一九七五年四月的西貢街頭，坦克履帶壓過(guò)破碎的路障，一面新旗幟在總統(tǒng)府上緩緩升起。圍觀的人群里，有人低聲問(wèn)了一句：“以后，這里還叫西貢嗎？”身邊的干部回答：“名字會(huì)變，管法也要變，國(guó)家得重新分一分?！?/p>

這句不經(jīng)意的回答，后來(lái)確實(shí)變成現(xiàn)實(shí)。統(tǒng)一后的越南，在不到三十五萬(wàn)平方公里的土地上，硬是劃出了六十三個(gè)省級(jí)行政單位。這個(gè)面積，比中國(guó)的云南省還要小一截，省級(jí)單位數(shù)量卻幾乎是中國(guó)的兩倍。這個(gè)看起來(lái)有些“碎”的行政區(qū)劃，經(jīng)常讓外界疑惑：越南是不是在照搬中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，故意把地方切小，防止坐大？

只說(shuō)“效仿中國(guó)”，其實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這個(gè)“小省制”背后，既有兩千多年與中原王朝的糾纏，也有法國(guó)殖民時(shí)代留下的行政模板，還有南北戰(zhàn)火、民族差異、宗教文化、復(fù)雜地形等多重因素交織。把這些線索串起來(lái)看，才比較容易理解，越南為什么要在一塊并不算大的土地上，“堆”出六十多個(gè)省級(jí)單位。

一、中國(guó)影子：從郡縣到兩級(jí)制

回到較早的年代。公元前一一一年，漢武帝滅南越，越南北部被納入漢朝版圖，之后中斷、恢復(fù)、再中斷，又再恢復(fù)，反復(fù)來(lái)回。到唐朝時(shí)，這一帶已經(jīng)相當(dāng)熟悉中原的行政模式，郡縣、刺史、節(jié)度使，都在此地出現(xiàn)過(guò)。直到五代十國(guó)時(shí)期，中央無(wú)力南顧，當(dāng)?shù)貏?shì)力才逐漸走向事實(shí)上的獨(dú)立。

長(zhǎng)期處在中原王朝的直接統(tǒng)治和藩屬體系之下，有一個(gè)最直觀的影響，就是行政觀念。越南早期的地方管理，基本就是學(xué)唐宋那套：中央之下，設(shè)路、府、州、縣，后來(lái)又有“鎮(zhèn)”“道”等名目，更早一點(diǎn)甚至出現(xiàn)過(guò)“郡”的叫法。不同朝代雖然有些差別，核心邏輯卻沒(méi)有跑遠(yuǎn)——上面一層是中央，下邊是一大塊區(qū)域，再下去就是基層地方。

到了近代，越南在摸索自己的國(guó)家結(jié)構(gòu)時(shí)，又一次走上簡(jiǎn)化道路。很有意思的一點(diǎn)，越南并沒(méi)有像中國(guó)這樣保持“省—地級(jí)市—縣—鄉(xiāng)/鎮(zhèn)”的四級(jí)體系，而是采用了明顯更“扁平”的雙層設(shè)計(jì)：中央下面直接對(duì)接省級(jí)單位，省下面再直接管縣級(jí)單位?？ぁ^(qū)、鎮(zhèn)、市，名稱各種各樣，但行政層級(jí)基本處在同一條線。

換個(gè)更接地氣的比喻：在中國(guó)，一般是“北京—云南省—昆明市—某縣—某鄉(xiāng)鎮(zhèn)”；而在越南，則是“河內(nèi)中央政府—某?。ɑ蛑陛犑校晨h/郡/坊/社”。中間那一級(jí)“地級(jí)市”被省級(jí)單位直接替代了。

這就解釋了一個(gè)容易被忽略的問(wèn)題：越南的省級(jí)單位，看上去是“省”，實(shí)際功能卻更接近中國(guó)的“地級(jí)市”。六十三個(gè)省級(jí)行政單位，某種意義上可以理解為“六十三個(gè)地級(jí)市”，下面再分縣。這樣一看，數(shù)量就沒(méi)那么夸張了。

有意思的是，越南諸多省名，也能看出很強(qiáng)烈的漢文化痕跡。像廣寧、廣平、西寧、太平、海陽(yáng)這些名字，乍一聽(tīng)就像在中國(guó)地圖上隨手圈出的地區(qū)。它們不是簡(jiǎn)單翻譯，而是直接沿用“廣”“寧”“平”“安”“?！钡葌鹘y(tǒng)漢字用作地名，背后是一套高度漢化的地方命名體系。

