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縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新定位、新路徑、新動能

馬敬桂

長江大學經(jīng)管學院教授

2026年3月批準公布的國家“十五五”規(guī)劃綱要明確提出，要“發(fā)展各具特色的縣域經(jīng)濟”“分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”等一系列戰(zhàn)略部署。當前，我國正處于“共同富?！迸c“中國式現(xiàn)代化”建設(shè)的攻堅期?？h域經(jīng)濟不再僅僅是城市經(jīng)濟的附庸，而是國家治理體系現(xiàn)代化、內(nèi)需潛力釋放以及產(chǎn)業(yè)鏈安全的戰(zhàn)略支撐和關(guān)鍵變量。重新錨定縣域經(jīng)濟的新定位，探索符合時代特征的路徑創(chuàng)新，不僅是經(jīng)濟問題，更是關(guān)乎國家戰(zhàn)略縱深的政治命題。

一、現(xiàn)實審視：縣域經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾

要探討新定位與路徑創(chuàng)新，首先需厘清當前縣域經(jīng)濟面臨的深層次矛盾和存在的明顯“短板效應(yīng)”。

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“低端鎖定”與動能轉(zhuǎn)換乏力

多數(shù)縣域經(jīng)濟仍依賴資源密集型或勞動密集型產(chǎn)業(yè)，處于“微笑曲線”底端。隨著人口紅利消失和環(huán)境規(guī)制趨嚴，傳統(tǒng)的“三高一低”產(chǎn)業(yè)面臨生存危機。與此同時，新興產(chǎn)業(yè)培育周期長、風險大，導致縣域在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中往往陷入“舊動能失速、新動能不足”的尷尬境地。

2.要素配置“單向流失”與制度性壁壘

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響下，縣域長期面臨人才、資本、技術(shù)等高端要素向大城市“虹吸”的困境。金融資源“脫實向虛”現(xiàn)象在縣域尤為突出，中小微企業(yè)融資難、融資貴問題根深蒂固。更為關(guān)鍵的是，土地、數(shù)據(jù)等要素的市場化配置機制尚未完全建立，導致縣域難以轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展的“價值高地”。

3.公共服務(wù)“洼地效應(yīng)”與治理能力滯后

隨著人口老齡化加劇和青壯年勞動力外流，縣域公共服務(wù)供給面臨“供需錯配”。教育、醫(yī)療資源的質(zhì)量落差，不僅削弱了對人才的吸引力，也導致本地消費外溢。治理層面，縣域政府往往面臨“事權(quán)與財權(quán)不匹配”的困境，數(shù)字化治理能力薄弱，難以應(yīng)對復(fù)雜多變的現(xiàn)代市場環(huán)境。

二、價值重構(gòu)：縣域經(jīng)濟發(fā)展的新定位

在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，縣域經(jīng)濟必須跳出傳統(tǒng)的“配角”思維，向具有獨立功能、不可替代的“戰(zhàn)略節(jié)點”轉(zhuǎn)型。

1.宏觀經(jīng)濟的“壓艙石”：目前我國縣域經(jīng)濟占全國GDP比重近40%，縣域人口占全國人口比重超過50%。在外部環(huán)境不確定性增加的背景下，縣域經(jīng)濟的穩(wěn)定性至關(guān)重要?？h域擁有龐大的內(nèi)需基數(shù)和完整的產(chǎn)業(yè)配套能力，是應(yīng)對經(jīng)濟波動的“緩沖帶”。縣域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，直接關(guān)系到國家整體產(chǎn)業(yè)鏈的安全與穩(wěn)定，是防止經(jīng)濟大起大落的“壓艙石”。

2.城鄉(xiāng)融合的“連接器”：縣域正是打通城鄉(xiāng)要素流動的關(guān)鍵節(jié)點，是城市資本、技術(shù)、人才下鄉(xiāng)的“中轉(zhuǎn)站”和“蓄水池”。通過縣域的樞紐作用，可以實現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)”的有效傳導，形成“城市—縣域—鄉(xiāng)村”良性互動的空間生態(tài)。

