歷任總統(tǒng)也從未依據(jù)此法征收過(guò)關(guān)稅。

然而，2025年4月2日，美國(guó)總統(tǒng)依據(jù)IEEPA對(duì)世界上的大部分國(guó)家征收懲罰性關(guān)稅。這一操作在美國(guó)歷史上屬首次。正因如此，自去年年初起，至少有十幾家受關(guān)稅戰(zhàn)嚴(yán)重沖擊的美國(guó)企業(yè)聯(lián)合提起訴訟，認(rèn)為總統(tǒng)濫用了《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》。2025年5月和8月，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院和聯(lián)邦巡回上訴法院先后裁定，美國(guó)總統(tǒng)以IEEPA為依據(jù)征稅的行為缺乏法律授權(quán)，因而構(gòu)成“越權(quán)征稅”。案件上訴至最高法院后，最高法院宣布維持下級(jí)法院判決。

盡管最高法院中有6名大法官屬于保守派，但他們同樣強(qiáng)調(diào)“有限政府”的憲政原則。在美國(guó)憲政傳統(tǒng)中，總統(tǒng)的行政權(quán)雖然可以在緊急狀態(tài)下擴(kuò)大，但涉及“稅收與關(guān)稅”這類直接影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)域，必須獲得國(guó)會(huì)明確授權(quán)。也就是說(shuō)，如果法律沒(méi)有明確賦予總統(tǒng)征稅的權(quán)力，那么他無(wú)論以何種理由征稅，都是違反憲法的，否則，這將改變美國(guó)的經(jīng)濟(jì)治理格局，讓未來(lái)的經(jīng)濟(jì)政策愈發(fā)走向意識(shí)形態(tài)化。

既然最高法院裁定依據(jù)IEEPA的征稅“違法”，為何華盛頓還能接連加碼關(guān)稅？那是因?yàn)槊绹?guó)政府轉(zhuǎn)而依托其他法律條款推進(jìn)關(guān)稅戰(zhàn)，比如特朗普最新喚醒的是《1974年貿(mào)易法》第122條款。而《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條款、《1974年貿(mào)易法》第201條款、301條款，以及1930年《斯穆特－霍利關(guān)稅法》第338條款，也是美國(guó)政府正在考慮的關(guān)稅依據(jù)選擇。此外，美國(guó)貿(mào)易代表杰米森·格里爾2月22日稱，特朗普政府將繼續(xù)推行其關(guān)稅政策，美國(guó)不會(huì)退出和英國(guó)、歐盟、日本、瑞士等已經(jīng)達(dá)成的貿(mào)易協(xié)議。種種跡象表明，即便IEEPA被判無(wú)效，美國(guó)關(guān)稅戰(zhàn)的“大幕”在短期內(nèi)反而呈現(xiàn)出加碼升級(jí)的態(tài)勢(shì)。

值得注意的是，美國(guó)政府接連宣布新關(guān)稅稅率的操作，在暫時(shí)延續(xù)關(guān)稅戰(zhàn)的同時(shí)，也讓美國(guó)經(jīng)濟(jì)和相關(guān)政策在短期內(nèi)的混亂變得不可避免。

首先，退稅壓力大幅增加。美國(guó)政府自去年以來(lái)依據(jù)IEEPA征收的關(guān)稅總額高達(dá)約1750億美元，這筆錢(qián)依法應(yīng)退回，可問(wèn)題是退給誰(shuí)？關(guān)稅已經(jīng)通過(guò)消費(fèi)品價(jià)格上漲傳導(dǎo)至普通消費(fèi)者，美國(guó)進(jìn)口商實(shí)際承擔(dān)的關(guān)稅并不好計(jì)算。此外，怎么退，誰(shuí)來(lái)退，用什么退？如果美國(guó)財(cái)政部被迫返還，勢(shì)必導(dǎo)致聯(lián)邦財(cái)政赤字進(jìn)一步擴(kuò)大。

其次，美國(guó)金融市場(chǎng)的不確定性攀升。美國(guó)國(guó)債已突破38萬(wàn)億美元，但市場(chǎng)仍然維持約4%的利率水平，部分原因正是投資者此前相信美國(guó)政府可以通過(guò)關(guān)稅創(chuàng)造穩(wěn)定的財(cái)政收入。然而，最高法院的裁決，不僅讓現(xiàn)有關(guān)稅收入面臨退還壓力，而且未來(lái)征收關(guān)稅的合法性也會(huì)受到挑戰(zhàn)。

最后是執(zhí)行層面的“混亂期”。即便美國(guó)政府想用301條款或232條款再次發(fā)起關(guān)稅戰(zhàn)，也需要時(shí)間。以301條款為例，啟動(dòng)調(diào)查、召開(kāi)聽(tīng)證、征求公眾意見(jiàn)、發(fā)布裁決，整個(gè)過(guò)程通常需要6個(gè)月以上。這就是美國(guó)政府為何動(dòng)用所謂可以立即使用的122條款，它允許華盛頓在150天內(nèi)對(duì)貿(mào)易伙伴征收高達(dá)15%的關(guān)稅。而在這150天內(nèi)，“301調(diào)查”是否會(huì)被啟用，122條款又是否會(huì)被“反復(fù)使用”，讓美國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)、進(jìn)口商，甚至盟友的企業(yè)陷入巨大不確定性。

?從更宏觀的角度看，美國(guó)最高法院的這次裁決不僅涉及關(guān)稅問(wèn)題，更是美國(guó)政治體系中一次“權(quán)力邊界”的測(cè)試。美國(guó)總統(tǒng)希望通過(guò)擴(kuò)大行政權(quán)，繞開(kāi)國(guó)會(huì)的掣肘，將貿(mào)易政策完全納入白宮控制之下。這種做法在短期內(nèi)或許有助于實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)，卻制度性地削弱了美國(guó)傳統(tǒng)的三權(quán)分立體系。最高法院此次判決也因此成為自尼克松“水門(mén)事件”以來(lái)，美國(guó)司法系統(tǒng)對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的一次最明確約束。無(wú)論最終結(jié)果如何，這場(chǎng)司法博弈的意義都遠(yuǎn)超關(guān)稅戰(zhàn)本身，它不僅關(guān)乎一場(chǎng)貿(mào)易爭(zhēng)端的走向，更關(guān)乎美國(guó)憲政制度的底線，以及其未來(lái)經(jīng)濟(jì)治理的方向。（作者是湖南大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、清華大學(xué)一帶一路戰(zhàn)略研究院客座研究員）