不得不說(shuō)，這種繼承并非完全自覺(jué)的模仿，而是在長(zhǎng)期歷史融合里自然沉淀下來(lái)的。行政區(qū)劃的層級(jí)觀念，地方名稱的取舍規(guī)則，都打上了中原傳統(tǒng)的深刻印記。越南后來(lái)搞“小省制”，敢直接把“地級(jí)市”這個(gè)層級(jí)省略掉，很大程度上就是對(duì)古代郡縣兩級(jí)制的一種現(xiàn)代變形——上通中央，下抵基層，結(jié)構(gòu)短而直接。

二、法國(guó)遺產(chǎn)：省多、地小、區(qū)劃細(xì)

如果只從中國(guó)傳統(tǒng)來(lái)理解越南的省制，還會(huì)覺(jué)得少了點(diǎn)什么。真正推動(dòng)越南走向“大區(qū)—多省”模式的，是十九世紀(jì)中后期的法國(guó)殖民統(tǒng)治。

一八八五年，中法戰(zhàn)爭(zhēng)以《中法新約》收?qǐng)?。清政府承認(rèn)越南“獨(dú)立”，但越南并沒(méi)有真正獲得自主，而是被納入法屬印度支那體系。法國(guó)人把越南、老撾、柬埔寨拉在一起，組了個(gè)“印支聯(lián)邦”，設(shè)立總督府，統(tǒng)管軍事、財(cái)政和大政方針。

法國(guó)本土的行政體系，有一個(gè)特點(diǎn)：省多而面積小。二十世紀(jì)上半葉，法國(guó)大致劃分為二十多個(gè)大區(qū)，下設(shè)九十多個(gè)省。單個(gè)省通常只有一兩個(gè)中等城市外帶部分鄉(xiāng)村，行政半徑有限。法國(guó)人覺(jué)得，這種做法方便中央直接伸手到地方，也利于稅收、治安和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。

當(dāng)這套思路移植到法屬越南時(shí)，就變成了類似的結(jié)構(gòu)：上層是聯(lián)邦和總督府，下邊分成若干大區(qū)（或類似概念），再往下是密集的省級(jí)單位。越南的領(lǐng)土本身狹長(zhǎng)，北部紅河三角洲、中部沿海、西原高地、南部湄公河三角洲，在法國(guó)人的眼里，各自都是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的治理板塊。想統(tǒng)得住，就得分得細(xì)。

法國(guó)人在越南大規(guī)模搞道路、電報(bào)、港口、城市建設(shè)，尤其南方一帶，修鐵路、開(kāi)種植園、興辦工廠。為了服務(wù)這些殖民經(jīng)濟(jì)，需要一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)較快的地方行政體系。小省制在這個(gè)時(shí)候顯示出它的實(shí)用性：省長(zhǎng)能直接面對(duì)地方問(wèn)題，中央又能很快下達(dá)命令。

后來(lái)法國(guó)垮臺(tái)，越南經(jīng)歷抗法、抗美，最終走上獨(dú)立統(tǒng)一之路。但殖民時(shí)代的行政結(jié)構(gòu)，并沒(méi)有完全推倒重來(lái)。大區(qū)這個(gè)層級(jí)在形式上還存在，越南劃出了紅河平原、東北、西北、中部北、中部南沿海、西原、南部東區(qū)、湄公河平原等八個(gè)區(qū)域。不過(guò)，這些大區(qū)更多偏向地理劃分，類似“華北、華南”這種稱呼，不再承擔(dān)實(shí)質(zhì)行政職能。

真正承接行政任務(wù)的，依舊是大量的省級(jí)單位。以三十三萬(wàn)多平方公里的國(guó)土，分出五十八個(gè)省和五個(gè)直轄市，平均下來(lái)，一個(gè)省不過(guò)幾千平方公里，確實(shí)看著“袖珍”。但站在法國(guó)那套行政傳統(tǒng)上看，這并不突兀——法屬殖民地被設(shè)計(jì)成這樣，本就是為了讓中央的手伸得更細(xì)、更密。

從這個(gè)角度說(shuō)，越南今天的小省制，是中原郡縣觀念和法式多省結(jié)構(gòu)的混合產(chǎn)物。上承古代官僚體系的兩級(jí)制，下接近代歐洲的精細(xì)區(qū)域劃分，中間又加入自身的民族和歷史考慮，才形成現(xiàn)在這幅地圖。

三、三塊拼起來(lái)的國(guó)家：南北差異與“小省防分裂”

地圖攤開(kāi)看越南，很容易被它的形狀吸引：北寬南闊，中間細(xì)長(zhǎng)，像一條沿海拉伸的“龍身”。但從歷史構(gòu)成看，這條“龍”至少是由三塊截然不同的區(qū)域拼起來(lái)的。

一塊在北部，以紅河三角洲為核心，大致相當(dāng)于今天的北越地區(qū)。這里是京族（越族）的主要聚居區(qū)，早早進(jìn)入稻作文明，深受漢文化影響。儒家理念、科舉制度、宗法倫理，長(zhǎng)期在這里扎根。宗教信仰上，以大乘佛教混合儒、道習(xí)俗為主，是典型的“漢文化外圍帶”。

