編者按· 2026.03.30

“史詩之怒”行動啟動的一個多月后，傷亡還在增加，還擊也沒有停止，而這場軍事行動的合法性，正像中東的硝煙一樣，愈演愈烈。當(dāng)“程序合法性危機(jī)”撞上中期選舉的倒計(jì)時(shí)，美國行政與立法之間的老傷口，又被狠狠撕開。

本文梳理了這場危機(jī)的來龍去脈。目前特朗普正陷入法律時(shí)限、民意壓力與預(yù)算制約三方面困境。是尋求國會授權(quán)以維持戰(zhàn)爭，還是速戰(zhàn)速決以規(guī)避“程序合法性危機(jī)”，不僅是特朗普在4月底之前必須做出的選擇，更將成為決定戰(zhàn)爭局勢及白宮未來政治走向的關(guān)鍵抉擇。

“留給特朗普的時(shí)間不多了”，這句話同樣留給一個制度本身——這不僅關(guān)乎一場戰(zhàn)爭的走向，也再次拷問美國憲政分權(quán)的底線： 當(dāng)憲法原則遇上政治現(xiàn)實(shí)，究竟是法律在約束權(quán)力，還是權(quán)力在定義法律？

2026年2月28日，特朗普對伊朗發(fā)動代號“史詩之怒”的大規(guī)模軍事行動。特朗普未經(jīng)國會批準(zhǔn)而發(fā)動對外戰(zhàn)爭，牽扯出一個重要的問題——總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭的“程序合法性危機(jī)”。

特朗普遭遇“合法性危機(jī)”

特朗普沒有經(jīng)過國會批準(zhǔn)，就直接下令對伊朗的大規(guī)模空襲，違反了美國憲法將戰(zhàn)爭發(fā)動權(quán)賦予國會、作戰(zhàn)指揮權(quán)賦予總統(tǒng)的分權(quán)原則。

美國憲法對總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭的權(quán)力作出了明確規(guī)定：第1條第8款把宣戰(zhàn)權(quán)交給國會，總統(tǒng)作為總司令（第2條第2款）只能指揮已經(jīng)獲得授權(quán)的軍事行動，不能自己決定開戰(zhàn)。

由于違反了美國1973年的《戰(zhàn)爭權(quán)力決議》的規(guī)定，特朗普在2月28日下令空襲伊朗時(shí)，只在48小時(shí)內(nèi)向國會提交了知會報(bào)告，聲稱是“基于總司令自衛(wèi)權(quán)力”，但事先沒有讓國會投票授權(quán)。

由此造成特朗普對伊朗的軍事行動面臨“程序合法性”危機(jī)：

美國1973年《戰(zhàn)爭權(quán)力決議》要求總統(tǒng)在每一種可能情況下都要事先和國會商量，進(jìn)入敵對狀態(tài)后60天（最多90天）內(nèi)沒有國會授權(quán)，就必須撤軍。特朗普把這次行動稱為“軍事行動”而不是“戰(zhàn)爭”，白宮律師辯稱“風(fēng)險(xiǎn)有限、沒有地面部隊(duì)”。但行動已經(jīng)持續(xù)一個多月，美軍出現(xiàn)傷亡，伊朗也進(jìn)行了還擊，明顯屬于敵對狀態(tài)。特朗普自己在3月底共和黨籌款晚宴上說：“我不會用‘戰(zhàn)爭’這個詞，因?yàn)樗麄冋f如果用這個詞，就得國會批準(zhǔn)。所以我就叫‘軍事行動’，其實(shí)就是把伊朗打得稀巴爛。”這句話清楚地表明他想繞過法律要求。

