十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議3月5日在人民大會(huì)堂開(kāi)幕。大會(huì)的主要議程包括：審議政府工作報(bào)告，審查國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要草案，審議全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于提請(qǐng)審議《中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法（草案）》的議案，等等。大會(huì)發(fā)言人說(shuō)，“十五五”規(guī)劃綱要草案在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，將提請(qǐng)此次大會(huì)審查批準(zhǔn)并公布實(shí)施，使黨的主張通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志和人民共同行動(dòng)。此次大會(huì)將審議國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法草案，以法律形式將成熟做法固定下來(lái)，更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。

如何理解國(guó)家發(fā)展規(guī)劃制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要意義？為什么要出臺(tái)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法？本文試圖給予回答。

發(fā)展規(guī)劃的制度意涵

發(fā)展規(guī)劃制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，對(duì)于科學(xué)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、接續(xù)推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化具有重大而深遠(yuǎn)的意義，彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)。

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發(fā)展規(guī)劃是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要制度設(shè)計(jì)

從歷史淵源來(lái)看，發(fā)展規(guī)劃是中國(guó)共產(chǎn)黨將馬克思主義基本原理同中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合的重要制度設(shè)計(jì)，集中體現(xiàn)了馬克思主義政黨的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)力和社會(huì)主義制度集中力量辦大事的優(yōu)越性。習(xí)近平總書(shū)記指出：“用中長(zhǎng)期規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是我們黨治國(guó)理政的一種重要方式?！敝腥A人民共和國(guó)成立以后，除了1949年到1952年國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期以及1963年到1965年國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨始終將五年規(guī)劃作為治國(guó)理政的重要方式，創(chuàng)造了符合國(guó)情的中國(guó)特色發(fā)展規(guī)劃制度。

1955年，毛澤東指出：“人類的發(fā)展有了幾十萬(wàn)年，在中國(guó)這個(gè)地方，直到現(xiàn)在方才取得了按照計(jì)劃發(fā)展自己的經(jīng)濟(jì)和文化的條件。自從取得了這個(gè)條件，我國(guó)的面目就將一年一年地起變化。每一個(gè)五年將有一個(gè)較大的變化，積幾個(gè)五年將有一個(gè)更大的變化?！边@一論斷深刻揭示了中國(guó)從被動(dòng)發(fā)展到主動(dòng)規(guī)劃的歷史性跨越。社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民完成社會(huì)主義革命，確立社會(huì)主義基本制度。黨在深入研究蘇聯(lián)五年計(jì)劃的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持從中國(guó)具體實(shí)際出發(fā)，領(lǐng)導(dǎo)編制和實(shí)施了“一五”到“五五”的五個(gè)五年規(guī)劃，不斷推進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)，建立了獨(dú)立的、比較完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系。不過(guò)，這一時(shí)期的五年規(guī)劃由于經(jīng)驗(yàn)不足，總體處于在探索中發(fā)展的階段，積累了正反兩方面的歷史經(jīng)驗(yàn)。

改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，創(chuàng)造性地破除了將計(jì)劃與市場(chǎng)同社會(huì)制度性質(zhì)簡(jiǎn)單掛鉤的僵化觀念，領(lǐng)導(dǎo)編制和實(shí)施了“六五”到“十二五”的七個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃），實(shí)現(xiàn)了人民生活從溫飽不足到總體小康、奔向全面小康的歷史性跨越。這一時(shí)期的五年規(guī)劃經(jīng)歷了改革開(kāi)放的偉大歷史轉(zhuǎn)折，以及從社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的歷史性轉(zhuǎn)變，五年規(guī)劃制度從指令性管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)性和預(yù)測(cè)性相結(jié)合的宏觀經(jīng)濟(jì)管理，并伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革完善，進(jìn)而發(fā)展形成了預(yù)期性和約束性相結(jié)合的綜合發(fā)展規(guī)劃。

