盡管過(guò)去長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)農(nóng)民未曾按照市場(chǎng)化的保險(xiǎn)規(guī)則，像城鎮(zhèn)職工那樣向社保池繳納保險(xiǎn)金，但是農(nóng)民為中國(guó)現(xiàn)代化做出了超能力的付出，等同于隱性繳納了社保金，理應(yīng)獲得養(yǎng)老金的補(bǔ)償。

2026年全國(guó)兩會(huì)正在召開(kāi)，農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題再次成為代表委員關(guān)注的熱點(diǎn)議題。多位全國(guó)人大代表和政協(xié)委員提交了涉及提高農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金、完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的提案議案。

代表委員們的呼聲背后，是對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀的深切關(guān)注。他們普遍指出，農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題嚴(yán)峻，基礎(chǔ)養(yǎng)老金低、收入有限，許多老年農(nóng)民即便到了退休年紀(jì)，也無(wú)法停止勞動(dòng)。官方也在這個(gè)問(wèn)題上有所回應(yīng)，政府工作報(bào)告在介紹2026年政府工作任務(wù)時(shí)提出，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標(biāo)準(zhǔn)再提高20元。

兩會(huì)上的聲音將引導(dǎo)我們關(guān)注一個(gè)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題：農(nóng)村養(yǎng)老金待遇與實(shí)際生活成本之間尚有較大的差距。對(duì)于相當(dāng)多的農(nóng)村人口來(lái)說(shuō)，當(dāng)僅靠養(yǎng)老金難以維持基本生活時(shí)，即便是年邁也不得不繼續(xù)工作。

“退而不休”是農(nóng)村戶(hù)籍人口的常態(tài)

筆者春節(jié)前后兩次返回魯南老家，接觸了諸多鄉(xiāng)親，感覺(jué)到他們普遍存在超齡勞動(dòng)的現(xiàn)象。除了極個(gè)別退休的公辦老師，或者子女經(jīng)濟(jì)條件非常好的，60歲以上的老年人，只要是身體條件允許，普遍從事體力勞動(dòng)，以獲得保障基本生活的收入。他們的勞動(dòng)途徑主要有務(wù)農(nóng)、在村里小工廠(chǎng)和貿(mào)易市場(chǎng)打零工，其中接觸的最高齡勞動(dòng)者是一位生于1939年的奶奶，她夏秋兩季在村里蔬菜市場(chǎng)做打包工作，總是很自豪地對(duì)外人講，每年可以賺一萬(wàn)多。

有不了解農(nóng)村情況的人或許要說(shuō)，這是貧困地區(qū)的特例。其實(shí)，筆者老家附近幾個(gè)縣縣域經(jīng)濟(jì)全國(guó)排名在150-300名左右，在全國(guó)農(nóng)村屬于高收入地區(qū)，所以，這不是極端的例子。以筆者在全國(guó)農(nóng)村的調(diào)研情形看，魯南鄉(xiāng)村老人的超齡勞動(dòng)現(xiàn)象，只不過(guò)是中國(guó)農(nóng)村常見(jiàn)的縮影。

2020年的第七次人口普查中的各行業(yè)就業(yè)人口年齡段統(tǒng)計(jì)，為我們了解農(nóng)村老人退而不休、超齡工作現(xiàn)象提供了更為全面的一個(gè)數(shù)據(jù)。當(dāng)年我國(guó)農(nóng)林牧漁業(yè)17715萬(wàn)就業(yè)人口，其中50歲以上勞動(dòng)力占60.5%，60歲以上占29.1%，70歲以上占9.2%，也就是說(shuō)農(nóng)村仍舊有大約5155萬(wàn)超齡(以60歲計(jì)算)勞動(dòng)者和約1629萬(wàn)70歲以上的高齡勞動(dòng)者。農(nóng)村人口持續(xù)老齡化，盡管近幾年農(nóng)林牧漁就業(yè)人口有所萎縮（約8%），但仍有大量超齡勞動(dòng)者，估計(jì)可能超過(guò)5000萬(wàn)。

另外，很多人把農(nóng)民養(yǎng)老社保問(wèn)題僅僅局限于生活在農(nóng)村的老年人，這也是不全面的。目前我國(guó)農(nóng)村常住人口為4.91億，而農(nóng)村戶(hù)籍人員為7.92億，這就是說(shuō)約有3億農(nóng)村人常住在城市，大量超齡農(nóng)民工的存在也是農(nóng)村養(yǎng)老困境的重要體現(xiàn)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2024年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，全國(guó)農(nóng)民工總量29753萬(wàn)人，平均年齡43.2歲，其中50歲以上占31.6%。這個(gè)報(bào)告里面并沒(méi)有說(shuō)明60歲以上農(nóng)民工的具體比例，但是參考七普公布的全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人口中50-59歲勞動(dòng)力占比為20.8%，當(dāng)年約有10.8%的農(nóng)民工超過(guò)60歲，也就是說(shuō)大約有3214萬(wàn)。

