全國人大代表，立信會(huì)計(jì)師事務(wù)所首席合伙人、董事長 朱建弟

一、背景

（一）行業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求

建設(shè)工程檔案是工程建設(shè)全過程的核心憑證，涵蓋投資決策、勘察設(shè)計(jì)、施工建造、竣工驗(yàn)收等全鏈條數(shù)據(jù)，直接關(guān)聯(lián)工程質(zhì)量安全、財(cái)政資金使用效益、行業(yè)監(jiān)管與城市治理水平。隨著我國新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)?；l(fā)展，工程檔案數(shù)量呈指數(shù)級增長，傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案“雙套制”（紙質(zhì)+電子并行管理）模式面臨存儲(chǔ)成本高、檢索效率低、數(shù)據(jù)協(xié)同困難等瓶頸。

當(dāng)前，數(shù)字政府、數(shù)字孿生城市建設(shè)加速推進(jìn)，工程檔案作為核心基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，亟需實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域的高效流轉(zhuǎn)與深度利用。全面推廣建設(shè)工程電子檔案單套制管理，落實(shí)“一地一歸檔、全國共享”，是提升工程治理效能、降低參建各方制度性成本、優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵舉措，且具備堅(jiān)實(shí)的上位法與政策支撐。

（二）上位法與制度支撐基礎(chǔ)

《中華人民共和國檔案法》確立電子檔案與紙質(zhì)檔案等效管理原則，明確提出“推進(jìn)檔案信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)檔案資源共享”，為電子檔案管理提供了法律遵循；《中華人民共和國電子簽名法》明確可靠電子簽名的法定效力，為工程電子文件簽署與司法采信提供保障；《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》劃定數(shù)據(jù)安全與共享的法律底線；《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理的意見》要求“推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放，規(guī)范電子檔案管理”；《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》進(jìn)一步明確工程檔案的過程可追溯要求；住建部、國家檔案局等部門相繼出臺(tái)建設(shè)工程檔案管理相關(guān)規(guī)章，提出電子檔案管理的初步規(guī)范。此外，部分地區(qū)已開展電子檔案單套制試點(diǎn)，積累了可復(fù)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為全國范圍推廣奠定了制度與實(shí)踐基礎(chǔ)。

（三）全國統(tǒng)籌推進(jìn)的必要性

建設(shè)工程具有跨區(qū)域、跨部門協(xié)同的特性，當(dāng)前各地工程檔案管理標(biāo)準(zhǔn)不一、分設(shè)平臺(tái)，導(dǎo)致“檔案孤島”現(xiàn)象突出。例如，跨區(qū)域工程的檔案驗(yàn)收需重復(fù)提交紙質(zhì)材料，既增加企業(yè)成本，也影響工程審批效率；財(cái)政投資工程的檔案數(shù)據(jù)無法實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌追溯，不利于資金使用監(jiān)管與工程質(zhì)量全生命周期管控。

因此，建議由國家層面統(tǒng)籌推進(jìn)單套制管理，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)的全國互通、高效利用。

二、當(dāng)前建設(shè)工程檔案管理存在的突出問題

（一）“雙套制”運(yùn)行效率低、成本高，存在管理風(fēng)險(xiǎn)

工程領(lǐng)域普遍實(shí)行紙質(zhì)與電子檔案并行的“雙套制”，項(xiàng)目資料需經(jīng)歷“線上形成—線下打印裝訂—再移交歸檔”的重復(fù)流程，導(dǎo)致參建單位打印、裝訂、運(yùn)輸、保管等綜合成本居高不下。同時(shí)，紙電版本不一致、簽署鏈條不閉合等問題頻發(fā)，增加爭議調(diào)處與責(zé)任追溯難度；跨區(qū)域項(xiàng)目異地移交、查檔耗時(shí)久，直接影響竣工驗(yàn)收、結(jié)算、備案與審計(jì)進(jìn)度。

