本報(bào)（chinatimes.net.cn）記者王敬 北京報(bào)道

“3元香港游”“199元桂林游”“1900元出國游”……近年來，低價(jià)旅游團(tuán)亂象頻發(fā)，“甩團(tuán)”威脅、“洗腦”強(qiáng)制購物、領(lǐng)隊(duì)收受返傭等問題，讓不少游客權(quán)益受損。

“3·15”當(dāng)天，相關(guān)媒體臥底曝光“桂林六日游低價(jià)團(tuán)”亂象：該199元低價(jià)旅行團(tuán)實(shí)則是披著“景區(qū)游覽”外衣的購物陷阱。游客在清晨6點(diǎn)便被帶進(jìn)購物點(diǎn)，最長停留近5小時(shí)；銷售人員為了推銷產(chǎn)品，竟公然宣稱“長期喝駝奶的人不會(huì)得癌癥”，甚至鼓吹水牛皮涼席能“根治風(fēng)濕病”；導(dǎo)游及銷售人員以“不買不安排住宿”相威脅。

這起亂象曝光的同一天，文化和旅游部新修訂的《旅游投訴處理辦法》（下稱“新《辦法》”）正式施行，2010年版《辦法》退出歷史舞臺(tái)。

廣東金唐律師事務(wù)所律師齊巖冰接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)指出，新舊《辦法》間隔16年，此間中國旅游業(yè)從行業(yè)地位、市場規(guī)模、消費(fèi)主體結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、發(fā)展模式與智能化程度、法律保障與行政監(jiān)管等各方面都發(fā)生了根本性巨大變化，粗放、單一、低效的舊有監(jiān)管與投訴處理模式，早已跟不上新型旅游業(yè)發(fā)展腳步，出現(xiàn)管轄混亂、投訴積壓、維權(quán)困難、新型糾紛激增但處置乏力等一系列痛點(diǎn)。

破局投訴“踢皮球”，游客維權(quán)“門檻”降低

“特別是2013年國家頒布《旅游法》后，前后經(jīng)過2016年、2018年兩次重大修改，但《旅游投訴處理辦法》卻遲遲未能修訂，與國家基本法律的監(jiān)管要求出現(xiàn)了顯著斷層，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法適應(yīng)全面增強(qiáng)和多元化的消費(fèi)者維權(quán)訴求。旅游產(chǎn)業(yè)的治理方式，迫切需要圍繞法治、權(quán)益、效率和信用等基礎(chǔ)要素進(jìn)行重大變革，這次新版辦法的頒布實(shí)施，正是對這種變革呼聲的制度回應(yīng)?！饼R巖冰指出，對比舊版處理辦法，新版的修訂更多集中在維權(quán)便利、效率與監(jiān)管權(quán)責(zé)、程序的深度優(yōu)化上，這些優(yōu)化在規(guī)范市場秩序、提高行政效能、提振消費(fèi)信心等多方面都具有重大意義。

在管轄規(guī)則上，新《辦法》增加了旅游糾紛發(fā)生地作為受理投訴入口，確立了更為靈活的“三地管轄”原則。規(guī)定旅游投訴可由旅游經(jīng)營者住所地、旅游合同簽訂地或者旅游糾紛發(fā)生地的縣級以上旅游投訴處理機(jī)構(gòu)管轄。針對過去線上報(bào)名、異地出游時(shí)常見的“踢皮球”現(xiàn)象，新規(guī)明確需要立即制止、糾正旅游經(jīng)營者的損害行為的，應(yīng)當(dāng)由旅游糾紛發(fā)生地旅游投訴處理機(jī)構(gòu)管轄；除此之外，對于同一糾紛多個(gè)旅游投訴機(jī)構(gòu)都有管轄權(quán)的，遵循“由最先收到投訴的機(jī)構(gòu)管轄”的原則。

對此，文旅部中國建筑文化研究會(huì)民宿產(chǎn)業(yè)分會(huì)副會(huì)長、文化央企專家顧問高澤龍接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)指出，新規(guī)明確“三地管轄”并實(shí)行最先收到投訴優(yōu)先管轄，有效解決了舊版中投訴處理推諉扯皮的問題。同時(shí)，最先收到優(yōu)先管轄避免因管轄權(quán)爭議延誤處置，倒逼部門主動(dòng)作為，并推動(dòng)跨區(qū)域協(xié)同治理，打破各自為政，更高效維護(hù)游客與經(jīng)營者合法權(quán)益。

