無錫藍系列園區(qū)將舊廠房改造為文化科技、數(shù)字設(shè)計、文旅休閑等不同功能板塊，實現(xiàn)了存量資源的價值裂變。

中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院 王偉/文

隨著《自然資源部 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（以下簡稱《通知》）的出臺，資源資產(chǎn)組合供應(yīng)作為一項核心舉措，為股權(quán)型城市更新模式注入了新的發(fā)展動能。其通過多門類資源的整合聯(lián)動、優(yōu)化配置，恰好能夠破解股權(quán)型更新中標(biāo)的物價值偏低、權(quán)益分配不均、運營可持續(xù)性不足等痛點，推動形成“資源整合—價值提升—多方共贏”的良性循環(huán)，塑造兼具經(jīng)濟價值、社會價值與文化價值的高價值標(biāo)的物，為城市更新行動提質(zhì)增效提供堅實支撐。

一、現(xiàn)實困境：股權(quán)型城市更新標(biāo)的物塑造的現(xiàn)有短板

當(dāng)前，我國股權(quán)型城市更新試點逐步推進，但在標(biāo)的物塑造過程中，受資源整合能力、政策支撐力度、運營模式成熟度等因素制約，仍面臨諸多短板，難以形成高價值標(biāo)的物。

其一，資源整合碎片化，價值挖掘不充分。多數(shù)更新項目仍局限于單一地塊或單一類型資源的改造，對更新區(qū)域內(nèi)的自然景觀、文化遺產(chǎn)、公共服務(wù)設(shè)施等特色資源排查不全面，缺乏系統(tǒng)性整合規(guī)劃。部分項目過度關(guān)注商業(yè)開發(fā)價值，忽視了文化遺產(chǎn)的活化利用與生態(tài)景觀的保護提升，導(dǎo)致標(biāo)的物同質(zhì)化嚴(yán)重，缺乏獨特價值標(biāo)識；還有部分項目未能打通各類資源的權(quán)屬壁壘，集體土地、國有土地、私有房產(chǎn)等資源分散分布，難以形成組合優(yōu)勢，制約了標(biāo)的物的整體價值提升。

其二，標(biāo)的物功能定位單一，抗風(fēng)險能力薄弱。傳統(tǒng)股權(quán)型更新項目多聚焦于居住、商業(yè)等單一業(yè)態(tài)，這種單一功能定位導(dǎo)致標(biāo)的物收益來源集中，易受房地產(chǎn)市場波動、消費需求變化等因素影響，長期收益穩(wěn)定性不足；同時，未能結(jié)合區(qū)域發(fā)展特色與人口結(jié)構(gòu)需求優(yōu)化功能配置，難以滿足居民對宜居環(huán)境、文化體驗、公共服務(wù)的多元訴求，也降低了標(biāo)的物的社會價值與市場競爭力。

其三，權(quán)益分配機制不完善，制約多方參與積極性。股權(quán)型更新的核心是權(quán)益均衡，但當(dāng)前部分項目未能充分結(jié)合資源價值貢獻度制定合理的股權(quán)分配方案。政府的政策資源、土地資源未能科學(xué)作價入股，企業(yè)過度追求短期開發(fā)利潤而忽視長期運營，居民的房產(chǎn)與土地權(quán)益作價偏低，難以享受資源增值帶來的分紅收益，導(dǎo)致各方主體博弈加劇，企業(yè)參與積極性不高，居民配合度不足，難以形成協(xié)同發(fā)力的良好格局，也影響了高價值標(biāo)的物的落地推進。

其四，運營模式不成熟，難以實現(xiàn)價值長效提升。高價值標(biāo)的物的塑造需要長期專業(yè)運營，但當(dāng)前多數(shù)股權(quán)型更新項目仍采用“開發(fā)+銷售”的短期模式，缺乏對標(biāo)的物的全生命周期運營規(guī)劃。部分運營主體缺乏專業(yè)的運營能力，未能有效整合各類資源、優(yōu)化業(yè)態(tài)布局、提升服務(wù)質(zhì)量，導(dǎo)致項目建成后出現(xiàn)空置率高、運營效益不佳等問題，難以實現(xiàn)資源資產(chǎn)的持續(xù)增值，也無法為股權(quán)投資者提供穩(wěn)定的回報。

二、實踐路徑：以資源資產(chǎn)組合供應(yīng)塑造高價值標(biāo)的物的關(guān)鍵舉措

立足《通知》要求，破解股權(quán)型城市更新標(biāo)的物塑造的現(xiàn)實困境，需以資源資產(chǎn)組合供應(yīng)為核心抓手，從資源整合、功能優(yōu)化、權(quán)益重構(gòu)、運營升級四個維度發(fā)力，推動各類資源要素協(xié)同賦能，塑造兼具經(jīng)濟價值、社會價值與文化價值的高價值標(biāo)的物。

