今年全國兩會(huì)期間，素有“土地代表”之稱的全國人大代表、清華大學(xué)新質(zhì)生產(chǎn)力研究院院長蔡繼明，再次針對(duì)土地制度改革建言獻(xiàn)策：以飛地模式為主盤活農(nóng)村集體閑置資源資產(chǎn)，推動(dòng)農(nóng)民“依法自愿有償”退出宅基地。

蔡繼明指出，目前農(nóng)村閑置資源資產(chǎn)盤活利用程度整體仍然較低，區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出。當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織凈資產(chǎn)收益率僅2.6%，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)，2023年全國54.9萬個(gè)行政村中，有36.3%屬于無經(jīng)營收益或經(jīng)營收益在5萬元以下的“空殼村”，數(shù)量高達(dá)19.9萬個(gè)。

他建議，應(yīng)轉(zhuǎn)變以“管資產(chǎn)”為核心、強(qiáng)調(diào)“就地盤活”的發(fā)展思路，探索以“管資本”為核心、以節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)“飛地盤活”為主的新路徑，在市域乃至更大范圍探索多種飛地盤活發(fā)展模式。

他進(jìn)一步指出，中央已多次發(fā)文鼓勵(lì)農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，然而實(shí)際推進(jìn)卻步履維艱。其主要根源在于“房隨地走”的實(shí)踐原則，導(dǎo)致大量閑置住房與宅基地難以有效盤活；同時(shí)，宅基地退出的范圍與渠道也存在諸多限制，需通過深化土地制度改革等途徑破除相關(guān)制度約束。

近四成村莊淪為“空殼村”

農(nóng)村閑置資源盤活潛力巨大

蔡繼明指出，隨著城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)資源大量閑置，而鄉(xiāng)村建設(shè)用地卻持續(xù)增加。1996至2023年，以宅基地為主體的鄉(xiāng)村建設(shè)用地從16.5萬平方公里大幅增至21.4萬平方公里，增長30%。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)顯著失衡。2025年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率高達(dá)67.9%，農(nóng)村常住人口不足全國總?cè)丝诘娜种弧Ｈ欢?strong>村莊建設(shè)用地卻占了城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的三分之二，農(nóng)村常住居民人均占用建設(shè)用地面積足足是城鎮(zhèn)居民的3.7倍。即便從戶籍口徑來看，農(nóng)村居民人均占用建設(shè)用地面積仍為城鎮(zhèn)戶籍居民的1.7倍。此外，大量進(jìn)城人口仍在農(nóng)村保留宅基地，導(dǎo)致不少宅基地處于閑置狀態(tài)。

“針對(duì)上述情況，黨的十八大以來，我國積極穩(wěn)妥開展了農(nóng)村集體閑置資源資產(chǎn)盤活利用工作并取得明顯進(jìn)展，但盤活程度仍然不高?！辈汤^明說道。

農(nóng)村資源資產(chǎn)盤活程度不高的狀況，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上也有所體現(xiàn)。他提供了一組數(shù)據(jù)：當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織凈資產(chǎn)收益率（經(jīng)營收益/年均凈資產(chǎn)）僅為2.6%。其中，空殼村（無經(jīng)營收益或經(jīng)營收益在5萬元以下的村）數(shù)量仍高達(dá)19.9萬個(gè)，占比36.3%。

區(qū)域發(fā)展不平衡問題亦較為突出，東部地區(qū)優(yōu)勢顯著，農(nóng)村集體建設(shè)用地出租出讓面積、全國農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)（不含土地）在各級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的累計(jì)流轉(zhuǎn)交易數(shù)量、農(nóng)村集體經(jīng)營收益等指標(biāo)，均遙遙領(lǐng)先于中西部地區(qū)。2023年全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營收益中，東部地區(qū)占比達(dá)85.7%，而中部、西部和東北地區(qū)占比分別僅為3.7%、8.0%和2.6%。

中央多次發(fā)文鼓勵(lì)

宅基地退出為何步履維艱

作為鄉(xiāng)村建設(shè)用地的主體，閑置宅基地的盤活在推動(dòng)農(nóng)村資源資產(chǎn)盤活過程中成為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

從2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，到2026年中央一號(hào)文件，盡管中央已多次發(fā)文鼓勵(lì)農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，并推動(dòng)宅基地的“三權(quán)”分置改革，但農(nóng)村閑置宅基地的盤活利用仍面臨諸多挑戰(zhàn)，進(jìn)程相對(duì)緩慢。蔡繼明指出，在實(shí)踐中，這一改革的推進(jìn)仍面臨制度性約束。