齊巖冰進(jìn)一步解讀稱，由消費(fèi)者根據(jù)投訴事由的情況和性質(zhì)自行選擇，并落實(shí)“最先收到投訴負(fù)責(zé)制”，相關(guān)接訴單位不得推諉或拒接，降低了消費(fèi)者的維權(quán)成本，讓行政監(jiān)管更加親民和務(wù)實(shí)；同時(shí)，新規(guī)取消了投訴必須書面形式的硬性要求，進(jìn)一步降低投訴門檻。

此外，新《辦法》為游客提供了更實(shí)在的兜底保障。針對游客最為擔(dān)心的旅行社“甩團(tuán)”“破產(chǎn)跑路”等風(fēng)險(xiǎn)，新規(guī)第二十四條明確列出了文旅部門可依法使用旅游服務(wù)質(zhì)量保證金進(jìn)行賠償或墊付的三種具體情形，包括旅行社解散、破產(chǎn)致預(yù)交費(fèi)用損失，以及因拒絕履行合同導(dǎo)致游客滯留而實(shí)際發(fā)生交通、食宿或者返程等必要及合理費(fèi)用等。

投訴處理迎效率革命

與2010年版《辦法》相比，新《辦法》將旅游投訴處理機(jī)構(gòu)決定是否受理的時(shí)限，從原來的5個(gè)工作日大幅壓縮至2個(gè)工作日以內(nèi)，被投訴人的答辯期從10日減少至5日，并要求60日內(nèi)予以辦結(jié)。“這更加符合旅游糾紛的爭議點(diǎn)集中、證據(jù)容易滅失、被投訴人‘跑路’多發(fā)等特征?！饼R巖冰表示，看似只是減少了3個(gè)工作日，實(shí)則對游客維權(quán)、企業(yè)經(jīng)營、監(jiān)管效能帶來系統(tǒng)性影響，直接推動(dòng)監(jiān)管效率、消費(fèi)者維權(quán)積極性與經(jīng)營者合規(guī)自覺性的交互提高，有利于建立“游客愿維權(quán)、企業(yè)怕違規(guī)、監(jiān)管高效率”的良性旅游市場生態(tài)。

對于消費(fèi)者而言，不但可以大幅降低投訴的時(shí)間成本，減少維權(quán)焦慮，更可以鞭策監(jiān)管部門快速介入收集證據(jù)，增強(qiáng)消費(fèi)者的維權(quán)信心。比如，消費(fèi)者可以利用“三地管轄”原則，結(jié)合自己現(xiàn)實(shí)身處的旅游地區(qū)來快速選擇投訴受理機(jī)構(gòu)，并快速得知受理結(jié)果，避免因旅游投訴而長期滯留，降低了投訴的門檻和成本，提升了維權(quán)的成功率。

對于經(jīng)營者而言，快速受理就意味著行政震懾的快速傳遞，特別是受理后要求經(jīng)營者在5個(gè)工作日內(nèi)提交書面答辯的要求，倒逼經(jīng)營者必須迅速收集和提供相應(yīng)證據(jù)充分證實(shí)自己的合法合規(guī)，否則很可能面臨不利的處罰后果。“特別是新規(guī)杜絕了‘調(diào)解賠錢了事’的粗放管理，讓經(jīng)營者意識到，侵害消費(fèi)者權(quán)益不但可能面臨民事賠償，更會(huì)有行政處罰、信用懲戒乃至刑事責(zé)任，這對于經(jīng)營者無疑具有顯著的警示作用，成本壓力大幅提高，有利于推動(dòng)他們依法規(guī)范內(nèi)部管理、保證服務(wù)質(zhì)量，從源頭減少投訴?！饼R巖冰指出。

對于監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，2個(gè)工作日內(nèi)完成材料審核、管轄權(quán)判定、是否受理以及文書制作送達(dá)的全流程，是對內(nèi)部流程、信息化水平、人員能力的全面考驗(yàn)，倒逼監(jiān)管從被動(dòng)接訴轉(zhuǎn)向主動(dòng)預(yù)警、及時(shí)介入，提升行政效能與規(guī)范化水平。

這種分工明確的跨區(qū)域協(xié)同處置，有效避免了“踢皮球”現(xiàn)象。記者注意到，根據(jù)桂林市旅游發(fā)展綜合監(jiān)督辦公室3月15日通報(bào)，“桂林六日游低價(jià)團(tuán)”涉事的組團(tuán)社為河南省豫中旅國際旅行社有限公司濮陽分公司，地接社為廣西廣游國際旅行社有限公司。組團(tuán)社涉嫌的違法違規(guī)行為，將按屬地管轄原則，由河南省旅游行政主管部門依法查處。