（一）全面排查整合，筑牢標(biāo)的物價值基礎(chǔ)

需按照《通知》要求，開展更新區(qū)域內(nèi)多門類資源資產(chǎn)的全面調(diào)查，建立資源資產(chǎn)臺賬，明確各類資源的權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、價值等核心信息，為組合供應(yīng)提供數(shù)據(jù)支撐。一方面，要突破權(quán)屬壁壘，推動國有土地、集體土地、私有房產(chǎn)等資源的協(xié)同整合，通過產(chǎn)權(quán)置換、作價入股、合作經(jīng)營等方式，解決資源分散分布的問題，形成資源資產(chǎn)包；另一方面，要聚焦特色資源，重點挖掘自然景觀、文化遺產(chǎn)、工業(yè)遺存等稀缺資源的價值，建立特色資源活化清單，推動資源從“閑置”向“活化”轉(zhuǎn)變，從“單一利用”向“多元賦能”轉(zhuǎn)變。

在資源整合過程中，需強化國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)作用，結(jié)合區(qū)域發(fā)展定位與城市總體規(guī)劃，優(yōu)化資源配置布局，推動各類資源與城市功能深度融合。例如，針對老舊工業(yè)區(qū)更新，可將閑置廠房、工業(yè)遺存與周邊生態(tài)景觀、公共服務(wù)設(shè)施整合，打造集產(chǎn)業(yè)孵化、文化展示、休閑娛樂于一體的資源資產(chǎn)包；針對歷史文化街區(qū)更新，可將歷史建筑、非遺資源與商業(yè)業(yè)態(tài)、居住功能整合，形成兼具文化傳承與現(xiàn)代生活氣息的更新標(biāo)的物，通過資源組合提升整體價值。同時，要完善資源作價評估機制，引入專業(yè)評估機構(gòu)，結(jié)合資源的稀缺性、利用潛力、市場價值等因素，科學(xué)評估各類資源的價值，為股權(quán)分配提供公平合理的依據(jù)。

（二）優(yōu)化功能組合，提升標(biāo)的物多元價值

一是推動產(chǎn)業(yè)賦能，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，引入新興產(chǎn)業(yè)、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等業(yè)態(tài)，推動老舊廠房、低效樓宇等資源的功能轉(zhuǎn)換，打造產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展載體，通過產(chǎn)業(yè)集聚提升標(biāo)的物的長期收益能力。例如，無錫藍系列園區(qū)改造舊廠房為文化科技、數(shù)字設(shè)計、文旅休閑等不同功能板塊，三期陸續(xù)引進企業(yè)和商戶超過100家，2023年園區(qū)貢獻全口徑稅收1510萬元，實現(xiàn)了存量資源的價值裂變。

二是強化文化賦能，深入挖掘更新區(qū)域的文化內(nèi)涵，推動文化遺產(chǎn)、歷史建筑、非遺資源的活化利用，將文化元素融入標(biāo)的物的規(guī)劃設(shè)計與運營管理中。例如，蘇州十全街系統(tǒng)梳理歷史街巷文化基因，建立當(dāng)?shù)氐摹胺沁z活化清單”，將蘇繡工作室、評彈茶座、文化傳說等嵌入潮流商業(yè)和空間場景中，實現(xiàn)歷史文化與現(xiàn)代生活交相輝映，改造后沿線店鋪客流量和營業(yè)額普遍提升約30%；成都玉林東路挖掘“老成都記憶”，通過墻繪藝術(shù)再現(xiàn)市井生活場景，使街區(qū)文化辨識度大幅提升，成為兼具文化價值與商業(yè)價值的城市地標(biāo)。

三是完善公共服務(wù)，結(jié)合居民需求，整合教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育等公共服務(wù)資源，在標(biāo)的物中配套建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施，提升宜居品質(zhì)，增強標(biāo)的物的社會價值。例如，在老舊小區(qū)更新中，通過資源組合供應(yīng)，配套建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心、口袋公園、便民市場等設(shè)施，既滿足居民的日常生活需求，也提升了標(biāo)的物的市場吸引力；威海火炬八街通過景觀價值挖掘打造“轉(zhuǎn)角見?！本W(wǎng)紅地標(biāo)，完善步行空間、休閑設(shè)施等配套，帶動周邊商業(yè)文旅氛圍崛起，2024年游客數(shù)量同比增長17.8%，旅游收入同比增長15.6%。