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。在接續(xù)實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，開(kāi)啟實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新征程上，黨對(duì)發(fā)展規(guī)劃的規(guī)律性認(rèn)識(shí)上升到嶄新高度，領(lǐng)導(dǎo)編制和實(shí)施“十三五”“十四五”規(guī)劃，全面建成小康社會(huì)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，黨和國(guó)家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。這一時(shí)期的五年規(guī)劃深入貫徹新發(fā)展理念，全面推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，并在應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境深刻變革中持續(xù)推動(dòng)規(guī)劃體系與時(shí)俱進(jìn)，發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)化、民主化、法治化、規(guī)范化水平全面提升，形成了兼具戰(zhàn)略性、前瞻性、預(yù)期性、約束性、指導(dǎo)性、科學(xué)性的現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)劃。歷史充分表明，發(fā)展規(guī)劃制度是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要制度，也蘊(yùn)含著中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期治國(guó)理政的重要經(jīng)驗(yàn)。

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發(fā)展規(guī)劃是中國(guó)共產(chǎn)黨有效領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作的重要方式

中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征和中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為“把握方向，謀劃全局，提出戰(zhàn)略，制定政策，推動(dòng)立法，營(yíng)造良好環(huán)境”?？茖W(xué)制定和接續(xù)實(shí)施發(fā)展規(guī)劃，正是黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作的重要實(shí)踐方式和制度載體。在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議〉的說(shuō)明》中，習(xí)近平總書(shū)記明確指出，發(fā)展規(guī)劃的重要意義在于“闡明黨和國(guó)家戰(zhàn)略意圖，明確發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)要求、基本理念、重大舉措，描繪好未來(lái)五年國(guó)家發(fā)展藍(lán)圖”。這一重要論斷，深刻揭示了發(fā)展規(guī)劃的制度功能，體現(xiàn)了黨在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮“議大事、抓大事”的核心領(lǐng)導(dǎo)職能。

具體而言，發(fā)展規(guī)劃制度蘊(yùn)含著黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，將政治領(lǐng)導(dǎo)、戰(zhàn)略引領(lǐng)和制度建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)鍵機(jī)制。在政治領(lǐng)導(dǎo)層面，黨通過(guò)制定發(fā)展規(guī)劃踐行黨的初心使命，明確發(fā)展的政治方向，確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)朝著正確目標(biāo)發(fā)展。在戰(zhàn)略引領(lǐng)層面，黨在對(duì)發(fā)展大局大勢(shì)分析和把握的基礎(chǔ)上，通過(guò)科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃闡明黨的戰(zhàn)略意圖和主張，明確經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大方針、重大戰(zhàn)略，作出重大決策，部署重大工作。在制度建設(shè)層面，黨通過(guò)一系列體制機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施發(fā)展規(guī)劃，將黨的戰(zhàn)略意圖和主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志和全社會(huì)共同行動(dòng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)沿著規(guī)劃的戰(zhàn)略藍(lán)圖穩(wěn)步發(fā)展。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐探索，中國(guó)的發(fā)展規(guī)劃制度已建立了成熟穩(wěn)定的運(yùn)行框架，形成了在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由黨的中央全會(huì)提出國(guó)家發(fā)展規(guī)劃建議、國(guó)務(wù)院編制國(guó)家發(fā)展規(guī)劃綱要、全國(guó)人大審查批準(zhǔn)后向社會(huì)公布實(shí)施的制度安排。在這一制度框架中，黨中央提出的建議重在闡明發(fā)展理念、錨定戰(zhàn)略方向、規(guī)劃總體布局、部署重點(diǎn)任務(wù)、明確重大舉措；國(guó)務(wù)院編制的綱要側(cè)重細(xì)化政策設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌實(shí)施路徑、分解具體任務(wù)、落實(shí)工作安排，二者相輔相成、合理分工、互為支撐，共同構(gòu)成國(guó)家發(fā)展規(guī)劃有機(jī)統(tǒng)一的完整體系。由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人民代表大會(huì)依法審查批準(zhǔn)，賦予國(guó)家發(fā)展規(guī)劃以法律效力。這一制度安排，將黨對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略主張，通過(guò)法治化程序有效轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志、政府施政重點(diǎn)和全社會(huì)共同行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了黨的主張、國(guó)家意志、人民意愿、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。