針對旅游糾紛，桂林市文旅部門已對涉事地接旅行社、導(dǎo)游進(jìn)行立案調(diào)查；市場監(jiān)管部門已分別對7家涉事購物店進(jìn)行調(diào)查取證；公安機(jī)關(guān)已對購物店銷售人員牛某某立案。

行業(yè)監(jiān)管“加碼”，投訴即立案處罰必跟進(jìn)

在便利游客維權(quán)的同時(shí)，新《辦法》給旅游經(jīng)營者戴上了更緊的合規(guī)“緊箍咒”，嚴(yán)格區(qū)分了民事糾紛調(diào)解與行政違法行為查處。

新《辦法》第四條明確，旅游投訴處理機(jī)構(gòu)在處理旅游投訴時(shí)，發(fā)現(xiàn)旅游經(jīng)營者或者其從業(yè)人員涉嫌違反法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)作出處理：該處罰的處罰，該移送的移送，構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任。

齊巖冰解讀，這一制度安排的核心是終結(jié)“以賠代罰”，讓民事歸民事、行政歸行政、刑事歸刑事，標(biāo)志著旅游市場治理從“和稀泥”轉(zhuǎn)向“強(qiáng)監(jiān)管”。在新版辦法實(shí)施前，監(jiān)管部門對投訴的處理多以民事調(diào)解為主，重和解、輕查處，造成不少違法企業(yè)只要賠錢私了，就能逃避行政處罰，違法成本極低；新規(guī)明確調(diào)解與處罰相互獨(dú)立，即便達(dá)成賠償協(xié)議，查實(shí)違法仍必須立案處罰，徹底堵死“花錢買平安”漏洞。

同時(shí)，舊版程序混雜易導(dǎo)致監(jiān)管失職或越位，新版則明確區(qū)分不同的立場和原則，調(diào)解講自愿平等、處罰則依法強(qiáng)制。兩者不可互相替代，倒逼監(jiān)管機(jī)構(gòu)既不失職，也不越權(quán)。

此外，基于舊版辦法的處理方式，導(dǎo)致海量投訴更多以糾紛進(jìn)行處理，變相縱容了違法經(jīng)營，監(jiān)管部門與旅游市場脫節(jié)，難以精準(zhǔn)打擊市場亂象。如今按照新版辦法要求，每一起投訴都要同步核查是否違法，讓“欺詐服務(wù)、強(qiáng)制購物、甩團(tuán)”等頑疾無處遁形，無形中極大提高了行政監(jiān)管的市場滲透力與震懾力。

齊巖冰指出，舊版辦法縱容了“以調(diào)代罰”的監(jiān)管亂象，導(dǎo)致新《旅游法》關(guān)于違法必罰、刑責(zé)必究的基本要求難以落實(shí)，新版辦法則修正了這一立法銜接問題，將法律原則轉(zhuǎn)化為可操作流程，確保有法必依、違法必究。

齊巖冰認(rèn)為，這一轉(zhuǎn)變，對行業(yè)同樣意義深遠(yuǎn)：企業(yè)將從“應(yīng)付投訴”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)合規(guī)”，一次違法將面臨民事賠償、行政處罰、信用污點(diǎn)的多重代價(jià)，推動(dòng)行業(yè)優(yōu)勝劣汰；監(jiān)管部門則從“被動(dòng)調(diào)處”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)治理”，構(gòu)建投訴受理、民事調(diào)解、行政查處、信用懲戒的完整治理鏈條，提升執(zhí)法公信力。

新規(guī)還引入了信用監(jiān)管機(jī)制。針對被投訴人拒不配合投訴處置、造成不良社會(huì)影響的，文化和旅游主管部門可以依法實(shí)施信用管理措施。這意味著不配合調(diào)解不僅影響聲譽(yù)，更可能直接影響企業(yè)的市場準(zhǔn)入、招投標(biāo)和融資等關(guān)鍵經(jīng)營活動(dòng)。

“信用管理措施具有較強(qiáng)威懾力?！备邼升埍硎?，在信用體系日益完善的現(xiàn)代社會(huì)，企業(yè)信用是生存發(fā)展的核心根基，若旅游企業(yè)拒不配合投訴處置、引發(fā)不良社會(huì)影響，其信用評價(jià)將受到負(fù)面影響，進(jìn)而制約企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，企業(yè)為維護(hù)自身信用形象、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必然會(huì)高度重視旅游投訴處理工作，主動(dòng)配合監(jiān)管部門開展相關(guān)處置。

責(zé)任編輯：徐蕓茜 主編：公培佳