第二塊在中部沿海，也就是歷史上的占城（占婆）。從三世紀(jì)開(kāi)始，占城就作為一個(gè)獨(dú)立政權(quán)活動(dòng)，語(yǔ)言和文化都更接近馬來(lái)—南島體系。占城人崇奉印度教和婆羅門教，城市里立有大量帶有梵文銘文的石塔，與北方儒佛色彩濃厚的世界相當(dāng)不同。隋煬帝曾派兵南征，將其納入版圖一時(shí)，但很快又再次獨(dú)立。

第三塊，是最南端的湄公河三角洲，原屬高棉帝國(guó)，也就是古真臘。這里的主體民族是高棉人，宗教信仰以上座部佛教為主，兼有部分印度教和伊斯蘭教因素，文化面貌又與越族、占族截然不同。

從十五世紀(jì)中期開(kāi)始，越南北方政權(quán)持續(xù)向南擴(kuò)張，與占城長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)，幾百年間反復(fù)拉扯。到十九世紀(jì)上半葉，占城才算基本被納入越南的統(tǒng)治之下。對(duì)湄公河三角洲的控制，則更加曲折，牽扯到與高棉和暹羅（泰國(guó)）長(zhǎng)期的博弈。直到十八世紀(jì)中葉，越南才逐步掌控這一地區(qū)，但統(tǒng)治穩(wěn)定度始終不高。

也就是說(shuō)，今天這塊狹長(zhǎng)的越南領(lǐng)土，在很長(zhǎng)時(shí)間里并不是一個(gè)天然統(tǒng)一的整體，而是由北部原有越族本土、中部占族地區(qū)、南部高棉人地區(qū)三個(gè)區(qū)域拼接起來(lái)的。語(yǔ)言、宗教、生活習(xí)慣差異之大，不亞于幾個(gè)小國(guó)家并列在一起。

這樣一來(lái)，中央政府在設(shè)計(jì)行政區(qū)劃時(shí)，顧慮自然非常多。試想，如果在中南部直接劃出幾個(gè)面積很大的行政區(qū)，包含大量少數(shù)民族與宗教群體，一旦地方領(lǐng)袖有了政治野心，或者受到外部勢(shì)力鼓動(dòng)，出現(xiàn)分離傾向，中央要處理起來(lái)就會(huì)非常棘手。

因此，越南選擇了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)妥的辦法：把地方切得更碎一些。省級(jí)單位既多又小，誰(shuí)都不算“巨無(wú)霸”，彼此之間難以形成跨區(qū)域的強(qiáng)大聯(lián)合。這種“小省制”，某種程度上就是一種“防分裂”設(shè)計(jì)。

越南近代史上的南北分裂，更是加劇了這種心態(tài)。二十世紀(jì)五十年代中期至七十年代中期，越南曾經(jīng)在三百一十七線一帶被人為割裂為南北兩部分：北部的越南民主共和國(guó)（北越），以河內(nèi)為中心；南部的越南共和國(guó)（南越），以西貢為首都。加上美軍和其他外來(lái)勢(shì)力的介入，一場(chǎng)曠日持久的戰(zhàn)爭(zhēng)在這條狹長(zhǎng)的國(guó)土上展開(kāi)。

這種對(duì)立并不只是政治制度不同那么簡(jiǎn)單，還疊加了文化和心理上的差別。南部在法國(guó)殖民時(shí)期受到較多資本主義和城市文明的影響，西貢被稱為“遠(yuǎn)東小巴黎”；北部則更偏向傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)，也更早進(jìn)入反殖民斗爭(zhēng)。南北雙方互相看不慣的心理，很難在短時(shí)間消除。

一九七五年后，國(guó)家重新統(tǒng)一，看似大局已定，但掌權(quán)者的考慮不會(huì)這么輕松。如何避免再出現(xiàn)“南北各一套”的局面，如何防止某些地區(qū)借歷史文化差異搞地方主義，成為擺在案頭的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。越南統(tǒng)一后不久，對(duì)原有省區(qū)進(jìn)行了多輪調(diào)整，把一些原本較大的行政區(qū)劃分拆細(xì)，有些地方甚至出現(xiàn)了先合并、后再拆分的過(guò)程。

這種做法在外人眼里或許有點(diǎn)“折騰”，但從政治安全角度看，邏輯并不難理解：省多、地小，分散權(quán)力，增強(qiáng)中央對(duì)各地的直接掌控力。每個(gè)省都直接對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，橫向之間缺乏明確的從屬關(guān)系，互不統(tǒng)領(lǐng)，聯(lián)合行動(dòng)成本自然提高。這種分割，不是單純的行政技術(shù)問(wèn)題，而是與越南復(fù)雜的國(guó)家構(gòu)成、戰(zhàn)后心理密切關(guān)聯(lián)。