由此可見(jiàn)，發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)超越了單一的政策文本屬性，成為一種承載戰(zhàn)略引領(lǐng)功能、體現(xiàn)政治整合作用、融合民主協(xié)商過(guò)程、貫穿法治保障原則、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)協(xié)同治理的重要制度載體。它成功地將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入國(guó)家治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程，成為中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展始終沿著正確方向前進(jìn)、將黨的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大發(fā)展效能的制度實(shí)踐典范。

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發(fā)展規(guī)劃是中國(guó)式現(xiàn)代化的階段性部署和制度性安排

習(xí)近平總書(shū)記深刻指出，“中國(guó)式現(xiàn)代化有目標(biāo)、有規(guī)劃、有戰(zhàn)略”“從第一個(gè)五年計(jì)劃到第十四個(gè)五年規(guī)劃，一以貫之的主題是把我國(guó)建設(shè)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”。這些重要論斷深入揭示了發(fā)展規(guī)劃在中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的根本定位，也深刻體現(xiàn)了馬克思主義關(guān)于歷史發(fā)展階段論的基本原理?！皩?shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化是一個(gè)階梯式遞進(jìn)、不斷發(fā)展進(jìn)步的歷史過(guò)程”，需要分階段、分領(lǐng)域推進(jìn)，而實(shí)現(xiàn)各個(gè)階段的發(fā)展目標(biāo)、落實(shí)各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展戰(zhàn)略都要運(yùn)用發(fā)展規(guī)劃來(lái)進(jìn)行路徑設(shè)計(jì)。發(fā)展規(guī)劃是社會(huì)主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略在規(guī)劃期內(nèi)的階段性部署和制度性安排，通過(guò)確立規(guī)劃期內(nèi)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和重大舉措，構(gòu)建起指導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)的系統(tǒng)性行動(dòng)方案，為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供了清晰的路線指引和具有操作性的實(shí)踐遵循。

中國(guó)式現(xiàn)代化的歷史脈絡(luò)也充分證明發(fā)展規(guī)劃對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化的制度性戰(zhàn)略支撐作用。中華人民共和國(guó)成立初期，“一五”計(jì)劃就聚焦建立獨(dú)立工業(yè)體系的現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)。1964年第三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的《政府工作報(bào)告》提出“兩步走”戰(zhàn)略構(gòu)想，即“從第三個(gè)五年計(jì)劃開(kāi)始，我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以按兩步來(lái)考慮：第一步，建立一個(gè)獨(dú)立的比較完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系；第二步，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)走在世界的前列”，并運(yùn)用五年規(guī)劃作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)開(kāi)展路徑設(shè)計(jì)。改革開(kāi)放后，黨先后提出“三步走”、新“三步走”等發(fā)展戰(zhàn)略安排，繼續(xù)依托五年規(guī)劃分階段實(shí)施。黨的十九大站在新的更高的歷史起點(diǎn)上，對(duì)實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)作出分兩個(gè)階段推進(jìn)的戰(zhàn)略安排。習(xí)近平總書(shū)記指出，“到2035年，用3個(gè)五年規(guī)劃期，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。然后，再用3個(gè)五年規(guī)劃期，到本世紀(jì)中葉，把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”。這充分說(shuō)明，在接續(xù)推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的過(guò)程中，黨始終運(yùn)用發(fā)展規(guī)劃作為戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和重要制度抓手。

由此可見(jiàn)，每個(gè)五年規(guī)劃既承載著落實(shí)中國(guó)式現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)、保障發(fā)展戰(zhàn)略穩(wěn)定性和連續(xù)性的歷史使命，又通過(guò)設(shè)定階段性目標(biāo)分步實(shí)施、滾動(dòng)落實(shí)、循序漸進(jìn)、久久為功，引領(lǐng)全社會(huì)為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化接續(xù)奮斗。這種戰(zhàn)略目標(biāo)與發(fā)展規(guī)劃有機(jī)銜接、高度契合的制度特性，既有利于保持“一張藍(lán)圖繪到底”的戰(zhàn)略定力，又能根據(jù)階段性特點(diǎn)動(dòng)態(tài)優(yōu)化實(shí)施路徑，彰顯了歷史必然性和發(fā)展階段性的辯證統(tǒng)一。