他明確指出，當(dāng)前宅基地退出工作進(jìn)度較為遲緩，重要原因之一在于現(xiàn)行法律法規(guī)政策之間存在“二律背反”現(xiàn)象。農(nóng)房與宅基地雖分別歸農(nóng)民個(gè)人和村集體所有，但在物質(zhì)形態(tài)上卻緊密相連、不可分割。各地實(shí)踐中多遵循“房隨地走”原則，農(nóng)房所有權(quán)從屬于宅基地使用權(quán)，這不僅使得農(nóng)房私有產(chǎn)權(quán)難以得到有效維護(hù)，其合法流轉(zhuǎn)也難以順利實(shí)現(xiàn)。

與此同時(shí)，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍也相對(duì)受限。根據(jù)《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，且轉(zhuǎn)讓需滿足特定條件。城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民住宅或在農(nóng)村購置宅基地的行為均不被允許，因?yàn)檫@違反現(xiàn)行法律法規(guī)與相關(guān)政策。2025年中央一號(hào)文件明確提出兩項(xiàng)“禁止”要求：一是嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房及宅基地，以保障農(nóng)民基本權(quán)益、防止土地過度資本化、維護(hù)農(nóng)村土地集體所有制；二是嚴(yán)禁退休干部到農(nóng)村占地建房，避免權(quán)力尋租與資源濫用。由于農(nóng)民難以通過流轉(zhuǎn)或退出宅基地獲得更合理的補(bǔ)償，不少人寧可選擇“持房待售”，導(dǎo)致大量宅基地在農(nóng)村閑置。

蔡繼明認(rèn)為，讓農(nóng)民真正能夠“依法自愿有償”退出宅基地，需要權(quán)衡“地隨房走”與“房隨地走”的利害關(guān)系：前者保證了農(nóng)民宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，拓寬了農(nóng)民獲取財(cái)產(chǎn)收益和抵押融資的渠道；后者則堵塞了農(nóng)村居民獲取財(cái)產(chǎn)收入和抵押融資的渠道，并導(dǎo)致農(nóng)村大量閑置住房和宅基地難以盤活利用。

為此，他提出，應(yīng)該在給定“二律背反”前提下選擇最有利的政策變通，明確法律適用，完善司法解釋，推廣宅基地制度試點(diǎn)改革的成功經(jīng)驗(yàn)。通過法律修訂等手段，深化土地制度改革，賦予農(nóng)民宅基地完整的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。

從“管資產(chǎn)”到“管資本”

飛地盤活成為村集體增收新路徑

除了暢通農(nóng)民“依法自愿有償退出宅基地”的通道之外，制度創(chuàng)新也是提高農(nóng)村資源資產(chǎn)盤活率的重要路徑。蔡繼明認(rèn)為，這需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)上以“管資產(chǎn)”為核心的發(fā)展思路。

“當(dāng)前農(nóng)村資源盤活大多以資產(chǎn)管控為核心，強(qiáng)調(diào)‘就地盤活’，但在這種思路下，資源難以得到有效盤活，因此迫切需要從全國層面轉(zhuǎn)變盤活策略?！辈汤^明指出。

他進(jìn)一步解釋，在當(dāng)前政策框架下，農(nóng)村資源盤活要求各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織聚焦實(shí)物形態(tài)的資產(chǎn)管護(hù)，因地制宜發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，從而盤活閑置的資源資產(chǎn)。但從實(shí)踐來看，這種模式更多適用于少數(shù)具備區(qū)位優(yōu)勢或資源稟賦較好的鄉(xiāng)村。

“就地發(fā)展的思路需要大量前期投入來完善基礎(chǔ)條件，這可能陷入‘越努力風(fēng)險(xiǎn)越高’的困境。”他指出，對(duì)于數(shù)量龐大的普通鄉(xiāng)村而言，僅依賴就地發(fā)展往往難以形成穩(wěn)定的收益來源，部分地區(qū)盲目布局旅游等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，反而可能帶來投資風(fēng)險(xiǎn)，造成資源浪費(fèi)。

因此，他建議確立以資本管控為核心、節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)飛地盤活為主導(dǎo)的創(chuàng)新思路，構(gòu)建“閑置資源資產(chǎn)—土地指標(biāo)資本—收益—集體分紅+再投資”的良性循環(huán)體系。具體而言，即支持發(fā)展滯后的鄉(xiāng)村依托節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)勢，通過“國企帶集體”“強(qiáng)村帶弱村”“鄉(xiāng)村飛地抱團(tuán)”等多元飛地盤活模式，參與或主導(dǎo)項(xiàng)目開發(fā)，共享發(fā)展紅利。

