本文來源：時(shí)代周報(bào) 作者：李杭

2月28日，自然資源部召開2月例行新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布并解讀《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）。

自然資源部2月例行新聞發(fā)布會(huì) 圖源：時(shí)代周報(bào) 李杭/攝

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是指在一定時(shí)期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。

時(shí)代周報(bào)記者了解到，作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的基本制度文件，《辦法》圍繞劃定、實(shí)施、調(diào)整維護(hù)等全鏈條全流程優(yōu)化設(shè)計(jì)，全文共分為19條。

其中，《辦法》明確提出加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序?qū)嵤┕芾恚晟瞥鞘泄δ?，提升空間品質(zhì)，統(tǒng)籌推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施完善、生態(tài)空間優(yōu)化等，多項(xiàng)舉措精準(zhǔn)回應(yīng)群眾日常生活所需。

轉(zhuǎn)向盤活存量空間

2023年，自然資源部印發(fā)《關(guān)于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》（以下簡稱《通知（試行）》），初步回答了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界從“怎么劃”轉(zhuǎn)向“怎么管”的問題，引導(dǎo)城鎮(zhèn)集約緊湊發(fā)展，城市盲目擴(kuò)張“攤大餅”問題得到有效遏制。

據(jù)自然資源部國土空間規(guī)劃局局長謝海霞介紹，此次出臺的《辦法》，是在上述《通知（試行）》實(shí)施基礎(chǔ)上，通過積極跟蹤各地實(shí)施的成效和遇到的問題，特別是“經(jīng)濟(jì)大省挑大梁”包片服務(wù)中的地方訴求，在廣泛征求意見、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將成熟做法上升為了規(guī)范性文件。

“《辦法》明確了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界‘劃、管、用、調(diào)、監(jiān)’全流程規(guī)則，既延續(xù)有效政策，也結(jié)合‘十五五’高質(zhì)量發(fā)展需求，提出了創(chuàng)新舉措?！敝x海霞表示。

《辦法》中強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要守住資源安全底線，避讓連片優(yōu)質(zhì)耕地和自然生態(tài)空間等不適宜城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域，讓城市發(fā)展從“依賴新增土地”轉(zhuǎn)向“盤活存量空間”，從“向外擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“向內(nèi)提質(zhì)”，推動(dòng)城市走集約發(fā)展的道路。

《辦法》還指出，要框定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的新增建設(shè)用地規(guī)模，并將其作為國土空間總體規(guī)劃的約束性指標(biāo)，嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地、林地、濕地等，推動(dòng)城市走集約發(fā)展的道路。

謝海霞表示，城市各類開發(fā)建設(shè)行為要“明底線、劃邊框”，防止城市“攤大餅”式無序擴(kuò)張，守住綠水青山和田園風(fēng)光，為市民保留更好的生態(tài)環(huán)境和休閑空間，并且要引導(dǎo)城市緊湊布局、功能集聚，推動(dòng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、交通等公共服務(wù)資源更均衡、更高效配置。

《辦法》還明確要加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序?qū)嵤┕芾?，完善城市功能，提升空間品質(zhì)。

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，要細(xì)化完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)劃分區(qū)、用地布局等規(guī)劃要求，統(tǒng)籌優(yōu)化城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，因地制宜補(bǔ)齊公共服務(wù)設(shè)施短板，就近滿足百姓買菜、看病、送孩子上學(xué)、遛彎鍛煉的需求，增加城市綠化空間和景觀游憩空間，為城市發(fā)展“留白”。

城市綠化景觀 圖源：圖蟲創(chuàng)意

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，則要加強(qiáng)國土空間規(guī)劃正負(fù)面清單管理，嚴(yán)格控制新增城鎮(zhèn)建設(shè)，僅允許少量特殊用途用地。

同時(shí)，《辦法》明確，在確保不突破國土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)、維持城鎮(zhèn)空間布局總體穩(wěn)定的前提下，允許因國家和省重大戰(zhàn)略實(shí)施及重大項(xiàng)目建設(shè)，災(zāi)害預(yù)防、搶險(xiǎn)避災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)重建和移民搬遷等7種情形，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進(jìn)行正向優(yōu)化。