3.擴大內(nèi)需的“著力點”：中國最大的內(nèi)需潛力在縣域。隨著農(nóng)民收入增長和消費觀念轉(zhuǎn)變，縣域正成為消費升級的“藍海”。通過提升縣域產(chǎn)業(yè)能級和居民收入水平，將“人口規(guī)?！鞭D(zhuǎn)化為“市場優(yōu)勢”，是構(gòu)建強大國內(nèi)市場的核心要義。

4.高質(zhì)量發(fā)展的“新引擎”：縣域完全可以通過差異化競爭，成為細分領(lǐng)域的“隱形冠軍”誕生地。通過培育“專精特新”企業(yè)，布局特色產(chǎn)業(yè)集群，縣域有能力成為新質(zhì)生產(chǎn)力的重要策源地，為全國經(jīng)濟注入新的活力。

5.鄉(xiāng)村振興的“主陣地”：縣域是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層平臺和核心載體。鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕等總要求，最終都要在縣域?qū)用娼y(tǒng)籌落地?？h域強，則鄉(xiāng)村興；縣域活，則農(nóng)民富。只有將縣域作為鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村與縣域的協(xié)同發(fā)展，避免就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的狹隘視野。

6.國家治理的“穩(wěn)定器”：縣域治理是國家治理的微觀基礎(chǔ)。一個健康、繁榮的縣域經(jīng)濟，能夠有效吸納就業(yè)，緩解大城市“虹吸效應(yīng)”帶來的社會問題，維護基層社會的和諧穩(wěn)定。

7.糧食安全與生態(tài)安全的“守護者”：縣域承載著全國90%以上的國土面積，是國家糧食生產(chǎn)的主陣地和生態(tài)屏障的核心區(qū)。將縣域定位為“守護者”，意味著必須統(tǒng)籌發(fā)展與安全，將生態(tài)紅線、耕地保護紅線內(nèi)化為縣域發(fā)展的剛性約束，使縣域成為國家戰(zhàn)略安全的堅實防線。

三、路徑創(chuàng)新：構(gòu)建縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展新范式

基于上述新定位，縣域經(jīng)濟的發(fā)展邏輯亟待重塑，應(yīng)推動發(fā)展動力從主要依靠要素投入轉(zhuǎn)向更多依托“創(chuàng)新驅(qū)動”，發(fā)展策略從追求同質(zhì)化規(guī)模擴張轉(zhuǎn)向立足自身稟賦的“差異化發(fā)展”。

（一）立足資源稟賦：從“同質(zhì)化內(nèi)卷”到“差異化深耕”

縣域不能盲目模仿大城市發(fā)展“高大上”的產(chǎn)業(yè)，而應(yīng)基于自身獨特的自然資源、地理標志、文化基因，尋找不可替代的“唯一性”。一是資源價值重構(gòu)，深度挖掘“土特產(chǎn)”背后的生態(tài)價值、文化價值，通過“農(nóng)業(yè)+文旅+康養(yǎng)”的跨界融合，將綠水青山轉(zhuǎn)化為高附加值的生態(tài)產(chǎn)品，為鄉(xiāng)村振興注入產(chǎn)業(yè)動能。二是因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，有礦產(chǎn)資源稟賦的縣域應(yīng)向精深加工轉(zhuǎn)型；有風光資源的縣域應(yīng)布局“綠電+數(shù)據(jù)中心”或“綠電+零碳產(chǎn)業(yè)園”；有歷史文化底蘊的縣域應(yīng)打造沉浸式文旅目的地。通過差異化發(fā)展，夯實鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)根基。

（二）產(chǎn)業(yè)組織變革：從“散弱小”到“集群化共生”