（三）重構(gòu)權(quán)益機制，凝聚多方協(xié)同合力

一是明確各方股權(quán)比例，根據(jù)各類資源的價值評估結(jié)果，合理確定政府、企業(yè)、居民的股權(quán)占比，實現(xiàn)權(quán)益與價值貢獻相匹配。政府以國有土地使用權(quán)、存量公房產(chǎn)權(quán)或財政專項資金作價入股，保障公共利益底線；企業(yè)以資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗入股，承擔(dān)開發(fā)建設(shè)與長期運營任務(wù)，獲得合理收益；居民以私有房產(chǎn)、宅基地使用權(quán)或集體土地股權(quán)入股，除傳統(tǒng)拆遷補償外，還能通過股權(quán)分紅、物業(yè)增值獲得持續(xù)收益。

二是建立動態(tài)股權(quán)調(diào)整機制，根據(jù)項目推進階段與資源增值情況，靈活調(diào)整各方股權(quán)比例，兼顧各方利益平衡。例如，項目初期，政府可適當(dāng)提高股權(quán)占比，保障公共設(shè)施優(yōu)先落地；運營階段，若企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新、業(yè)態(tài)優(yōu)化提升資產(chǎn)價值，可通過“超額利潤分紅權(quán)”適度提高其收益比例；若政府追加公共服務(wù)投入，可相應(yīng)增持股權(quán)。同時，完善股權(quán)流轉(zhuǎn)機制，為居民股權(quán)提供內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、回購等渠道，降低居民的短期流動性風(fēng)險，提升居民參與積極性。

三是健全風(fēng)險分擔(dān)機制，明確各方主體的風(fēng)險責(zé)任邊界，實現(xiàn)風(fēng)險與權(quán)益對等。政策風(fēng)險（如規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致容積率下降）主要由政府通過政策補償化解；市場風(fēng)險由企業(yè)承擔(dān)主要責(zé)任，通過優(yōu)化運營策略彌補；居民則主要承擔(dān)房產(chǎn)入股后的短期流動性風(fēng)險，通過平臺機制降低損失。同時，搭建多方溝通協(xié)商平臺，建立健全決策共商、矛盾協(xié)調(diào)機制，及時解決項目推進中的權(quán)益糾紛，營造良好的合作氛圍。

（四）強化專業(yè)運營，實現(xiàn)價值長效提升

一是組建專業(yè)運營團隊，整合規(guī)劃設(shè)計、工程建設(shè)、運營管理、財務(wù)等專業(yè)人才，搭建專業(yè)化運營平臺，借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度構(gòu)建治理結(jié)構(gòu)，設(shè)立股東會、協(xié)調(diào)委員會、監(jiān)督委員會等機構(gòu)，明確各方職責(zé)權(quán)限。股東會決定平臺重大事項，協(xié)調(diào)委員會負責(zé)日常經(jīng)營決策與跨主體溝通，監(jiān)督委員會對經(jīng)營管理活動進行監(jiān)督，保障股東權(quán)益，重大公共利益事項政府擁有一票否決權(quán)。

二是優(yōu)化運營策略，結(jié)合標(biāo)的物的功能定位與資源特色，制定差異化運營方案，推動各類資源高效利用。例如，針對文旅融合型標(biāo)的物，可打造特色文化IP，舉辦文旅活動，提升客流量與品牌影響力；針對產(chǎn)業(yè)融合型標(biāo)的物，可搭建產(chǎn)業(yè)孵化平臺，提供政策扶持、技術(shù)服務(wù)等配套，吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐，提升產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)；針對居住型標(biāo)的物，可完善物業(yè)服務(wù)，優(yōu)化居住環(huán)境，提升居民幸福感與歸屬感。同時，依托數(shù)字化技術(shù)，搭建智慧運營平臺，實現(xiàn)對標(biāo)的物的精細化管理，提升運營效率與服務(wù)質(zhì)量。

三是拓寬融資渠道，依托股權(quán)型模式的優(yōu)勢，結(jié)合資源資產(chǎn)組合供應(yīng)，吸引多元資本參與。除傳統(tǒng)銀行貸款、企業(yè)自有資金外，可通過股權(quán)融資、債權(quán)融資、資產(chǎn)證券化等方式，吸引社會資本、產(chǎn)業(yè)資本、基金等參與項目建設(shè)與運營，增強資金穩(wěn)定性與抗風(fēng)險能力。例如，貴陽太平路通過“政府基金+銀行融資+企業(yè)自籌”破解融資難題，實現(xiàn)了老舊街區(qū)的成功更新；各地可積極爭取政府財政補貼、專項債券等資金支持，為標(biāo)的物的運營升級提供資金保障。