四、山多、人密、海岸長(zhǎng)：地形人口逼出的“細(xì)分管理”

除了歷史和政治方面的原因，越南的自然條件，也在悄悄推著“小省制”向前走。

從地圖上看，越南呈典型的狹長(zhǎng)形態(tài)，北端到南端直線距離超過(guò)一千六百公里，最窄處東西寬度不足一百公里。這樣的國(guó)土形狀，本身就不利于大面積統(tǒng)一管理。若是再劃出幾個(gè)大省，省會(huì)和邊遠(yuǎn)地區(qū)之間的距離很可能相當(dāng)遙遠(yuǎn)，行政覆蓋就會(huì)打折扣。

更麻煩的是地形。越南境內(nèi)山地和丘陵占比很高，尤其是北部和西部，多山多林，交通不便。西原高地海拔起伏大，通行困難，沿海則是狹長(zhǎng)平原和港灣交錯(cuò)。越南戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，叢林地帶曾經(jīng)成為游擊隊(duì)和正規(guī)軍的天然屏障，也反過(guò)來(lái)增加了統(tǒng)一后治理的難度。

在這種條件下，劃大區(qū)不一定是優(yōu)勢(shì)。一個(gè)省如果面積過(guò)大，又被山脈河流分割成多個(gè)盆地和平原，省會(huì)的行政影響力極易被自然地形削弱，地方可能更聽(tīng)“山這邊”的基層頭面人物，而不是遠(yuǎn)在幾百公里外的省長(zhǎng)。

再看人口。越南全國(guó)人口接近一億，人口密度在世界上排位很靠前。人口主要集中在紅河三角洲和湄公河三角洲，以及部分中部沿海城市帶。一個(gè)并不算大的平原里，可能擠著好幾個(gè)縣、市，還有復(fù)雜的水利系統(tǒng)和農(nóng)田網(wǎng)絡(luò)。如果以中國(guó)式大省去管理，單個(gè)省的人口規(guī)模極容易破千萬(wàn)，地方政府的管理壓力就會(huì)顯著增加。

越南實(shí)際采取的，是根據(jù)地形和人口分布，把行政單元?jiǎng)澋酶?xì)。山地地區(qū)切出一個(gè)個(gè)小省，讓省會(huì)盡量靠近主要居民點(diǎn)，以便在治安、扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施方面，反應(yīng)速度更快。平原人口稠密區(qū)，則以較高密度設(shè)省，把農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)和防洪等具體事務(wù)交給省級(jí)充分調(diào)度。

有意思的是，這種小省制在某些方面也提高了“扁平化管理”的效率。越南沒(méi)有地級(jí)市這一層，全國(guó)從中央層面看，只面對(duì)六十多個(gè)省級(jí)單位。每個(gè)省的面積不算大，中央下達(dá)政策后，省里的傳導(dǎo)鏈條相對(duì)短。對(duì)一個(gè)國(guó)土狹長(zhǎng)、自然條件復(fù)雜的國(guó)家來(lái)說(shuō)，這種設(shè)計(jì)在行政反應(yīng)速度上有一定現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)然，這樣做也不是沒(méi)有代價(jià)。省多了，省級(jí)機(jī)關(guān)的數(shù)量自然增多，行政成本、協(xié)調(diào)成本都隨之上升。許多小省的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有限，財(cái)政收入緊張，對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴度較高。越南選擇這條路，是在政治安全、行政效率和經(jīng)濟(jì)成本之間的一種平衡。

綜合來(lái)看，越南今日的“小省制”，不是單一因素推動(dòng)的結(jié)果。兩千年漢文化影響塑造了“上承中央、下達(dá)基層”的基本行政觀念；法國(guó)殖民時(shí)期引入的多省結(jié)構(gòu)，提供了一個(gè)現(xiàn)代意義上的“區(qū)—省”模板；三塊不同文化區(qū)域拼接而成的國(guó)土，加上近代南北分裂留下的心理陰影，讓決策者對(duì)地方做大格外敏感；狹長(zhǎng)破碎的地形和高人口密度，則使得細(xì)分管理看起來(lái)更可操作。

六十三個(gè)省級(jí)行政單位，放在地圖上也許顯得繁雜，但對(duì)越南這個(gè)國(guó)度而言，它是歷史糾葛、現(xiàn)實(shí)顧慮和地理格局共同作用下的一種選擇。至于未來(lái)是否會(huì)調(diào)整、合并，走向更大的省區(qū)，那就要看這個(gè)國(guó)家內(nèi)部的政治自信、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)融合，能走到哪一步了。