此外，《辦法》還提出依托國土空間規(guī)劃“一張圖”，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界實(shí)施全生命周期管理，強(qiáng)化督察監(jiān)管。

謝海霞表示，下一步，自然資源部將指導(dǎo)省級部門制定實(shí)施細(xì)則，規(guī)范“三區(qū)三線”管理，強(qiáng)化按規(guī)劃批地管地，支持重大項(xiàng)目落地，為“十五五”規(guī)劃開好局提供空間和要素保障。

增量空間跟著產(chǎn)業(yè)需求走

在新聞發(fā)布會(huì)上，寧夏、上海和陜西榆林三地的相關(guān)負(fù)責(zé)人，分別結(jié)合本地實(shí)際，分享了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的典型經(jīng)驗(yàn)，為各地落實(shí)《辦法》提供了實(shí)踐參考。

“《辦法》打通了土地資源向優(yōu)勢地區(qū)集聚的政策通道，對提升增量用地配置水平意義重大?！睂幭幕刈遄灾螀^(qū)自然資源廳副廳長馬海軍介紹，針對各市縣發(fā)展不均衡、部分增量用地供給與產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間需求失衡等現(xiàn)實(shí)問題，寧夏建立了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)增量用地省級統(tǒng)籌機(jī)制。

據(jù)了解，寧夏全面掌握“已用、未用、預(yù)留”3類增量用地的“家底清單”，將各地未用的增量用地納入全區(qū)統(tǒng)一調(diào)劑“總盤子”，引導(dǎo)土地資源向效益更高、需求更迫切的地區(qū)和產(chǎn)業(yè)聚集，實(shí)現(xiàn)“增量空間跟著產(chǎn)業(yè)需求走”。

目前，已先后向?qū)帠|能源化工基地、中衛(wèi)市大數(shù)據(jù)中心調(diào)劑1.8萬畝和0.67萬畝增量用地，有力支撐了重大項(xiàng)目落地，實(shí)現(xiàn)資源高效利用。

作為超大城市，上海的相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)也在會(huì)上被分享了。

“上海是一個(gè)超大城市，人口、產(chǎn)業(yè)等要素高度集聚，同時(shí)也長期面臨資源環(huán)境緊約束，我們通過劃定和管理城鎮(zhèn)開發(fā)邊界這個(gè)重要手段，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局，提升土地集約節(jié)約利用水平，推動(dòng)超大城市發(fā)展轉(zhuǎn)型?！鄙虾Ｊ幸?guī)劃和自然資源局總體規(guī)劃處處長潘海霞說。

據(jù)她介紹，上海圍繞建設(shè)“五個(gè)中心”和具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市的總目標(biāo)，通過劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團(tuán)式、集約型”的空間格局，防止城市建設(shè)無序蔓延。在實(shí)施“上海2035總規(guī)”的過程中，嚴(yán)守城鎮(zhèn)開發(fā)邊界2800平方公里的總規(guī)模，引導(dǎo)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)向邊界內(nèi)集中，邊界外則有序推進(jìn)建設(shè)用地減量。

陜西省榆林市在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定中，則注重對能源化工產(chǎn)業(yè)用地給予重點(diǎn)保障，將有限的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)重點(diǎn)向能化園區(qū)布局。

陜西省榆林市自然資源和規(guī)劃局副局長賀楓斐表示，“十四五”期間，榆林共使用新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)7.96萬畝，有效保障了國能煤炭綜合利用、陜煤煤炭分質(zhì)利用等省重點(diǎn)能源化工項(xiàng)目的用地需求。

“下一步，我市將充分運(yùn)用此辦法政策，做好能化項(xiàng)目的空間保障，在實(shí)施過程中細(xì)化工業(yè)用地規(guī)劃布局，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)，為建設(shè)國家能源化工基地和創(chuàng)建能源革命創(chuàng)新示范區(qū)奠定基礎(chǔ)。”賀楓斐說。