【作者】屠凱 （清華大學(xué)法學(xué)院長聘副教授）

【來源】北大法寶法學(xué)期刊庫《法學(xué)》2026年第3期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內(nèi)容提要：2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，黨的工作機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或者合署辦公現(xiàn)象對原有的行政法制度和行政法學(xué)范疇帶來一定的影響。為適應(yīng)新的變化，全國人大常委會修改相關(guān)法律，使用“主管機(jī)關(guān)”的表述，授權(quán)“黨的工作機(jī)關(guān)加掛行政機(jī)關(guān)牌子的單位”行使原行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。加掛行政機(jī)關(guān)牌子的黨的工作機(jī)關(guān)順利承接了原行政機(jī)關(guān)的管理職權(quán)，繼續(xù)使用行政機(jī)關(guān)的名義應(yīng)訴。無論是立法，還是司法，原有的法治實(shí)踐并未發(fā)生重大改變。未來如果需要將黨的一部分工作機(jī)關(guān)納入“行政主體”范疇，合理的選擇標(biāo)準(zhǔn)是黨的工作機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，應(yīng)有法律、法規(guī)、規(guī)章的明文授權(quán)，而黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的介入不影響授權(quán)“合法化鏈”的完整性。

關(guān)鍵詞：黨的工作機(jī)關(guān)；行政機(jī)關(guān)；行政主體；主管機(jī)關(guān)

目次 一、合并設(shè)立和合署辦公引發(fā)的爭議 二、合并設(shè)立和合署辦公機(jī)構(gòu)在行政訴訟中充當(dāng)被告的情況 三、行政訴訟中接納一部分的黨組織作為被告的選擇標(biāo)準(zhǔn) 四、結(jié)論

自黨的十八大以來，黨中央一直把深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要任務(wù)。在黨和國家機(jī)構(gòu)改革的過程中，黨的工作機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或者合署辦公的現(xiàn)象越發(fā)引起人們的關(guān)注。學(xué)界一度提出，黨和國家機(jī)構(gòu)改革會對行政法學(xué)帶來挑戰(zhàn)，需要對行政主體在內(nèi)的很多范疇的內(nèi)涵、外延作出根本調(diào)整。有人擔(dān)心，由黨的工作機(jī)關(guān)直接行使行政管理職責(zé)，將使這些主體喪失行政訴訟被告資格，而這會妨礙可能受行政行為侵害的當(dāng)事人通過訴訟渠道尋求救濟(jì)。在此背景下，黨的工作機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或者合署辦公，究竟會對行政法學(xué)范疇，特別是“行政主體”的外延產(chǎn)生什么影響？如何認(rèn)識這些機(jī)關(guān)在行政法上的地位，并使其在法治軌道上行使職權(quán)？本文擬對以上問題作一些探討。

一

合并設(shè)立和合署辦公引發(fā)的爭議

中共中央于2017年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》第5條規(guī)定：“根據(jù)工作需要，黨的工作機(jī)關(guān)可以與職責(zé)相近的國家機(jī)關(guān)等合并設(shè)立或者合署辦公。合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管。”可以與黨的工作機(jī)關(guān)合并設(shè)立或者合署辦公的國家機(jī)關(guān)，當(dāng)然包括也主要就是行政機(jī)關(guān)。有學(xué)者曾對“合署辦公”和“合并設(shè)立”的意涵作出解釋：“合署辦公是指，兩個(gè)具有不同編制、職責(zé)的黨政機(jī)構(gòu)由于工作對象、工作性質(zhì)相近或密切相關(guān)而在同一地點(diǎn)和處所辦公，兩個(gè)機(jī)構(gòu)的人員、資源可在上級統(tǒng)一指揮調(diào)度下視工作需要而靈活運(yùn)用?！倍昂喜⒃O(shè)立是指，兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行重組、整合，組成了一個(gè)新的機(jī)構(gòu)。合并設(shè)立為一個(gè)機(jī)構(gòu)后，又有著‘兩塊牌子’‘保留牌子’‘加掛牌子’三種情況”。也就是說，“合署辦公”的情形下仍然存在兩個(gè)機(jī)構(gòu)，而“合并設(shè)立”則只存在一個(gè)機(jī)構(gòu)。對于“兩塊牌子”“保留牌子”“加掛牌子”，論者還富有啟發(fā)性地指出，這里存在著融合程序的區(qū)別，“兩塊牌子”的融合程度最高，而“加掛牌子”的融合程度最低，在“加掛牌子”的情況下被整合的機(jī)構(gòu)及其職能實(shí)質(zhì)得到較大保留。當(dāng)然，在實(shí)踐中，這三種情形往往被官方和學(xué)者混用，因?yàn)椴挥绊懻撟C，本文也以“加掛牌子”統(tǒng)稱之。