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發(fā)展規(guī)劃是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下宏觀經(jīng)濟(jì)治理的重要手段

科學(xué)有效的宏觀經(jīng)濟(jì)治理是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。發(fā)展規(guī)劃作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中具有戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性的制度，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向，發(fā)揮著明確政府工作重點(diǎn)、優(yōu)化公共資源配置方向、引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體行為的關(guān)鍵作用，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下宏觀經(jīng)濟(jì)治理的有效手段。習(xí)近平總書(shū)記指出，“實(shí)踐證明，中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃既能充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，又能更好發(fā)揮政府作用”。這一重要論斷深刻闡明了發(fā)展規(guī)劃在宏觀經(jīng)濟(jì)治理中統(tǒng)籌有效市場(chǎng)和有為政府的制度樞紐地位：既為政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能提供施政遵循，又通過(guò)制度框架引導(dǎo)市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，在更高水平上實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)與有為政府的有機(jī)結(jié)合，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力。

相較于西方單一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)導(dǎo)向的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控模式，中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系需要科學(xué)統(tǒng)籌多重治理目標(biāo)：既調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又兼顧社會(huì)公平、生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展；既解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，又著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)社會(huì)主義制度的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，加強(qiáng)財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合”。這一重要論述深刻闡明了發(fā)展規(guī)劃在宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系中的戰(zhàn)略地位和協(xié)調(diào)功能。通過(guò)系統(tǒng)性和前瞻性的宏觀部署安排，發(fā)展規(guī)劃可以有效發(fā)揮統(tǒng)籌當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、全面和重點(diǎn)、整體和局部的重要作用，引領(lǐng)推動(dòng)各類宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，推動(dòng)跨周期設(shè)計(jì)和逆周期調(diào)節(jié)相互結(jié)合、總量提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化相互促進(jìn)、供給側(cè)改革和需求側(cè)管理相輔相成，提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能，實(shí)現(xiàn)多重治理目標(biāo)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)健康發(fā)展。

五年規(guī)劃與政府工作報(bào)告如何互動(dòng)？

面對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境的快速變遷與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)疊加，如何充分發(fā)揮五年規(guī)劃的制度優(yōu)勢(shì)，尤其是在保持中長(zhǎng)期戰(zhàn)略定力的前提下通過(guò)年度政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整實(shí)現(xiàn)五年規(guī)劃對(duì)短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)或突發(fā)事件沖擊的靈活適應(yīng)，是檢驗(yàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的核心命題。

從實(shí)踐來(lái)看，五年規(guī)劃與政府工作報(bào)告的銜接互動(dòng)機(jī)制，是中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)治理的重要制度載體：五年規(guī)劃通過(guò)明確中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，為宏觀經(jīng)濟(jì)治理提供基本遵循與穩(wěn)定方向；政府工作報(bào)告作為年度政策的核心文本，既承繼五年規(guī)劃的戰(zhàn)略錨定功能，又肩負(fù)起對(duì)其動(dòng)態(tài)調(diào)適的使命。這一“錨定與調(diào)適”的動(dòng)態(tài)過(guò)程促進(jìn)了中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃與年度執(zhí)行之間的良性互動(dòng)，共同支撐起中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)治理的穩(wěn)健性與適應(yīng)性。

中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)治理中的“錨定與調(diào)適”，指的是以五年規(guī)劃為戰(zhàn)略藍(lán)圖和總體遵循，各級(jí)政府圍繞五年規(guī)劃確立的中長(zhǎng)期目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，通過(guò)年度政府工作報(bào)告予以分解落實(shí)，并綜合運(yùn)用多種政策工具，協(xié)同各類治理手段，依托日常經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)所提供的信息基礎(chǔ)，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行持續(xù)跟蹤、分析研判、相機(jī)抉擇、精準(zhǔn)施策、評(píng)估反饋和優(yōu)化完善的一整套制度安排。