在伊朗首都德黑蘭市中心革命廣場，民眾集會譴責(zé)美國和以色列對伊朗的軍事行動（圖源：新華社）

“緊箍咒”/“僵尸法”？

——1973《戰(zhàn)爭權(quán)力決議》

能否遏制總統(tǒng)戰(zhàn)爭機(jī)器？

1973年越戰(zhàn)結(jié)束后，國會為了避免總統(tǒng)個人決策失敗而將美國拖入戰(zhàn)爭，推翻了時(shí)任總統(tǒng)尼克松的否決，在1973年11月強(qiáng)制通過了《戰(zhàn)爭權(quán)力決議》，目的是防止總統(tǒng)像越戰(zhàn)那樣把國家拖入長期戰(zhàn)爭，重新確認(rèn)憲法中“國會管宣戰(zhàn)、總統(tǒng)管指揮”的分權(quán)安排，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，明確了3條主要規(guī)定：

1. 總統(tǒng)出兵前要在每一種可能情況下事先和國會商量；
   

2. 派兵進(jìn)入敵對狀態(tài)或迫在眉睫的敵對狀態(tài)后，必須在48小時(shí)內(nèi)書面報(bào)告國會，說明原因、規(guī)模、預(yù)計(jì)時(shí)長和法律依據(jù)；

3. 沒有國會宣戰(zhàn)或授權(quán)，軍隊(duì)最多只能行動60天（軍事需要時(shí)可延長30天），到期必須撤軍。
   

但在實(shí)際操作中，這部決議50多年來常常變成形式上的“橡皮圖章”。從1975年到現(xiàn)在，美國歷任總統(tǒng)已經(jīng)提交了132份以上的48小時(shí)報(bào)告，但只有1975年福特總統(tǒng)在馬亞圭茲救援事件中明確引用了“敵對狀態(tài)”條款，而且行動在48小時(shí)內(nèi)就結(jié)束了。其他報(bào)告大多只寫“符合決議精神”，故意不承認(rèn)進(jìn)入敵對狀態(tài)，從而避開60天時(shí)限。

例如，里根1983年入侵格林納達(dá)，派1900名美軍推翻當(dāng)?shù)卣?quán)并保護(hù)美國學(xué)生。報(bào)告只說這是“有限行動”，行動幾天就結(jié)束，但事先沒有充分咨詢國會。里根當(dāng)時(shí)說：“這是有限行動，不是戰(zhàn)爭?！眹鴷噲D限制但沒有成功。

克林頓1999年對科索沃的轟炸持續(xù)了78天，超過了60天期限。政府辯稱：“國會已經(jīng)批準(zhǔn)撥款，這就是隱性授權(quán)”（但決議明確寫著撥款不算授權(quán)）?？肆诸D任內(nèi)提交了51份報(bào)告，數(shù)量最多，但幾乎都沒有觸發(fā)時(shí)限。

奧巴馬2011年參與利比亞空襲，沒有獲得國會授權(quán)就加入北約行動推翻卡扎菲，60天后繼續(xù)轟炸。前美國國務(wù)院法律顧問高洪株 （Harold Hongju Koh) 在參議院聽證會上說：“美軍風(fēng)險(xiǎn)低，沒有地面部隊(duì)，沒有傷亡，不算決議定義的敵對狀態(tài)。”奧巴馬在全國講話中說：“我是總司令，但我也是這個憲政民主國家的總統(tǒng)……必要時(shí)我會迅速果斷使用軍隊(duì)。”國會雖然進(jìn)行了激烈辯論，但最終沒有強(qiáng)制撤軍。

特朗普第一任期在2017年和2018年兩次空襲敘利亞，也提交了“符合決議”的報(bào)告，稱為“有限防御行動”，國會提出的限制決議同樣被擋住。

可見，美國兩黨總統(tǒng)都喜歡繞開1973年《戰(zhàn)爭權(quán)力決議》而擅自發(fā)動戰(zhàn)爭：尼克松當(dāng)年否決決議時(shí)警告說：“會限制總統(tǒng)應(yīng)對危機(jī)?！?strong>但50年的實(shí)踐表明，決議變成了總統(tǒng)提交報(bào)告走過場、國會通過政治施壓的工具，法院很少介入，真正起作用的往往是預(yù)算控制或中期選舉的民意壓力。

在以色列特拉維夫市中心的一處地鐵站臺，人們準(zhǔn)備過夜（圖源：新華社）

特朗普的“合法性危機(jī)”