2018年的黨和國家機(jī)構(gòu)改革是一次系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的變革。2018年的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》“將國家公務(wù)員局并入中央組織部。中央組織部對外保留國家公務(wù)員局牌子”“將國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責(zé)劃入中央宣傳部。中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署（國家版權(quán)局）牌子”“將國家新聞出版廣電總局的電影管理職責(zé)劃入中央宣傳部。中央宣傳部對外加掛國家電影局牌子”“將國家宗教事務(wù)局并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部。中央統(tǒng)戰(zhàn)部對外保留國家宗教事務(wù)局牌子”“將國務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部。中央統(tǒng)戰(zhàn)部對外保留國務(wù)院僑務(wù)辦公室牌子”。在2023年的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中，“組建中央港澳工作辦公室”“在國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室基礎(chǔ)上組建，作為黨中央辦事機(jī)構(gòu)，保留國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室牌子”，和前述情況類似。這些改革后產(chǎn)生的新機(jī)關(guān)，都涉及上述現(xiàn)象，特別是機(jī)關(guān)的合并設(shè)立。

我國當(dāng)代行政法學(xué)中的行政主體范疇有其特定的功能，很大程度上，它正是為了解決行政訴訟被告資格認(rèn)定問題而存在的。在這個(gè)意義上，行政主體即具有行政管理職責(zé)和行政訴訟被告資格者。相應(yīng)地，《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第21、24、25等條還規(guī)定了開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門、村民委員會、居民委員會、高等學(xué)校、律師協(xié)會、房屋征收部門等作為行政訴訟被告的情形。由此可見，“行政主體”至少包括行政機(jī)關(guān)和“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，行政主體不包括黨組織。

自2018年以來的黨和國家機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)使“黨政合署辦公成為行政組織的一種新型模式”。這一現(xiàn)象向傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論提出問題。有學(xué)者認(rèn)為，黨政合并合署“產(chǎn)生了一種新的行政主體”并給行政法學(xué)帶來沖擊。還有學(xué)者主張，現(xiàn)在必須將黨組織也概括地承認(rèn)為行政主體。當(dāng)然，概括納入黨組織后的新“行政主體”范疇，其功能仍然是滿足行政訴訟的需要。如果現(xiàn)實(shí)中真的有大量的黨組織在直接行使行政管理職責(zé)，必須被認(rèn)定為具有行政訴訟被告資格，進(jìn)而納入“行政主體”的范疇，那么，隨著“行政主體”這一標(biāo)識性概念發(fā)生變化，行政法的知識體系可能確有系統(tǒng)調(diào)整的必要。但情況并非如此。有學(xué)者鮮明地指出：“今后實(shí)踐中不可能大量出現(xiàn)黨的機(jī)構(gòu)直接對外行使國家行政管理職權(quán)的現(xiàn)象?！?/p>

而且，“黨組織”“黨的機(jī)構(gòu)”等概念的外延也過大，不適宜籠統(tǒng)地加以討論。2025年新修訂的《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例》第5條第1款規(guī)定：“黨中央以及地方黨委根據(jù)需要設(shè)立若干工作機(jī)關(guān)，主要包括辦公廳（室）、職能部門、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)主管或者辦理黨的相關(guān)工作。”在黨組織中，“黨的工作機(jī)關(guān)”主要包括辦公廳（室）、職能部門、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)。此外，該條例第4條第2款還提及黨委設(shè)在黨的紀(jì)律檢查委員會、黨的工作機(jī)關(guān)或者由黨的工作機(jī)關(guān)管理的機(jī)關(guān)，設(shè)在行政機(jī)關(guān)等或者由其整體承擔(dān)職責(zé)的機(jī)關(guān)，黨委直屬事業(yè)單位等?？梢哉f，上至黨的中央組織下至黨支部，成千上萬的“黨組織”“黨的機(jī)構(gòu)”和上述行政法學(xué)所面臨的問題完全是無關(guān)的。學(xué)者們關(guān)心的現(xiàn)象，說到底不過就是“黨的工作機(jī)關(guān)合并行政機(jī)關(guān)后行使原行政機(jī)關(guān)的行政管理職責(zé)”而已。