產(chǎn)業(yè)鏈的完整性比規(guī)模更重要，應(yīng)構(gòu)建“龍頭企業(yè)+中小微企業(yè)+專業(yè)服務(wù)”的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。一是實施“鏈式招商”與“本土培育”并重，圍繞主導產(chǎn)業(yè)繪制產(chǎn)業(yè)鏈圖譜，精準補鏈強鏈，同時高度重視本土“草根企業(yè)”的培育，讓鄉(xiāng)村小微企業(yè)融入縣域產(chǎn)業(yè)鏈條。二是打造“一縣一特”升級版，推動特色產(chǎn)業(yè)集群從“生產(chǎn)型”向“服務(wù)型、創(chuàng)新型”轉(zhuǎn)變，建設(shè)共享制造中心、公共研發(fā)平臺，降低中小企業(yè)創(chuàng)新成本，帶動鄉(xiāng)村形成“一村一品”的協(xié)同發(fā)展格局。

（三）數(shù)字技術(shù)賦能：從“物理空間”到“數(shù)實融合”

數(shù)字技術(shù)能夠打破地理空間的限制，使縣域獲得“換道超車”的可能。一是產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，推動傳統(tǒng)制造業(yè)“上云用數(shù)賦智”，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣“數(shù)字農(nóng)田”系統(tǒng)，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)智能化升級。二是治理與服務(wù)數(shù)字化，構(gòu)建“數(shù)字孿生城市”底座，通過“一網(wǎng)通辦”優(yōu)化營商環(huán)境，推動數(shù)字技術(shù)向鄉(xiāng)村治理延伸。三是電商與物流新基建，構(gòu)建縣鄉(xiāng)村三級物流體系，培育“新農(nóng)人”，將手機變成新農(nóng)具、直播變成新農(nóng)活，打通農(nóng)產(chǎn)品出村進城的“最初一公里”和工業(yè)品下鄉(xiāng)的“最后一公里”，為鄉(xiāng)村振興插上數(shù)字翅膀。

（四）城鄉(xiāng)要素雙向流動：從“單向虹吸”到“對流共生”

縣域作為城鄉(xiāng)結(jié)合部的核心節(jié)點，必須構(gòu)建要素雙向自由流動的制度通道，讓城市要素“下得去”、鄉(xiāng)村資源“上得來”。一是人才雙向流動，實施“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”工程，創(chuàng)新“周末工程師”“飛地研發(fā)”等柔性引才模式，鼓勵城市人才下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、服務(wù)鄉(xiāng)村。二是資本雙向流動，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品，引導社會資本投向鄉(xiāng)村振興重點領(lǐng)域。三是技術(shù)與數(shù)據(jù)雙向流動，搭建城鄉(xiāng)技術(shù)轉(zhuǎn)移平臺，建立縣域“產(chǎn)業(yè)大腦”，推動城市數(shù)字服務(wù)商向縣域延伸，讓先進技術(shù)賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。四是土地與生態(tài)產(chǎn)品雙向流動，探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標的跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，推動森林碳匯等生態(tài)權(quán)益交易，讓鄉(xiāng)村的生態(tài)優(yōu)勢通過市場化機制轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。

（五）要素柔性保障：從“引資”到“引智+引制”

縣域在資本、人才等硬要素不占優(yōu)勢的情況下，必須通過制度創(chuàng)新彌補稟賦缺陷。一是人才機制“柔性化”，打破戶籍、身份等剛性制約，鼓勵縣域企業(yè)在城市設(shè)立研發(fā)中心，同時加大鄉(xiāng)村本土人才培養(yǎng)力度。二是金融供給“精準化”，深化農(nóng)村信用社改革，發(fā)展供應(yīng)鏈金融，設(shè)立縣域產(chǎn)業(yè)引導基金，重點支持鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是土地要素“集約化”，深化“標準地”改革，盤活存量低效用地，穩(wěn)妥推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地要素保障。

（六）生態(tài)體系優(yōu)化：從“政策洼地”到“改革高地”