（二）存量紙質(zhì)檔案數(shù)字化質(zhì)量偏低，難以滿足實(shí)際應(yīng)用需求

大量既有工程檔案仍以紙質(zhì)形式保存，部分地區(qū)僅完成簡單掃描留存，未建立統(tǒng)一目錄、數(shù)據(jù)與結(jié)構(gòu)化要素，檢索比對效率低下，掃描質(zhì)量參差不齊、缺頁漏頁、章跡不清、版本無法追溯等問題突出，難以適配審計(jì)抽查、運(yùn)維管理、城市更新與應(yīng)急處置等高要求場景。存量數(shù)字化數(shù)據(jù)分散在不同系統(tǒng)和介質(zhì)中，缺乏統(tǒng)一長期保存策略與質(zhì)量校驗(yàn)機(jī)制，共享利用難度大，制約治理能力提升。

（三）增量電子檔案協(xié)同共享機(jī)制不暢，標(biāo)準(zhǔn)與信任體系缺失

工程審批、監(jiān)管、檔案、審計(jì)等系統(tǒng)多頭建設(shè)，接口與數(shù)據(jù)口徑不統(tǒng)一，導(dǎo)致項(xiàng)目檔案無法實(shí)現(xiàn)“形成即歸集、歸集即可用”。電子簽名、電子印章、時(shí)間戳、證據(jù)鏈驗(yàn)真等能力缺乏全國互認(rèn)機(jī)制，跨地區(qū)出現(xiàn)“看得見但不敢用、用不了”的困境。在安全合規(guī)要求不斷提升的背景下，各地對檔案共享持謹(jǐn)慎態(tài)度，且缺乏分類分級、可控授權(quán)、全程留痕的制度與技術(shù)支撐，進(jìn)一步加劇重復(fù)提交、重復(fù)核驗(yàn)問題，造成協(xié)同效率低下。

三、推進(jìn)建設(shè)工程電子檔案單套制管理的具體建議

（一）依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)國家級建設(shè)工程電子檔案共享平臺(tái)

構(gòu)建“國家平臺(tái)+省級節(jié)點(diǎn)+行業(yè)專區(qū)”的平臺(tái)體系架構(gòu)，依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的統(tǒng)一身份認(rèn)證、電子證照、電子印章、政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換等公共能力，以工程項(xiàng)目為唯一主線，貫通電子檔案形成、歸集、歸檔、移交、利用全流程。明確項(xiàng)目歸檔地責(zé)任主體，嚴(yán)格落實(shí)“一地一歸檔”管理要求；面向住建、交通、檔案、審計(jì)、自然資源等部門提供合規(guī)共享服務(wù)，打通跨部門數(shù)據(jù)鏈路，統(tǒng)一項(xiàng)目編碼、目錄體系、關(guān)鍵要素與數(shù)據(jù)交換接口，推動(dòng)高頻事項(xiàng)檔案材料“免提交、少提交”，以共享數(shù)據(jù)替代紙質(zhì)材料與人工核驗(yàn)。對地方既有系統(tǒng)堅(jiān)持“標(biāo)準(zhǔn)對接、接口互通、存量納管”原則，避免重復(fù)建設(shè)，保護(hù)地方前期投入與數(shù)據(jù)資產(chǎn)。

（二）完善單套制配套制度與安全信任體系，強(qiáng)化制度保障

要在法規(guī)規(guī)章層面明確將工程造價(jià)等經(jīng)濟(jì)類工程資料作為城建檔案重要內(nèi)容歸檔。在現(xiàn)行法律框架下，依托《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》《建設(shè)電子文件與電子檔案管理規(guī)范》等國家及行業(yè)核心標(biāo)準(zhǔn)，制定全國統(tǒng)一的建設(shè)工程電子檔案單套制管理規(guī)范，明確電子檔案的采集標(biāo)準(zhǔn)、格式要求、歸檔流程、法律效力等；制定統(tǒng)一的建設(shè)工程電子檔案元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、目錄編碼規(guī)則、電子文件格式規(guī)范、長期保存策略、簽章驗(yàn)真與互認(rèn)技術(shù)規(guī)范、數(shù)據(jù)交換接口標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量校驗(yàn)規(guī)則，解決“標(biāo)準(zhǔn)不一”問題；全面推廣符合國家標(biāo)準(zhǔn)的可靠電子簽名、電子印章與可信時(shí)間戳，構(gòu)建“簽署可驗(yàn)證、內(nèi)容防篡改、過程可追溯”的完整證據(jù)鏈條；同時(shí)，建立并落實(shí)建設(shè)工程電子數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)、最小必要共享、用途控制、加密傳輸、安全存儲(chǔ)、審計(jì)留痕與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制；再將單套制管理要求嵌入工程竣工驗(yàn)收、檔案移交驗(yàn)收、質(zhì)量安全監(jiān)督抽查與審計(jì)監(jiān)督等關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程，通過制度化、標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)用促進(jìn)規(guī)?；涞?。

