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本期，觀海局推薦美國前副助理國務卿馬赫萊特·梅斯芬（ Mahlet Mesfin）2月23日在美國智庫史汀生中心（Stimson Center）發(fā)表的文章《當前地緣政治格局改變深海采礦辯論》（Current Geopolitics Shift Deep-Sea Mining Debates）。

馬赫萊特·梅斯芬曾任美國國務院海洋和國際環(huán)境與科學事務局海洋、漁業(yè)和極地事務副助理國務卿，拜登政府國務卿政策規(guī)劃辦公室高級顧問，白宮科技政策辦公室國際科技助理主任，美國國防部政策研究員等職。

在這篇文章中，梅斯芬的核心觀點有：

深海礦產問題已成為美國地緣政治優(yōu)先選項，為此，特朗普政府決定打破現(xiàn)狀，強力推進深海采礦。

美國近期啟動的“金庫計劃”（Project Vault），對推動深海采礦同樣重要。

美國國內尚無海底礦產加工或提煉能力，至少需要5年才能建立。

深海采礦是否能轉化為商業(yè)規(guī)模開采，目前不能保證。

以下是全文：

當前地緣政治格局改變深海采礦辯論

如果說還需要什么信號表明全球對關鍵礦產和供應鏈的關注，那么2月初在華盛頓特區(qū)舉行的會議無疑給出了明確的答案。在人們對美國伙伴關系的可靠性、不確定的關稅政策以及圍繞吞并格陵蘭島的言論充滿質疑之際，54個國家和歐盟齊聚華盛頓，參加關鍵礦產部長級會議，尋求更深入的合作，以確保關鍵礦產供應鏈的安全。

此次會議及相關聲明也為參與海底礦產開采辯論的各方發(fā)出了重要信號。長期以來圍繞深海采礦（DSM）的問題，如今正處于一個關鍵時刻，即關鍵礦產、經濟安全和國家安全成為地緣政治優(yōu)先事項，而這一切都源于美國政府尋求打破現(xiàn)狀。

兩極分化辯論

自海底礦藏被發(fā)現(xiàn)以來，關于其所有權和獲取權的問題就一直備受關注。這些問題最終促成了《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）的條約談判，該公約設立了國際海底管理局（ISA），作為管理國家管轄范圍以外區(qū)域（ABNJ）海底礦藏的多邊機構。隨著時間的推移，業(yè)界和政府對專屬經濟區(qū)（EEZ）或ABNJ內海底礦藏的關注度時而高漲，時而低落。近年來，人們對深海采礦（DSM）影響的擔憂日益加劇，促使40個國家支持暫?；蝾A防性地停止采礦活動，直到對深海生態(tài)系統(tǒng)及其影響有更深入的了解。

與深海采礦相關的議題錯綜復雜，但其主要矛盾點大致可歸納為三大類：環(huán)境影響、礦產需求和經濟效益。每個類別都可以簡化為深海采礦反對者和支持者的二元觀點。反對者認為，目前缺乏足夠的科學信息來評估采礦的長期影響，對海底礦產的需求預測不準確，而且該行業(yè)過往失敗記錄表明其經濟可行性不足。支持者則認為，數(shù)十年的數(shù)據積累有助于做出明智的采礦決策，且其影響可以得到控制。此外，經濟發(fā)展和國家安全領域對礦產資源都有需求；而經濟可行性問題最終將由行業(yè)自身決定。

這些對立的立場使對這一問題的討論變得復雜，盡管辯論仍在繼續(xù)，仍未達成共識，但其中兩個辯論點：礦產需求和經濟安全——正迅速受到地緣政治和美國現(xiàn)任政府的影響。

關鍵礦產的地緣政治利益

各國政府長期以來都將獲取那些被視為至關重要且經濟脆弱性高、供應鏈風險大的礦產資源放在優(yōu)先位置。各國會制定自己的“關鍵”定義和判定流程，這通常會形成關鍵礦產清單。關鍵礦產支撐著從高科技產業(yè)、航空航天、國防、汽車、制造業(yè)到能源等眾多行業(yè)，這也解釋了為什么它們被視為必須通過國內或與合作伙伴共同保障的戰(zhàn)略資產。