縣域之間的競爭，歸根結(jié)底是制度供給與治理能力的競爭。優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境是一個復(fù)雜的有機整體，其培育與優(yōu)化需要法治保障、政務(wù)服務(wù)、市場環(huán)境等多維度要素的系統(tǒng)集成與協(xié)同發(fā)力。一是對標國際營商環(huán)境，深化“放管服”改革，推行“拿地即開工”等審批模式，構(gòu)建“親”“清”政商關(guān)系。二是構(gòu)建綠色發(fā)展“碳惠”機制，探索建立GEP核算體系，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為招商優(yōu)勢，推動鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。三是優(yōu)化公共服務(wù)供給，通過合作辦學、醫(yī)聯(lián)體等方式引入城市優(yōu)質(zhì)資源，建設(shè)“青年發(fā)展型縣域”，推動教育、醫(yī)療等公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，讓農(nóng)民在家門口享受到優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，增強鄉(xiāng)村的吸引力和承載力。

四、宏觀政策支撐：為縣域經(jīng)濟注入制度動能

縣域經(jīng)濟的突圍，不僅依賴縣域自身的探索創(chuàng)新，更需要頂層設(shè)計的精準賦能。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，同樣需要宏觀政策的系統(tǒng)性支撐。

1.財政體制改革：增強縣域自主財力

深化省以下財政體制改革，合理劃分三級財政事權(quán)和支出責任，適度上移縣級財政支出壓力。完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對縣級基本財力保障機制的投入，重點向鄉(xiāng)村振興任務(wù)重的縣域傾斜。探索建立縣域經(jīng)濟發(fā)展專項基金，適度擴大縣域?qū)ｍ梻褂梅秶С粥l(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境整治等公益性項目建設(shè)。

2.金融政策創(chuàng)新：暢通縣域融資渠道

實施差異化的縣域金融監(jiān)管政策，適當提高縣域金融機構(gòu)存貸比考核容忍度，引導金融機構(gòu)將更多資金留在縣域、投向鄉(xiāng)村。健全縣域信用體系，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險和特色產(chǎn)業(yè)保險，探索“保險+期貨”“保險+信貸”等創(chuàng)新模式，降低鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展風險。鼓勵開發(fā)性、政策性金融機構(gòu)加大對縣域基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)建設(shè)等中長期項目的支持力度。

3.土地政策突破：盤活縣域資源空間

對縣域重點發(fā)展區(qū)域給予用地指標傾斜，保障鄉(xiāng)村振興項目用地需求。穩(wěn)妥推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。完善耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制，允許節(jié)余指標在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，提升縣域土地資源價值。探索點狀供地、混合用地等靈活用地方式，適應(yīng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展需求。

4.考核評價機制：引導縣域差異化發(fā)展

建立符合縣域功能定位的分類考核體系，改變“一刀切”的GDP導向。將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施成效納入縣域考核核心指標，對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)重點考核糧食安全、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平；對重點生態(tài)功能區(qū)重點考核生態(tài)保護、綠色發(fā)展；對城市化地區(qū)重點考核產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)城融合。增加民生改善、公共服務(wù)、農(nóng)民增收等指標的權(quán)重，引導縣域樹立正確的發(fā)展觀。

5.組織保障體系：強化縣域治理能力

加強縣域干部隊伍建設(shè)，建立縣域干部到省級、國家級部門掛職交流機制，拓寬視野、提升能力。建立容錯糾錯機制，鼓勵縣域干部在改革創(chuàng)新中大膽探索。推動治理重心下移，賦予縣域更多經(jīng)濟社會管理權(quán)限，特別是在項目審批、規(guī)劃建設(shè)、市場監(jiān)管等方面，提升縣域自主決策能力。加強縣域智庫建設(shè)，為縣域發(fā)展和鄉(xiāng)村振興提供智力支持。

縣域興，則國家強；縣域活，則全局活。在新的歷史坐標下，縣域經(jīng)濟必須創(chuàng)新發(fā)展理念，糾正發(fā)展誤區(qū)，不能再以“過去時”的視角去追趕城市，而必須以“將來時”的格局去重塑自我。只有走出一條符合自身特色、體現(xiàn)時代特征、彰顯生態(tài)價值的差異化發(fā)展道路，縣域才能真正成為國家宏觀經(jīng)濟的“壓艙石”和高質(zhì)量發(fā)展的“新引擎”，成為鄉(xiāng)村振興的“主陣地”和中國式現(xiàn)代化最堅實的基底。■

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