筆者為了了解農(nóng)民工超齡就業(yè)問(wèn)題，曾走訪(fǎng)過(guò)位于北京馬駒橋、良鄉(xiāng)，天津小站，杭州下沙等零工市場(chǎng)，可以發(fā)現(xiàn)，在這些地方找活的老年人很多，這是因?yàn)殡S著民企用人逐漸規(guī)范，60歲以上農(nóng)民工找工作越來(lái)越困難，他們只好進(jìn)入零工市場(chǎng)。我們?cè)诖蟪鞘幸部梢愿惺艿剑鐓^(qū)保安、餐廳服務(wù)員、家政人員中有大量老齡人口，因此，全國(guó)存在2000萬(wàn)-3000萬(wàn)的低老齡農(nóng)民工也是很可能的事情。

以上數(shù)據(jù)加起來(lái)，筆者認(rèn)為，基于最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（2024年就業(yè)數(shù)據(jù)），全國(guó)約8200萬(wàn)60歲以上的農(nóng)村戶(hù)籍人口仍在勞動(dòng)崗位上。而當(dāng)年全國(guó)農(nóng)村戶(hù)籍老齡人口約1.3億，那就意味著63%的農(nóng)村老齡人口處于勞動(dòng)狀態(tài)。

如果考慮到普查的漏洞，以及部分老年人從事小商販、出租車(chē)司機(jī)等職業(yè)，筆者認(rèn)為農(nóng)村戶(hù)籍老年人的勞動(dòng)參與率應(yīng)該在70%-75%左右。如果進(jìn)一步考慮到農(nóng)村80歲以上、喪失勞動(dòng)力的人口約有1700萬(wàn)，那么意味1.13億60-80歲的具備一定勞動(dòng)能力的人口中，高達(dá)80%左右仍需要超齡工作。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2024年發(fā)布的第三次全國(guó)時(shí)間利用調(diào)查也佐證了筆者這個(gè)推斷。調(diào)查期間全國(guó)老年人口為3億上下，其中從事有報(bào)酬性勞動(dòng)的比例為36.3%，也就是說(shuō)這個(gè)規(guī)模有1.09億，除去城鎮(zhèn)戶(hù)籍1500萬(wàn)-2000萬(wàn)左右的超齡勞動(dòng)者（接下有詳細(xì)解釋?zhuān)?，那么農(nóng)村戶(hù)籍參與有報(bào)酬性勞動(dòng)的老齡群體也在9000萬(wàn)人上下。

值得一說(shuō)的是，這種超齡勞動(dòng)比例是遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)的。根據(jù)中國(guó)社科院在2016年所做的第四次城市勞動(dòng)力住戶(hù)抽樣調(diào)查（CULS4），退休人口的勞動(dòng)參與率僅為4.2%；武漢市統(tǒng)計(jì)局2014年底所做的入戶(hù)調(diào)查，也顯示65歲及以上人口勞動(dòng)參與率僅2.5%。另?yè)?jù)七普各行業(yè)領(lǐng)域就業(yè)年齡結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，全國(guó)二三產(chǎn)業(yè)超齡就業(yè)人員數(shù)量為1484萬(wàn)，即便假設(shè)這些人都是城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口，不存在農(nóng)民工，也不過(guò)占當(dāng)年城鎮(zhèn)老齡人口(1.43億)的10.3%。

農(nóng)村社保標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，是超齡勞動(dòng)比例高的主要原因

為什么老齡農(nóng)民還要從事較為繁重的體力勞動(dòng)呢？最根本而直接的原因是農(nóng)村戶(hù)籍人口養(yǎng)老待遇過(guò)低。2024年度我國(guó)農(nóng)民所領(lǐng)取的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)最低標(biāo)準(zhǔn)為123元/月，2025年和2026年又分別提升到143元/月和163元/月。

根據(jù)2024年全國(guó)社保決算，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人均到手約203元/月，但是這里面包含了近4000萬(wàn)城鎮(zhèn)非從業(yè)居民的養(yǎng)老金，他們的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民，所以，農(nóng)民當(dāng)年實(shí)際養(yǎng)老金樂(lè)觀估計(jì)在180元/月。此外，農(nóng)民手中一般人均有一畝地，年平均租金約500元，這些可以視為國(guó)家為農(nóng)民提供的穩(wěn)定的保障性收入，一年加起來(lái)約為2660元。