自新中國(guó)成立以來(lái)，政府工作報(bào)告對(duì)五年規(guī)劃的適應(yīng)和調(diào)整總體上經(jīng)歷了剛性傳導(dǎo)期、彈性探索期、分層協(xié)調(diào)期、系統(tǒng)治理期等四個(gè)歷史階段，逐漸探索形成由目標(biāo)分解落實(shí)機(jī)制、政策工具擴(kuò)容機(jī)制、目標(biāo)動(dòng)態(tài)校準(zhǔn)機(jī)制、政策過(guò)程調(diào)適機(jī)制共同構(gòu)成的運(yùn)行機(jī)制。從發(fā)展的角度看，這一機(jī)制總體上呈現(xiàn)三大趨向，即在治理范式上從指令配置到戰(zhàn)略引領(lǐng)，在管理機(jī)制上從剛性規(guī)劃到彈性調(diào)適，在治理格局上從科層封閉到開(kāi)放協(xié)同，由此顯示了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的法治化

國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的法治化不僅意味著其制定和實(shí)施在法治框架內(nèi)進(jìn)行，更意味著規(guī)劃本身已發(fā)展成為國(guó)家治理體系中的一項(xiàng)核心制度安排。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕44號(hào)）明確指出，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃是社會(huì)主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略在規(guī)劃期內(nèi)的階段性部署和安排，主要是闡明國(guó)家戰(zhàn)略意圖、明確政府工作重點(diǎn)、引導(dǎo)規(guī)范市場(chǎng)主體行為，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是全國(guó)各族人民共同的行動(dòng)綱領(lǐng)，是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的重要依據(jù)。這一界定從國(guó)家治理頂層設(shè)計(jì)的高度，確立了國(guó)家發(fā)展規(guī)劃作為重大公共決策的規(guī)范性、權(quán)威性和約束性，其本身就是國(guó)家治理法治化、制度化、程序化的重要體現(xiàn)。國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的法治化特征，深刻體現(xiàn)于其制度架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制之中。

首先，規(guī)劃體系具有嚴(yán)密的制度規(guī)范性。我國(guó)建立了以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)家規(guī)劃體系。這一體系明確了下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級(jí)規(guī)劃服務(wù)上級(jí)規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào)的原則，并通過(guò)目錄清單管理、編制備案、銜接協(xié)調(diào)等制度確保其規(guī)范運(yùn)行。其次，規(guī)劃程序具有嚴(yán)格的法治約束性。黨中央提出規(guī)劃建議后，國(guó)務(wù)院依法組織起草規(guī)劃綱要草案，并提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)，整個(gè)過(guò)程嚴(yán)格遵循國(guó)家法律法規(guī)。經(jīng)批準(zhǔn)的國(guó)家發(fā)展規(guī)劃具有明確的法律效力，各部門(mén)與地方政府須依其制定專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，確保國(guó)家戰(zhàn)略意圖的層層落實(shí)。第三，規(guī)劃實(shí)施具有健全的法治保障機(jī)制。國(guó)家發(fā)展規(guī)劃通過(guò)年度計(jì)劃等抓手實(shí)現(xiàn)與宏觀政策體系的有效銜接，并建立了年度監(jiān)測(cè)、中期評(píng)估、總結(jié)評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，納入政府績(jī)效考核體系，強(qiáng)化了規(guī)劃實(shí)施的硬約束。

十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議《中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法（草案）》，標(biāo)志著在國(guó)家層面首次針對(duì)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行專門(mén)立法，將為國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的權(quán)威性和有效性提供更高位階的法律保障。國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法旨在規(guī)范國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的制定和保障國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施，健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。加快國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的法治化進(jìn)程，通過(guò)將法治原則深度融入國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的全過(guò)程，在法治軌道上系統(tǒng)推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，可以進(jìn)一步將國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，保障中國(guó)式現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（本文作者尹俊，北京大學(xué)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究院經(jīng)濟(jì)教研室主任）

參考文獻(xiàn)

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尹俊、畢悅、朱思窈，《錨定與調(diào)適：五年規(guī)劃與政府工作報(bào)告的互動(dòng)機(jī)制及治理邏輯》，《中國(guó)行政管理》，2025年第12期。

尹俊、魏東捷：《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的邏輯》，《國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)研究》，2025年第6期。