在國會兩黨拉鋸

美國國會對伊朗行動合法性的看法存在明顯的黨派分歧：共和黨基本支持特朗普的行動，認(rèn)為它是合法的自衛(wèi)；民主黨則強(qiáng)烈反對，認(rèn)為它是違憲的非法戰(zhàn)爭。

美國國會目前圍繞對伊軍事行動已經(jīng)舉行三次投票：參議院在3月4日、18日、25日都是53－47票，共和黨多數(shù)擋住了限制決議；眾議院在3月5日219－212票否決了類似提案。雖然共和黨暫時(shí)護(hù)住了特朗普，但民調(diào)顯示美國公眾反對率達(dá)到53％至59％，并且已引發(fā)共和黨對中期選舉選情的擔(dān)憂和黨內(nèi)分裂。

共和黨議員的主流觀點(diǎn)是支持特朗普對伊朗的行動。他們認(rèn)為這是總統(tǒng)在總司令權(quán)力范圍內(nèi)的有限自衛(wèi)行動，能消除伊朗核威脅，不需要額外授權(quán)。眾議院議長邁克·約翰遜（共和黨）說：“因?yàn)橐陨袥Q定行動，美國面臨迫在眉睫威脅，總統(tǒng)別無選擇。”參議員林賽·格雷厄姆（共和黨，美國南卡羅來納州參議員）說：“這是現(xiàn)代史上最有影響力的軍事行動之一，特朗普已成為共和黨外交政策的金標(biāo)準(zhǔn)?！眳⒆h員湯姆·科頓（共和黨，美國阿肯色州參議員）也表示：“總統(tǒng)有權(quán)這么做，這是自衛(wèi)?！?strong>共和黨內(nèi)部總體團(tuán)結(jié)，只有參議員蘭德·保羅（共和黨，美國肯塔基州參議員）和眾議員托馬斯·馬西（共和黨，美國肯塔基州眾議員）少數(shù)人投票支持限制決議，他們擔(dān)心行動變成無休止的戰(zhàn)爭。

民主黨議員的主流觀點(diǎn)是反對特朗普繞過國會發(fā)動戰(zhàn)爭。他們批評特朗普單方面行動、缺乏計(jì)劃、違反憲法。參議員蒂姆·凱恩（民主黨，美國弗吉尼亞州參議員）多次推動決議，他說：“這次根本沒有迫在眉睫威脅，國會必須拿回權(quán)力?！眳⒆h員伊麗莎白·沃倫（民主黨，美國馬薩諸塞州參議員）指出：“特朗普政府根本沒有計(jì)劃，這場非法戰(zhàn)爭基于謊言。”參議員伯尼·桑德斯（獨(dú)立黨，美國佛蒙特州參議員，與民主黨共同黨團(tuán)）說：“這是非法、預(yù)謀的違憲戰(zhàn)爭。”眾議院民主黨領(lǐng)袖哈基姆·杰弗里斯暗示可能進(jìn)行問責(zé)甚至彈劾。民主黨議員幾乎全票支持限制決議，只有參議員約翰·費(fèi)特曼（民主黨，美國賓夕法尼亞州參議員）等少數(shù)支持以色列的議員投了反對票。

少數(shù)跨黨派情況也存在：共和黨內(nèi)的蘭德·保羅批評“未經(jīng)授權(quán)的戰(zhàn)爭”，民主黨內(nèi)的約翰·費(fèi)特曼則公開支持打擊伊朗，說“我的票投給這次行動”。

總體來看，共和黨依靠微弱多數(shù)暫時(shí)維持了現(xiàn)狀，但中期選舉即將到來，如果傷亡人數(shù)增加或油價(jià)繼續(xù)上漲，黨內(nèi)可能出現(xiàn)更多分歧。國會議員的態(tài)度主要受黨派利益影響，而不是單純的法律判斷。