而根據(jù)2024年10月民政部、全國(guó)老齡辦、衛(wèi)生健康委、財(cái)政部等聯(lián)合發(fā)布的《第五次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查基本數(shù)據(jù)公報(bào)》，農(nóng)村老人日常平均年支出為6734元，因此，農(nóng)民即便是到了退休的年齡，僅僅依靠社保和耕地收入，是不敢休息下來(lái)的，否則生計(jì)可能就是一個(gè)問(wèn)題。

另外看病支出，也是老年的一個(gè)支出大項(xiàng)。2024年農(nóng)村居民平均每人獲得了約1125元醫(yī)藥費(fèi)報(bào)銷(xiāo)，而農(nóng)村老人平均每年需要自費(fèi)承擔(dān)藥費(fèi)1906元，這是他們的一個(gè)很重負(fù)擔(dān)，占了他們收入中位數(shù)水平（5640元）的33%以上，而城鎮(zhèn)老年人自費(fèi)醫(yī)藥費(fèi)（2326元），僅占他們收入中位數(shù)水平（28800元）的8%。

總之，雖然我國(guó)自從上世紀(jì)90年代末以后基本轉(zhuǎn)型成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但是養(yǎng)老、醫(yī)療方面仍然沿襲了過(guò)去的城鄉(xiāng)雙軌制，抑或干部、職工、農(nóng)民三軌制，這種社保的不均衡，是農(nóng)村戶(hù)籍老齡人口勞動(dòng)參與率過(guò)高的原因。

農(nóng)村老年人是否有資格享受較高替代水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇？

面對(duì)很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家提高農(nóng)民養(yǎng)老待遇的呼吁，也有很多人質(zhì)疑：農(nóng)民沒(méi)有繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，憑什么有資格領(lǐng)取養(yǎng)老金？甚至有人說(shuō)這是抹黑福利體系，制造社會(huì)對(duì)立情緒。

筆者想要說(shuō)的是，盡管過(guò)去長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)農(nóng)民未曾按照市場(chǎng)化的保險(xiǎn)規(guī)則，像城鎮(zhèn)職工那樣向社保池繳納保險(xiǎn)金，但是農(nóng)民為中國(guó)現(xiàn)代化做出了超能力的付出，等同于隱性繳納了社保金，理應(yīng)獲得養(yǎng)老金的補(bǔ)償。

這首先體現(xiàn)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差，農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品長(zhǎng)期被超低價(jià)收購(gòu)，為國(guó)家做出的犧牲。根據(jù)孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎(jiǎng)獲得者、中國(guó)人民大學(xué)嚴(yán)瑞珍教授的估算，從1953年到1985年，每年從農(nóng)民身上獲得約240億元剪刀差額，基本相當(dāng)于該時(shí)期基礎(chǔ)建設(shè)投資總額。

另?yè)?jù)中共中央政策研究室、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“農(nóng)業(yè)投入”總課題組估計(jì)，在1950-1978年期間，政府通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差大約取得了5100億元收入，改革開(kāi)放后剪刀差絕對(duì)額仍有擴(kuò)大，1979-1994年期間，進(jìn)一步增加到15000億元。這種剪刀差直到21世紀(jì)初才基本消失，大致而言，改革前剪刀差額平均占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的25%左右，改革后平均在10%左右。

其次是超額的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和勞役付出。1949年至2005年，我國(guó)農(nóng)民累計(jì)繳納農(nóng)業(yè)稅4200余億，鄉(xiāng)村兩級(jí)“三提五統(tǒng)”、行政事業(yè)費(fèi)、集資、基金與罰款等則至少是其二倍以上，無(wú)償征用農(nóng)民工進(jìn)行的修建水利交通基礎(chǔ)設(shè)施工資折價(jià)（僅1950年至1978年就累計(jì)300億工作日），也不低于這個(gè)數(shù)值，以上三者合計(jì)至少1.68萬(wàn)億元。另?yè)?jù)官方做出的“2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，全國(guó)農(nóng)民每年減輕負(fù)擔(dān)約1250億元”結(jié)論，按此計(jì)算，僅改革開(kāi)放后28年，農(nóng)民的累計(jì)超額稅費(fèi)、勞力付出就多達(dá)3萬(wàn)多億，占其收入的15%左右。

再次是農(nóng)村土地出讓給國(guó)家?guī)?lái)的巨額貢獻(xiàn)。僅從1999年至2025年，各級(jí)地方政府累計(jì)實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)讓收入就達(dá)約83萬(wàn)億（其中約90%來(lái)自于征用農(nóng)村土地，轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地），土地出讓金中約50%用于拆遷補(bǔ)償，10%左右用于農(nóng)村建設(shè)支出和安居性工程。

言外之意，仍有40%左右即約33萬(wàn)億被用來(lái)當(dāng)做城市建設(shè)和各種行政性支出。近二十年來(lái)，土地出讓收入一直占地方政府收入的20%-30%左右，這是農(nóng)民不用繳納農(nóng)業(yè)稅和承擔(dān)義務(wù)工后，做出的另一項(xiàng)重大貢獻(xiàn)。