必要時(shí)，還可引入第三方機(jī)構(gòu)對電子檔案的真實(shí)性、完整性以及與紙質(zhì)檔案的一致性進(jìn)行審計(jì)。

（三）推廣“雙簽制、自動(dòng)組卷”等成熟技術(shù)，提升工程電子檔案管理效能

建立建設(shè)工程電子檔案智能治理體系，對電子簽名“雙簽制”（形成主體簽署+責(zé)任確認(rèn)主體復(fù)核簽署）、自動(dòng)組卷、目錄智能生成、關(guān)鍵要素自動(dòng)校驗(yàn)、版本控制、全程留痕審計(jì)等成熟技術(shù)開展全國標(biāo)準(zhǔn)化推廣與認(rèn)證，降低人工整理成本，減少漏項(xiàng)錯(cuò)項(xiàng)，提升歸檔質(zhì)量與效率。

融合人工智能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)工程電子檔案的智能提取、解析、歸集、校驗(yàn)、組卷、存儲(chǔ)與資源化利用，構(gòu)建檔案數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)圖譜，支持多維度、精準(zhǔn)化檢索，逐步建立可解析、可復(fù)用的電子檔案數(shù)據(jù)資源庫，為工程質(zhì)量監(jiān)管、造價(jià)審計(jì)、項(xiàng)目復(fù)盤等提供數(shù)據(jù)支撐，實(shí)現(xiàn)工程檔案全生命周期精準(zhǔn)管控與高效利用。

（四）深化人工智能技術(shù)應(yīng)用，強(qiáng)化工程信息與造價(jià)數(shù)據(jù)挖掘助力投資精準(zhǔn)控制

通過開發(fā)多源造價(jià)數(shù)據(jù)自動(dòng)化采集、標(biāo)簽自動(dòng)化標(biāo)注、造價(jià)指數(shù)指標(biāo)數(shù)據(jù)智能提取等人工智能工具，實(shí)現(xiàn)建設(shè)工程基礎(chǔ)信息與工程造價(jià)數(shù)據(jù)的智能提取、解析、標(biāo)注與信息轉(zhuǎn)化，借助檔案歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，構(gòu)建全國統(tǒng)一的項(xiàng)目投資分析模型、建造成本預(yù)測模型，為建設(shè)項(xiàng)目投資決策、成本管控提供數(shù)據(jù)支撐，助力實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目投資精準(zhǔn)控制。

（五）實(shí)施“試點(diǎn)先行、分批推廣”策略，穩(wěn)步推進(jìn)改革落地

優(yōu)先在跨區(qū)域重大項(xiàng)目、交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用工程、標(biāo)準(zhǔn)化住宅及保障性住房等共享需求高、數(shù)字化基礎(chǔ)好、標(biāo)準(zhǔn)化程度高的領(lǐng)域開展建設(shè)工程電子檔案單套制管理試點(diǎn)，建立跨部門、跨區(qū)域協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。通過財(cái)政資金引導(dǎo)、政府采購支持、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，鼓勵(lì)并支持參建單位、檔案管理機(jī)構(gòu)開展現(xiàn)有系統(tǒng)適應(yīng)性改造與存量檔案高質(zhì)量數(shù)字化治理，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并逐步在全國范圍內(nèi)推廣。通過國家統(tǒng)籌推進(jìn)建設(shè)工程電子檔案單套制管理，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一信任體系，可推動(dòng)建設(shè)工程檔案管理從“紙電并存”向“單套可信”、從“分散管理”向“全國共享”的歷史性升級，大幅提升工程治理數(shù)字化、智能化、協(xié)同化水平，有效降低市場主體制度性交易成本，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，為數(shù)字政府、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的檔案數(shù)據(jù)支撐。

作者：全國人大代表，立信會(huì)計(jì)師事務(wù)所首席合伙人、董事長 朱建弟

編輯：牧魚

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