3月28日，博伊西的愛達(dá)荷州議會大廈前的示威者。全美各地舉行了數(shù)千場針對特朗普政府的示威活動（圖源：紐約時(shí)報(bào)）

“合法性危機(jī)”將

對特朗普形成三重壓力

目前來看，受制于《戰(zhàn)爭權(quán)力決議》，特朗普后續(xù)將在戰(zhàn)爭持續(xù)時(shí)間、國內(nèi)政治壓力和戰(zhàn)爭預(yù)算控制三個方面受到日益增大壓力，并且會逐步增加制約，促使特朗普要么加快結(jié)束行動，要么尋求國會授權(quán)。

60天時(shí)間限制

最直接的影響是60天時(shí)間限制，行動從2月28日開始，60天期限到4月底就到期。白宮給國會的報(bào)告只寫“符合決議精神”，沒有承認(rèn)進(jìn)入敵對狀態(tài)。如果到期沒有獲得授權(quán)，法律上就必須撤軍，否則就是違憲。民主黨參議員蒂姆·凱恩說：“總統(tǒng)只能在防御正在發(fā)生或迫在眉睫的攻擊時(shí)單干，這次根本沒有這種情況?！碧乩势找呀?jīng)表示“幾周內(nèi)結(jié)束”，正是為了避開這條規(guī)定。

國內(nèi)政治壓力持續(xù)加大

中期選舉臨近，目前根據(jù)最新民調(diào)，美國民眾對特朗普發(fā)動伊朗戰(zhàn)爭的反對率已經(jīng)超過53％，特朗普也迎來了本人民意支持度的最低點(diǎn)，可能造成共和黨的選票大量流失，直接影響中期選舉。民主黨方面每周提出限制決議，雖然沒有通過，但每次投票都要求白宮回應(yīng)和辯護(hù)，增加了政治成本。共和黨內(nèi)反對戰(zhàn)爭的聲音已經(jīng)出現(xiàn)，黨內(nèi)裂痕可能擴(kuò)大。

預(yù)算方面的實(shí)際制約

憲法規(guī)定國會掌握軍費(fèi)撥款權(quán)，國會可以在2026財(cái)年撥款法案中加入禁止為伊朗行動撥款的條款。歷史上，越南戰(zhàn)爭后期國會就是通過削減軍費(fèi)迫使尼克松撤軍，特朗普這次也面臨同樣情況。

鑒于對伊戰(zhàn)爭在美國國內(nèi)不得人心，且民調(diào)顯示選民更關(guān)注降低生活成本的政策，即使是共和黨，也難以接受一項(xiàng)可能高達(dá)2000億美元的伊朗戰(zhàn)爭支出法案（相比之下，美國納稅人為烏克蘭抵御俄羅斯入侵提供的援助總額約為1880億美元，盡管這場戰(zhàn)爭獲得了更廣泛的美國兩黨支持，且持續(xù)時(shí)間長達(dá)數(shù)年）。

《戰(zhàn)爭權(quán)力決議》對后續(xù)行動的作用是逐步的制約，讓特朗普不能無限期進(jìn)行軍事行動，必須在4月底前決定結(jié)束或?qū)で笫跈?quán)，否則合法性危機(jī)就會從程序爭議變成實(shí)際的政治和財(cái)政負(fù)擔(dān)。歷史上利比亞和科索沃行動最終都是以總統(tǒng)調(diào)整或國會默許結(jié)束，這次對伊朗軍事行動也在重復(fù)類似模式，但中東地區(qū)的復(fù)雜性和美國國內(nèi)的政治極化，會讓這次的代價(jià)更高，留給特朗普的時(shí)間不多了，是正式請求國會授權(quán)持續(xù)中東戰(zhàn)爭，還是速戰(zhàn)速決盡快回撤，成為特朗普戰(zhàn)爭“程序合法性危機(jī)”后的又一個選擇危機(jī)。

本文作者

梅陽：前海國際事務(wù)研究院助理院長、副研究員。主要研究領(lǐng)域?yàn)橹忻狸P(guān)系與戰(zhàn)略安全。

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校對｜李 征

排版｜許梓烽

初審｜王希圣

終審｜馮簫凝