盡管細節(jié)可能有所不同，但這些清單上的關鍵礦物往往具有共識，其中被稱為稀土元素的礦物被普遍認為是高度優(yōu)先的。鈷、鎳和錳被列入多個國家（例如澳大利亞、歐盟、加拿大和韓國）的清單，而它們恰好存在于散布在海底的多金屬結核中。雖然海底礦藏還有其他類型，但由于太平洋克拉里昂－克利珀頓帶等區(qū)域的這類結核儲量豐富、開采相對容易且品位較高，因此備受關注。

關鍵礦產的地緣政治利益圍繞著原材料本身、加工和精煉，以及單一國家在這兩方面的主導地位展開。在精煉方面，過去幾年給西方國家?guī)砹藨K痛的教訓，凸顯了確保關鍵資源安全并解決供應鏈瓶頸的必要性。根據國際能源署的定義，在20種重要戰(zhàn)略礦產中，某國有19種的精煉產能平均占70%的市場份額，稀土的市場份額更是高達91%。僅在過去三年里，在來自美國和其他國家的各種刺激下，某國就限制了至少11種礦產和稀土的出口，導致價格上漲和供應短缺，其中包括對工業(yè)和國家安全至關重要的磁鐵所需的礦產。此外，極端天氣和關鍵陸基礦產國家的政治動蕩也是造成不穩(wěn)定的因素。極高的波動性促使各國政府積極開展合作，在脆弱性演變成問題之前加以解決，而資源獲取渠道的多樣化則提供了一個明確的解決方案。

特朗普政府迅速推行了一項針對關鍵礦產的“全方位”戰(zhàn)略，首先是2025年3月發(fā)布的關于提高美國礦產產量的行政命令。最近，美國商務部的一份評估報告進一步強化了這一戰(zhàn)略，該報告指出，美國對加工后的關鍵礦產及其衍生產品的進口依賴程度過高。海底礦產（現(xiàn)被稱為“近海關鍵礦產”）的開發(fā)是該戰(zhàn)略的關鍵組成部分，并在2025年4月的一項行政命令中得到體現(xiàn)。該行政命令概述了在美國專屬經濟區(qū)內外開發(fā)海底礦產資源、建立國內加工能力以及擴大與這些目標相符的國際合作的綜合方案。單方面在國際海底局（ISA）管轄區(qū)域內進行采礦的決定，引發(fā)了美國作為《聯(lián)合國海洋法公約》非締約國的法律問題。其通過美國太平洋領土在國內水域開展活動的舉措，遭到了地方官員的反對和公眾的擔憂，而解決加工和提煉環(huán)節(jié)瓶頸問題的計劃也尚不明確。然而，隨著與行業(yè)的深入合作、審批法規(guī)的簡化、對包括阿拉斯加和弗吉尼亞在內的新潛在租賃區(qū)域的探索、與國際合作伙伴的新框架協(xié)議，以及擴大對海底礦產領域感興趣的利益方的合作，相關進程正在迅速推進。

美國政府推進海底礦產利益的規(guī)模、速度和方式令人矚目，但并非只有美國政府看到了海底礦產的潛力。目前至少有16個國家在國際海底管理局（ISA）框架下贊助勘探租約，盡管由于該機構正在就《采礦規(guī)章》進行談判，采礦活動本身暫時擱置。挪威最近啟動了在其專屬經濟區(qū)內提供采礦租約的程序，目前決定該區(qū)域暫停采礦活動四年。庫克群島長期以來一直尋求開發(fā)其專屬經濟區(qū)內豐富的礦產資源，但其現(xiàn)有的租約目前僅限于勘探階段。2月，日本首次在其專屬經濟區(qū)內的一個島嶼外，從6000多米深的泥層中提取稀土（這是世界首例）。中國多年來一直將深海科學技術放在優(yōu)先位置，并已證明其具備長期戰(zhàn)略規(guī)劃能力，是國際海底管理局中擁有勘探合同最多的國家，并且正在尋求與該地區(qū)其他國家（例如庫克群島和基拉巴斯）建立海底礦產合作伙伴關系。

