代志新 中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院教授、中國宏觀經(jīng)濟論壇（CMF）主要成員

楊 素 中國人民大學(xué)行為實驗財稅研究中心研究員

本文轉(zhuǎn)載自3月18日《中國稅務(wù)報》。

本文字數(shù)：2630字

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今年是“十五五”規(guī)劃開局之年，財政資金更加注重投資于人，這既是應(yīng)對短期需求不足的務(wù)實舉措，也是著眼于長期高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

今年全國兩會《政府工作報告》在明確“堅持穩(wěn)中求進、提質(zhì)增效，發(fā)揮存量政策和增量政策集成效應(yīng)”這一政策取向的同時，再次強調(diào)財政支出要“更加注重支持提振消費、投資于人、保障民生等方面”。在更加積極的財政政策取向下，投資于人已連續(xù)兩年被寫入政府工作報告，這是以人民為中心的發(fā)展思想在財政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

新發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要》提出，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，促進人口高質(zhì)量發(fā)展。今年是“十五五”規(guī)劃開局之年，財政資金更加注重投資于人，這既是應(yīng)對短期需求不足的務(wù)實舉措，更是著眼長期高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。為此，有必要深刻理解投資于人的時代內(nèi)涵，并關(guān)注更加積極的財政政策投資于人有何可為、如何落地。

深刻理解投資于人的時代內(nèi)涵

投資于人是以“人”為直接對象的資源配置活動。相對于投資于物，如基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)資料等物質(zhì)資本而言，投資于人將資金資源投向人本身，以促進人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕為目標。但這種投入不是單純的福利支出，而是通過提升人的教育、技能、健康水平，不斷推動人力資本提升，最終轉(zhuǎn)化為社會生產(chǎn)率和生活質(zhì)量的提升，從而實現(xiàn)讓全體人民共享發(fā)展成果。重視投資于人，標志著財政政策從傳統(tǒng)的“物本”增長邏輯向“人本”發(fā)展邏輯的躍升。

從投資于人與投資于物的關(guān)系看，二者相輔相成、辯證統(tǒng)一。投資于物解決的是“用什么來服務(wù)”，投資于人解決的是“為誰服務(wù)、誰來創(chuàng)造”。投資于物可以為投資于人提供物質(zhì)基礎(chǔ)，投資于人則為投資于物提供實踐動力與勞動力支撐，兩者內(nèi)在統(tǒng)一于落實以人民為中心的發(fā)展思想中，將投資于物和投資于人緊密結(jié)合，通過人力資本積累，讓物的利用效率更高、投資回報更可持續(xù)。

財政支出投資于人大有可為

從總量看，更加積極的財政政策為投資于人提供了資金保障。《政府工作報告》提出，今年赤字率擬按4%左右安排，赤字規(guī)模5.89萬億元；一般公共預(yù)算支出規(guī)模首次達到30萬億元；超長期特別國債擬發(fā)行1.3萬億元，特別國債擬發(fā)行3000億元，地方政府專項債券安排4.4萬億元。這些數(shù)字有力體現(xiàn)了財政政策對投資于人的“硬支撐”。

