南方財(cái)經(jīng)全國(guó)兩會(huì)報(bào)道組 盧陶然 李德尚玉 北京報(bào)道

3月4日，十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議舉行新聞發(fā)布會(huì)。十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議新聞發(fā)言人婁勤儉介紹，《中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境法典（草案）》等將提請(qǐng)審議，這是中國(guó)第二部以“法典”命名的法律。

“我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段，需要用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推動(dòng)綠色發(fā)展。生態(tài)環(huán)境法典將為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化進(jìn)一步筑牢法治基礎(chǔ)。”婁勤儉表示。

生態(tài)環(huán)境法典共分5編：總則編、污染防治編、生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編、法律責(zé)任和附則編。其中明確劃定了可以“按日連續(xù)處罰”的紅線，意味著處罰上不封頂。

生態(tài)環(huán)境法典還首次明確了廢舊風(fēng)電機(jī)組葉片、光伏組件、動(dòng)力電池等產(chǎn)品的拆解、處置的污染防治要求，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度得到強(qiáng)化。多位受訪者對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者一致表示，生態(tài)環(huán)境法典對(duì)于企業(yè)發(fā)展而言，既帶來(lái)合規(guī)要求的系統(tǒng)升級(jí)，也蘊(yùn)含著綠色轉(zhuǎn)型的重大機(jī)遇。

統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系

生態(tài)環(huán)境法典草案是史上最嚴(yán)的環(huán)境領(lǐng)域法律法規(guī)，在正式頒布后將取代環(huán)境保護(hù)法，統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系。

在此前舉行的生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)布會(huì)上，生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司司長(zhǎng)趙柯表示，法典頒布后還將有補(bǔ)充性立法，生態(tài)環(huán)境部將系統(tǒng)清理與法典不一致的規(guī)定，配合立法機(jī)關(guān)推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化等專(zhuān)門(mén)立法工作進(jìn)程。

“法典雖然包羅萬(wàn)象，但不是所有領(lǐng)域都規(guī)定得那么詳細(xì)。比如應(yīng)對(duì)氣候變化、綠色低碳發(fā)展等新興領(lǐng)域尚未制定專(zhuān)門(mén)法律，法典僅做了一些原則性、引領(lǐng)性的規(guī)定。”趙柯表示。

在我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系中，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)法律30多部，占現(xiàn)行法律總數(shù)的十分之一。行政法規(guī)100多件，地方性法規(guī)1000多件。現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等10部法律經(jīng)編訂纂修，全部納入生態(tài)環(huán)境法典。法典編纂出臺(tái)后，上述法律不再保留。

為何生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域需要一部法典？武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)秦天寶參與了這項(xiàng)立法相關(guān)工作，在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系已基本形成“四梁八柱”，但存在碎片化問(wèn)題，且結(jié)構(gòu)性壓力未根本緩解。

“目前我國(guó)有30多部生態(tài)環(huán)境相關(guān)單行法，存在分散、重復(fù)甚至矛盾的問(wèn)題。編纂法典旨在以可持續(xù)發(fā)展為主線，將這些法律進(jìn)行系統(tǒng)整合，填補(bǔ)立法空白，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性�！鼻靥鞂毐硎尽�

秦天寶介紹，生態(tài)環(huán)境法典主要協(xié)調(diào)解決了不同單行法之間制度不統(tǒng)一（如約談對(duì)象不一致）、內(nèi)容重復(fù)以及“減污”與“降碳”等目標(biāo)協(xié)同不足的問(wèn)題。例如，將各法中通用的“約談制度”提取到總則統(tǒng)一規(guī)定，將環(huán)境保護(hù)法及各污染防治法整合納入污染防治編。

法典通過(guò)后，企業(yè)和執(zhí)法部門(mén)應(yīng)如何找到法律遵循？首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)法治研究中心主任高桂林對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，企業(yè)應(yīng)當(dāng)以法典規(guī)定的法定義務(wù)和責(zé)任為核心，對(duì)照污染防治、綠色低碳發(fā)展等編的具體要求建立合規(guī)體系，如按規(guī)定完成碳排放配額清繳、履行固體廢物轉(zhuǎn)移備案義務(wù)，同時(shí)可依據(jù)法典信用修復(fù)制度糾正失信行為。

秦天寶表示，遇到具體問(wèn)題時(shí)，應(yīng)先查閱總則編確定基本原則和共性制度，再根據(jù)問(wèn)題性質(zhì)（如涉及排污、生態(tài)破壞或低碳發(fā)展）查找對(duì)應(yīng)的污染防治編、生態(tài)保護(hù)編或綠色低碳發(fā)展編，最后依據(jù)法律責(zé)任編確定罰則。