當前的產業(yè)政策

與關鍵礦產類似，關于礦產經濟的觀點和立場也存在很大分歧，但大多數(shù)觀點都基于市場預測，且不考慮政府干預。然而，這些假設可能并不成立。

在數(shù)十年來一直拒絕政府主導的、旨在對產業(yè)和市場發(fā)揮更大穩(wěn)定作用的努力之后，美國的產業(yè)政策努力在拜登政府時期重新啟動。拜登政府通過《通貨膨脹削減法案》《兩黨基礎設施法案》和《芯片與工業(yè)政策法案》（CHIPS Act）等法案，推動清潔能源、制造業(yè)和半導體產業(yè)的優(yōu)先發(fā)展。特朗普政府實施了不同的策略，但也采取了一些措施來扶持其認為符合國家利益的特定美國公司，例如向英特爾投資數(shù)十億美元以獲得10%的股份；允許英偉達和AMD繞過出口管制，以換取銷售收入。在關鍵礦產方面，美國政府通過國防部4億美元的投資獲得了稀土礦業(yè)和加工公司MP Materials 15%的股份，并獲得了在內華達州開發(fā)鋰礦項目的Lithium Americas公司5 %的股份。

2月2日，美國進出口銀行（EXIM）啟動了“金庫計劃”（Project Vault）。該計劃旨在建立一個美國戰(zhàn)略關鍵礦產儲備，存放于美國各地的安全設施中，并投入100億美元的資金，同時輔以近20億美元的私人資本。這一儲備不僅對穩(wěn)定價格和維護戰(zhàn)略自主性具有深遠意義，而且對推動美國深海海底礦產（DSM）產業(yè)的發(fā)展也至關重要。目前，美國國內尚無海底礦產加工或提煉能力，據估計，至少需要5年時間才能建成相關的加工能力。這種滯后性在短期內給深海海底礦產的經濟效益帶來了挑戰(zhàn)，但“金庫計劃”中設想的儲備方案一直是業(yè)界倡導的主要解決方案。

這些市場塑造戰(zhàn)略遠不止美國單方面采取的行動。部長級會議的一項成果是成立了新的資源地緣戰(zhàn)略合作論壇（FORGE），作為拜登時代礦產安全伙伴關系的繼任機制。該論壇將探索協(xié)調一致的政策和項目，以加強多元化、韌性強且安全的關鍵礦產供應鏈，力求創(chuàng)建一個免受外部市場干擾的貿易區(qū)。目前，各方正在討論價格底線的協(xié)調問題，這將使業(yè)界對任何礦產的價值更有信心，這也是有意開采海底礦產的行業(yè)參與者關注的另一個關鍵問題。

結合“美國優(yōu)先”的總體目標，即向美國企業(yè)敞開大門，值得關注接下來可能會出現(xiàn)什么情況，從而降低推進海底礦產產業(yè)的準入門檻。

結 論

海底礦產開采（DSM）相關問題仍將充滿不確定性，無論是采礦對生態(tài)系統(tǒng)和漁業(yè)的影響，還是國際海底管理局（ISA）的《采礦規(guī)章》是否能在近期完成，抑或是隨著技術進步或回收利用，海底礦產的需求預測將如何變化，都存在諸多未知數(shù)。FORGE項目或“金庫計劃”（Project Vault）能否實現(xiàn)其既定目標，以及政府對海底礦產的關注最終能否轉化為商業(yè)規(guī)模的開采，都無法保證。

2月在華盛頓舉行的會議表明，美國并非唯一一個尋求重塑世界格局的國家，在這個世界格局中，經濟安全等同于國家安全，而獲得可靠的關鍵礦產供應鏈也關乎二者。在此背景下，可以肯定的是，將礦產資源的開采范圍擴大到深淵的努力將會持續(xù)下去，而關于深海礦產資源開采的討論目前也需要在這種背景下進行。

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