總之，新中國(guó)成立近80年來(lái)，農(nóng)民以持續(xù)的付出，甚至是一定程度的犧牲，不斷支撐國(guó)家的現(xiàn)代化，農(nóng)民完全有資格享受高覆蓋率的養(yǎng)老金。

建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金越來(lái)越是一種世界潮流，及中國(guó)的相關(guān)制度設(shè)計(jì)

即便是拋開(kāi)歷史性因素的考慮，從現(xiàn)代國(guó)家社會(huì)保障原則上來(lái)講，一國(guó)公民，不分城鄉(xiāng)、性別、種族，不管是否繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，理應(yīng)公平地獲取一定數(shù)量的普享型公共養(yǎng)老金（或稱(chēng)國(guó)民年金），這是現(xiàn)代國(guó)家對(duì)公民的一種基本責(zé)任。

以筆者目前掌握的資料看，瑞典是全球第一個(gè)建立全民公共養(yǎng)老金制度的國(guó)家，早在1913年議會(huì)就通過(guò)法案，規(guī)定只要在瑞典居住滿(mǎn)40年或者工作30年以上，在66歲之后就可以獲得養(yǎng)老金，約相當(dāng)于當(dāng)時(shí)社會(huì)平均工資的20%，1959年則進(jìn)一步提升到66%。

英國(guó)則于1946年建立了普惠型公共養(yǎng)老金計(jì)劃(State Pension)，隨后，法國(guó)（1956年）、荷蘭（1957年）、聯(lián)邦德國(guó)（1957年）和日本（1959年）也建立了涵蓋農(nóng)民的國(guó)民年金體系。發(fā)展中國(guó)家方面，毛里求斯（1950年）、巴西（1963年）、蘇里南（1973年）、智利（1974年）、土耳其（1976年）、馬來(lái)西亞（1982年）等，也建立起不同標(biāo)準(zhǔn)的全民公共養(yǎng)老金體系

根據(jù)國(guó)際勞工組織于2018年發(fā)布的報(bào)告，其統(tǒng)計(jì)的186個(gè)對(duì)象中，有114個(gè)建立了非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，其平均發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)約為人均GDP的16%，像多數(shù)OECD發(fā)達(dá)國(guó)家，這個(gè)比例已經(jīng)達(dá)到30%左右，比如澳大利亞為1095美元/月，荷蘭為1201美元/月。

筆者認(rèn)為這里面對(duì)中國(guó)比較有參考價(jià)值是發(fā)展水平類(lèi)似的拉美國(guó)家。巴西有2600萬(wàn)人口生活在農(nóng)村，規(guī)?？芍^不小，目前國(guó)民年金型養(yǎng)老金覆蓋面高達(dá)90%，2015年就已達(dá)到330美元/月。

因此，建立與我國(guó)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村公共養(yǎng)老體系是當(dāng)下的必修課。并且，政府現(xiàn)在應(yīng)該像制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃那樣，有一個(gè)告知于國(guó)民的明確目標(biāo)計(jì)劃，這樣才能給社會(huì)信心。

經(jīng)常有人大代表或經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出把養(yǎng)老金提升到1000元的一口價(jià)，筆者認(rèn)為基礎(chǔ)性國(guó)民福利工程絕非一蹴而就。穩(wěn)妥起見(jiàn)，筆者認(rèn)為應(yīng)該用5年時(shí)間把農(nóng)村養(yǎng)老金提高到400元，用10年時(shí)間提高到800元，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老齡人口日常消費(fèi)的60%左右覆蓋率。這樣加上土地租賃財(cái)產(chǎn)性收入、子女補(bǔ)貼，稍微從事一些輕體力勞動(dòng)，就可以滿(mǎn)足基本生活需求。

從財(cái)力上講，我國(guó)目前也是可以承擔(dān)的。以2035年農(nóng)村老齡人口1.8億、全國(guó)GDP達(dá)到200萬(wàn)億、財(cái)政收入達(dá)到40萬(wàn)億計(jì)算，即便養(yǎng)老金達(dá)到800元/月，支出總額僅為1.73萬(wàn)億，不到GDP總量的0.9%或財(cái)政收入規(guī)模的4.5%。

總之，提升農(nóng)民養(yǎng)老金待遇是我國(guó)未來(lái)所面臨的一系列不可回避的問(wèn)題與困難中，最容易做到的一件事，并且對(duì)國(guó)家和社會(huì)來(lái)說(shuō)，這并不只是意味著負(fù)擔(dān)，更起到刺激消費(fèi)、活躍經(jīng)濟(jì)的作用，可謂一舉兩得。