將“雙碳”目標(biāo)提升為法律制度

生態(tài)環(huán)境法典最受矚目的創(chuàng)新之一，是將“綠色低碳發(fā)展”獨(dú)立成編，將國(guó)家“雙碳”目標(biāo)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略提升為剛性法律制度。

“這一編明確了碳達(dá)峰碳中和的目標(biāo)引領(lǐng)地位，確立了碳排放總量和強(qiáng)度控制、產(chǎn)品碳足跡管理、碳排放權(quán)交易（包括自愿減排交易）等核心制度。”秦天寶對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，還特別回應(yīng)了當(dāng)下的新挑戰(zhàn)，例如強(qiáng)化了動(dòng)力電池、光伏組件等“新三樣”廢棄物的循環(huán)利用責(zé)任。

高桂林對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者介紹，綠色低碳發(fā)展編明確堅(jiān)持集中式與分布式并舉，加快風(fēng)電、光伏發(fā)電基地建設(shè)，支持分布式新能源就近利用，合理開(kāi)發(fā)海上風(fēng)電，發(fā)展光熱發(fā)電。構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系中還確立“減量化、再利用、資源化”原則，強(qiáng)化生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，推動(dòng)再生金屬加工利用產(chǎn)業(yè)集聚化發(fā)展。

對(duì)于企業(yè)和產(chǎn)業(yè)而言，綠色低碳發(fā)展編出臺(tái)意味著合規(guī)要求升級(jí)。秦天寶對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，企業(yè)合規(guī)將從單一的“排污達(dá)標(biāo)”擴(kuò)展到全產(chǎn)業(yè)鏈的碳管理。產(chǎn)業(yè)格局將迎來(lái)重塑，高耗能產(chǎn)業(yè)面臨更強(qiáng)轉(zhuǎn)型壓力，而新能源產(chǎn)業(yè)將獲得法律保障，同時(shí)必須承擔(dān)退役設(shè)備（如光伏組件）的全生命周期責(zé)任。此外，企業(yè)的資產(chǎn)價(jià)值也迎來(lái)重估，碳排放權(quán)的法律地位確立，將催生碳金融等新業(yè)態(tài)。

北京市綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)會(huì)專(zhuān)家委員會(huì)副主任、教授級(jí)高工王文堂在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，當(dāng)下正是規(guī)范“新三樣”產(chǎn)業(yè)生態(tài)發(fā)展的最佳階段，動(dòng)力電池、風(fēng)電光伏兩大產(chǎn)業(yè)廢棄物尚未對(duì)環(huán)境造成顯著負(fù)面影響，法典在這一階段明確生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，能從源頭促進(jìn)企業(yè)采取環(huán)保措施，避免出現(xiàn)“先污染后治理”局面。

“若無(wú)明確要求，預(yù)計(jì)8～10年后兩大產(chǎn)業(yè)廢棄物積累可能對(duì)社會(huì)造成環(huán)境負(fù)面影響，屆時(shí)再治理不僅成本極高，還會(huì)事倍功半。”王文堂表示，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期明確生產(chǎn)者環(huán)保責(zé)任，既可引導(dǎo)企業(yè)在生產(chǎn)、設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)融入環(huán)保理念，也能鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)開(kāi)展廢棄物回收、資源化利用技術(shù)開(kāi)發(fā)。

監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假處罰更嚴(yán)

隨著生態(tài)環(huán)境法典進(jìn)入審議和后續(xù)表決階段，企業(yè)也面臨新的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，也有新的利好出現(xiàn)。

如何理解生態(tài)環(huán)境法典的按日計(jì)罰？高桂林對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者解釋?zhuān)@是指企業(yè)違法排污被處罰后，若拒不改正，則從責(zé)令改正之日的次日起，按原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰�！袄绲谝淮瘟P10萬(wàn)元，限定30天改正。到期不改，那第二天就開(kāi)始每天加罰10萬(wàn)元�！备吖鹆纸忉�?zhuān)@種模式讓違法成本隨天數(shù)累積，直至企業(yè)改正為止，上不封頂。

“一般的行政處罰法是對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)進(jìn)行限制，而環(huán)保領(lǐng)域的法規(guī)則是對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的授權(quán)�！备吖鹆种赋�，根本區(qū)別在于利益屬性，普通行政處罰多涉及行政管理秩序，而環(huán)境問(wèn)題關(guān)乎社會(huì)公共利益�！碍h(huán)境是最大的公共利益，它不僅涉及國(guó)家利益，更涉及整個(gè)社會(huì)公眾。為了保護(hù)公共利益，立法時(shí)沒(méi)有給罰款設(shè)定上限�！�

秦天寶分析稱(chēng)，在環(huán)境數(shù)據(jù)真實(shí)性與信用修復(fù)方面，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假面臨更嚴(yán)厲處罰，同時(shí)企業(yè)應(yīng)關(guān)注信用修復(fù)機(jī)制�！捌髽I(yè)不僅需關(guān)注排污，而且需關(guān)注碳足跡管理、強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核等新要求。委托第三方進(jìn)行環(huán)評(píng)或監(jiān)測(cè)，若第三方弄虛作假，委托企業(yè)也可能面臨牽連風(fēng)險(xiǎn)。”

王文堂對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者介紹，生態(tài)環(huán)境法典落地將明晰企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任邊界。法典實(shí)施后，主要負(fù)責(zé)人相關(guān)決策將成為守法與否的重要考量。“這一變化對(duì)央國(guó)企影響尤為顯著，生態(tài)環(huán)境表現(xiàn)已納入央國(guó)企主要負(fù)責(zé)人考核體系，法典實(shí)施將使這一維度的重要性進(jìn)一步提升�！�

“企業(yè)現(xiàn)有生態(tài)管理能力與法典要求存在差距，亟待提升適配�！蓖跷奶帽硎�，企業(yè)在法典頒布實(shí)施后應(yīng)第一時(shí)間學(xué)習(xí)具體要求，并快速采取行動(dòng)補(bǔ)齊能力短板。同時(shí)，企業(yè)生態(tài)管理數(shù)字化普遍處于起步階段，相關(guān)需求潛力亟待挖掘。綠色產(chǎn)業(yè)企業(yè)抓緊開(kāi)發(fā)適配法典要求的生態(tài)管理數(shù)字化產(chǎn)品，尤其要打造能融合節(jié)能、降碳、污染物減排等多個(gè)維度的綜合性解決方案。

此外，更緊迫、潛力更大的是被忽視的多技術(shù)協(xié)同開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。王文堂強(qiáng)調(diào)，例如節(jié)能與污染物減排技術(shù)的融合，綠色產(chǎn)業(yè)需要研發(fā)能同時(shí)實(shí)現(xiàn)多重生態(tài)效益的技術(shù)。

低碳智慧建筑產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟秘書(shū)長(zhǎng)、清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院節(jié)能所副所長(zhǎng)李晉秋在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，法典的出臺(tái)讓零碳園區(qū)建設(shè)從“試點(diǎn)探索”邁入“法治化、標(biāo)準(zhǔn)化”發(fā)展階段，這一載體也讓法典對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成法治規(guī)范與場(chǎng)景牽引的雙重作用，整體而言機(jī)遇遠(yuǎn)大于挑戰(zhàn)，是推動(dòng)新能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重大利好。

李晉秋指出，法典明確了從能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型的核心導(dǎo)向，企業(yè)必須搭建規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，重點(diǎn)用能單位更要精準(zhǔn)掌握自身的碳排放總量與強(qiáng)度，以此對(duì)接碳市場(chǎng)交易和監(jiān)管要求，避免因核算不規(guī)范、排放不達(dá)標(biāo)面臨法律處罰。

法典對(duì)能源活動(dòng)全生命周期的覆蓋，也要求企業(yè)將綠色理念融入產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生產(chǎn)制造到廢棄物回收的全鏈條。工業(yè)企業(yè)需做好生產(chǎn)環(huán)節(jié)的節(jié)能提效，新能源企業(yè)則要落實(shí)退役設(shè)備回收責(zé)任，從根本上杜絕“前端低碳、后端污染”的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

在李晉秋看來(lái)，零碳園區(qū)是產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展的重要抓手，也是法典中“能源節(jié)約與綠色低碳轉(zhuǎn)型”理念的集中落地場(chǎng)景。法典以法治為基為新能源產(chǎn)業(yè)劃定發(fā)展規(guī)范，以零碳園區(qū)為引為新能源產(chǎn)業(yè)打開(kāi)市場(chǎng)空間。園區(qū)可依托自身能源消費(fèi)需求，有序推進(jìn)氫能在工業(yè)、交通等領(lǐng)域的應(yīng)用，打造氫能示范園區(qū)，也可利用園區(qū)內(nèi)企業(yè)的能源負(fù)荷資源，建設(shè)虛擬電廠、實(shí)現(xiàn)園區(qū)能源智能管控，為前沿新能源產(chǎn)業(yè)和技術(shù)提供落地場(chǎng)景與商業(yè)化基礎(chǔ)。