從結(jié)構(gòu)看，《政府工作報告》圍繞投資于人已形成一套系統(tǒng)的財政支出安排。在收入方面，明確“居民消費價格漲幅2%左右”“居民收入增長和經(jīng)濟增長同步”的目標，提出“制定實施城鄉(xiāng)居民增收計劃”，并配合以舊換新、貸款貼息、融資擔保、風險補償?shù)榷喾N舉措，直接作用于居民的“錢袋子”，提升其消費意愿，讓財政資金轉(zhuǎn)化為居民的實際購買力。在教育方面，部署“推進教育資源布局結(jié)構(gòu)調(diào)整”“推動基礎(chǔ)教育擴優(yōu)提質(zhì)”，從學(xué)前教育到高等教育，再到特殊教育、專門教育、職業(yè)教育，財政資金支持構(gòu)建覆蓋全生命周期的教育支持體系，為人力資本積累奠定堅實基礎(chǔ)。在醫(yī)療方面，強調(diào)加強基層醫(yī)療機構(gòu)運行保障、提高居民醫(yī)保人均財政補助標準、健全多層次醫(yī)療保障體系、完善藥品集采治理與醫(yī)保支付等領(lǐng)域的持續(xù)投入機制，將“加快建設(shè)健康中國和體育強國”“人均預(yù)期壽命提高到80歲”等目標轉(zhuǎn)化為可操作的財政安排。在“一老一小”方面，針對當前家庭養(yǎng)育負擔重的實際，提出提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標準、擴大服務(wù)供給、實施消費補貼、發(fā)放托育服務(wù)補助、完善生育保險制度和生育休假制度等，降低家庭生育養(yǎng)育成本。這一系列財政政策安排，以覆蓋全生命周期的公共服務(wù)供給為主線，聚焦居民收入增長、教育人力資本積累、全民健康素養(yǎng)提升等重點領(lǐng)域，不僅能在短期內(nèi)激活消費潛能、穩(wěn)定社會預(yù)期，還將長期厚植人力資本根基，提升全要素生產(chǎn)率。

充分釋放投資于人的財政政策效能

完善資金給付，讓財政政策效能可感可知。財政資金投資于人的效能，不僅取決于“投多少”，還取決于“怎么投”。讓政策效能可感可知，有必要實施精細化的資金給付機制。針對居民消費、養(yǎng)老托育、醫(yī)療護理等領(lǐng)域，探索將財政補貼前置化。通過財政補貼抵扣、醫(yī)保即時結(jié)算等方式，減輕居民支付負擔，撬動更大服務(wù)消費意愿。探索通過制度化安排，逐步形成穩(wěn)定、可預(yù)期的居民醫(yī)保人均財政補助、城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金等標準的增長機制，促進居民人均可支配收入持續(xù)增長，將政策紅利轉(zhuǎn)化為民生溫度。

優(yōu)化績效約束，讓財政投入指向人的發(fā)展。《政府工作報告》提出“提高財政資金使用效益”，這意味著投資于人并非不計財政成本的福利擴張，而是在預(yù)算約束的前提下追求人力資本投資的邊際收益最大化。在投資于人的支出導(dǎo)向下，相應(yīng)的績效指標應(yīng)當突破傳統(tǒng)“建了多少設(shè)施、發(fā)了多少補貼”的路徑依賴，轉(zhuǎn)而以更長遠的視角衡量人的回報。不妨將人力資本積累的核心指標，如勞動力平均受教育年限、人均預(yù)期壽命提升、居民消費傾向變化等納入績效評價體系，避免短期政績沖動對長期人力資本積累的擠占。通過人本指標的硬約束，促進各級政府和資金使用主體真正樹立起以人為本的財政觀念。

強化政策協(xié)同，實現(xiàn)物與人的深度融合。投資于人與投資于物是內(nèi)在統(tǒng)一的，二者深度融合，有賴于財政、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等宏觀政策的協(xié)同發(fā)力。《政府工作報告》強調(diào)“增強宏觀政策取向一致性和有效性”“加強財政、金融、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)等政策協(xié)同”，本質(zhì)上是統(tǒng)籌短期與長期目標，實現(xiàn)資源配置優(yōu)化與人本價值的統(tǒng)一。通過跨部門協(xié)調(diào)機制，讓物的投資建設(shè)與人的發(fā)展需求相匹配，推動不同領(lǐng)域的政策在人這一交匯點上產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與就業(yè)質(zhì)量同步提升、技術(shù)突破與人力資本積累良性循環(huán)、城鎮(zhèn)建設(shè)與公共服務(wù)雙向適配，為“十五五”時期高質(zhì)量發(fā)展注入內(nèi)生動力。