三、保障措施：推動資源資產(chǎn)組合供應(yīng)落地見效的支撐體系

一是完善政策配套體系，細化資源資產(chǎn)組合供應(yīng)的實施規(guī)則。各地應(yīng)結(jié)合《通知》要求，出臺地方配套政策，明確資源調(diào)查、權(quán)屬整合、作價評估、組合供應(yīng)的具體流程與標(biāo)準(zhǔn)，打破資源權(quán)屬壁壘，簡化審批流程。例如，優(yōu)化詳細規(guī)劃評估優(yōu)化流程，制定土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用正面清單與管控要求，對微更新項目制定規(guī)劃許可豁免清單，提升項目落地效率；完善資源作價評估標(biāo)準(zhǔn)，建立多元化評估體系，確保各類資源的價值得到合理體現(xiàn)；出臺稅收優(yōu)惠、財政補貼等激勵政策，吸引企業(yè)、居民等各方參與資源資產(chǎn)組合供應(yīng)與股權(quán)型城市更新。

二是強化監(jiān)管服務(wù)保障，規(guī)范項目推進流程。建立健全政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會監(jiān)督的多元監(jiān)管體系，加強對資源資產(chǎn)組合供應(yīng)、股權(quán)分配、項目建設(shè)、運營管理等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，確保各方主體依法依規(guī)履行職責(zé)，保障項目質(zhì)量與權(quán)益公平。加強對資源利用的監(jiān)管，嚴(yán)格落實國土空間用途管控要求，保護生態(tài)環(huán)境與文化遺產(chǎn)，杜絕過度開發(fā)與資源浪費；加強對運營效益的監(jiān)管，建立運營評估機制，對運營不佳的項目及時督促整改，確保標(biāo)的物實現(xiàn)長期穩(wěn)定增值；完善不動產(chǎn)登記服務(wù)，創(chuàng)新預(yù)告登記制度，預(yù)編不動產(chǎn)單元進行預(yù)告登記，打通權(quán)利轉(zhuǎn)讓的關(guān)鍵堵點，為資源盤活提供保障。

三是培育專業(yè)運營能力，提升各方主體的參與水平。加強對政府工作人員、企業(yè)運營團隊、居民代表的培訓(xùn)，提升其對資源資產(chǎn)組合供應(yīng)、股權(quán)型城市更新模式的認知與操作能力；引入專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)、評估機構(gòu)、運營機構(gòu)，為項目提供專業(yè)化服務(wù)，提升標(biāo)的物的規(guī)劃設(shè)計水平、價值評估精度與運營效益。同時，總結(jié)推廣各地優(yōu)秀實踐案例，如成都玉林東路、無錫藍系列園區(qū)、蘇州十全街等項目的成功經(jīng)驗，為各地提供可復(fù)制、可推廣的參考，推動資源資產(chǎn)組合供應(yīng)模式廣泛落地。

四是強化公眾參與，凝聚更新共識。通過座談會、聽證會、線上公示等多種方式，廣泛征求居民、商戶、企業(yè)等各方主體的意見建議，讓各方參與到資源整合、功能規(guī)劃、權(quán)益分配、運營管理等全過程。加強政策宣傳解讀，普及資源資產(chǎn)組合供應(yīng)與股權(quán)型城市更新的相關(guān)政策，提升各方主體的參與意識，讓居民了解自身權(quán)益與收益預(yù)期，增強居民的配合度與支持度，凝聚“共建、共治、共享”的強大合力。

資源資產(chǎn)組合供應(yīng)是《通知》出臺的重要創(chuàng)新舉措，為股權(quán)型城市更新高價值標(biāo)的物的塑造提供了全新路徑。股權(quán)型城市更新模式通過股權(quán)紐帶破解了多方博弈困局，而資源資產(chǎn)組合供應(yīng)通過多門類資源的整合賦能，實現(xiàn)了標(biāo)的物價值的多維提升，二者的深度融合，能夠推動城市更新從“空間改造”向“機制重構(gòu)、價值提升”轉(zhuǎn)型，從“短期開發(fā)”向“長期運營、可持續(xù)發(fā)展”轉(zhuǎn)型。通過這種模式，既能激活存量資源資產(chǎn)的潛在價值，為城市發(fā)展注入新動能、新優(yōu)勢，又能實現(xiàn)政府、企業(yè)、居民的多方共贏，推動現(xiàn)代化人民城市建設(shè)，讓中國城市在傳承與創(chuàng)新中煥發(fā)持久生機與活力。