他指出，相較于常規(guī)的建設(shè)用地指標(biāo)交易，飛地模式賦予村集體更大的自主空間，收益方式更為靈活，也更易實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定收益。

一般而言，建設(shè)用地指標(biāo)交易主要在政府與政府、政府與集體之間開展，屬于行政主導(dǎo)的指標(biāo)調(diào)劑模式，多采用一次性買斷方式，村集體獲得一次性資產(chǎn)變現(xiàn)收益后便退出交易。而飛地盤活模式則突出市場主體主導(dǎo)，合作形式既包括村集體間的攜手合作，也涵蓋村集體與國企等市場主體的聯(lián)合協(xié)作。

該模式不僅保留了一次性交易的傳統(tǒng)路徑，更創(chuàng)新性地提出以指標(biāo)換股權(quán)——即將指標(biāo)注入具體項(xiàng)目以獲取長期股權(quán)分紅。在此基礎(chǔ)上，還可進(jìn)一步探索固定收益（如保底分紅）、浮動(dòng)收益（如基礎(chǔ)收益加超額分成）等多元組合方式，供村集體根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)偏好與發(fā)展需求自主選擇，最終實(shí)現(xiàn)從“一次性賣地”到“可持續(xù)增收”的轉(zhuǎn)型。

優(yōu)化制度設(shè)計(jì)

防止薄弱村莊遭遇“虹吸效應(yīng)”

在推進(jìn)飛地資源盤活的過程中，如何切實(shí)保障農(nóng)民和村集體的自主權(quán)，同時(shí)防止薄弱村莊遭遇“虹吸”現(xiàn)象，已成為政策制定者必須重視的關(guān)鍵議題。

蔡繼明認(rèn)為，要充分保障村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自主權(quán)，首要任務(wù)是把交易主體與收益方式的選擇權(quán)真正交還給農(nóng)民和集體。要確保農(nóng)民對(duì)“和誰一起干”有充分的發(fā)言權(quán)，防止外部主體隨意強(qiáng)行介入或通過行政命令搞“拉郎配”。還要向農(nóng)民清晰說明各類合作模式的利弊與風(fēng)險(xiǎn)，讓農(nóng)民和集體依據(jù)自身發(fā)展意愿及風(fēng)險(xiǎn)承受能力自主選擇，確保他們對(duì)“怎么分錢”擁有最終決定權(quán)。

此外，要保障全過程透明，從合作談判、合同簽訂到收益分配，全程向集體成員公開；重大事項(xiàng)嚴(yán)格履行民主決策程序，用看得懂的合同、算得清的賬目，讓農(nóng)民在“資源變資產(chǎn)、農(nóng)民變股東”的轉(zhuǎn)型過程中安心參與、放心獲益。

為防止弱村陷入資源虹吸困境，核心在于構(gòu)建平等的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)防范體系。政府統(tǒng)籌推進(jìn)“強(qiáng)村帶弱村”的跨村聯(lián)建模式，引導(dǎo)弱村把土地指標(biāo)、資金等資源以“飛地”形式注入優(yōu)勢區(qū)域，并由弱村根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)偏好自主選擇收益模式：既可選擇保底收益（如固定租金）以保障穩(wěn)定回報(bào)，也可選擇“保底+浮動(dòng)”或完全按股分紅的方式獲取更高增值，真正實(shí)現(xiàn)“我的收益我做主”。

他強(qiáng)調(diào)，在這一過程中，政府的角色在于強(qiáng)化指導(dǎo)與監(jiān)管：事前指導(dǎo)合同規(guī)范、協(xié)助談判，避免弱村因信息不對(duì)稱“吃啞巴虧”；事中監(jiān)督項(xiàng)目運(yùn)營，確保財(cái)務(wù)透明、分紅方案公開公正；事后建立履約糾紛調(diào)解機(jī)制，保障弱村在合同簽訂、項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)監(jiān)督等環(huán)節(jié)擁有實(shí)質(zhì)話語權(quán)，真正達(dá)成“資源入股、按股分紅、風(fēng)險(xiǎn)可控”的目標(biāo)。

在蔡繼明看來，完善宅基地退出機(jī)制、探索飛地盤活模式，能夠?yàn)檗r(nóng)村資源資產(chǎn)盤活開辟新的制度路徑，讓資源在更廣闊的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)價(jià)值，進(jìn)而為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大注入新的動(dòng)力。

采寫：南方農(nóng)村報(bào)記者 鄧寶盈

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