二

合并設(shè)立和合署辦公機(jī)構(gòu)在行政訴訟中充當(dāng)被告的情況

據(jù)研究，在行政訴訟中，“加掛牌子”完全可以使黨的工作機(jī)關(guān)具備行政訴訟被告資格。司法機(jī)關(guān)對黨的工作機(jī)關(guān)可否充當(dāng)行政訴訟被告的判斷，大體維持了原狀，基本上以是否保留行政機(jī)關(guān)牌子作為標(biāo)準(zhǔn)。但問題當(dāng)然絕非如此簡單。在一般情況下，黨的工作機(jī)關(guān)的確不具有行政訴訟被告資格。所謂“加掛牌子”也是使黨的工作機(jī)關(guān)成為行政訴訟當(dāng)事人的簡便方式。觀察司法實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，并未加掛行政機(jī)關(guān)牌子的黨的工作機(jī)關(guān)在某些情況下也會被法院認(rèn)定為行政訴訟的適格被告。

（一）一般不能當(dāng)被告

黨組織一般不能充當(dāng)行政訴訟的被告，這是過去的行政主體概念和相應(yīng)理論認(rèn)識存在的基礎(chǔ)。根據(jù)《行政訴訟法》的前述規(guī)定，也只有“行政機(jī)關(guān)”和“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”才是行政訴訟被告的適格主體。

“中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)”和“國家機(jī)關(guān)”“法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織”的法定外延本不存在交集?！侗O(jiān)察法》第12條第1款規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會可以向本級中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)、中國人民政治協(xié)商會議委員會機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及轄區(qū)內(nèi)特定區(qū)域、國有企業(yè)、事業(yè)單位等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員?！庇纱丝钜?guī)定可見，在立法機(jī)關(guān)的視野中，“中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)”和“國家機(jī)關(guān)”“法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織”等是互斥的概念，黨的工作機(jī)關(guān)應(yīng)不屬于“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”。

裁判文書似乎也可以支持這一觀點(diǎn)。在“薛煦君訴中國共產(chǎn)黨丹陽市委員會宣傳部案”中，薛煦君訴稱中國共產(chǎn)黨丹陽市委員會宣傳部回應(yīng)人民網(wǎng)強(qiáng)國論壇“政在回應(yīng)”欄目記者的行為違法，要求法院予以撤銷。法院認(rèn)為，中共丹陽市委宣傳部并非行政機(jī)關(guān)，薛煦君的起訴本不符合起訴條件，依法應(yīng)當(dāng)不予立案，鑒于已經(jīng)立案，則裁定駁回起訴。又如，在“楊月妹、莫偉雄訴中國共產(chǎn)黨梧州市委員會政法委員會案”中，法院認(rèn)為：“中國共產(chǎn)黨梧州市委員會政法委員會不是行政機(jī)關(guān)，也不是法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，不能作為行政訴訟的被告參加訴訟”。

需要提及的是，中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)也不具有行政訴訟被告資格。在“張家永訴中國共產(chǎn)黨廣東省紀(jì)律檢查委員會不履行法定職責(zé)糾紛再審案”中，再審申請人張家永提出，他被終止救助、毆打后向本案被申請人中共廣東省紀(jì)委申請救助，并要求處理救助站毆打申請人的行為，而本案被申請人拒絕了張家永并要求他另找其他部門處理。法院認(rèn)為，本案被申請人中共廣東省紀(jì)委不是行政機(jī)關(guān)，以其作為行政訴訟被告，被告主體不適格，因此一審法院不予立案，二審法院予以維持，都是正確的，駁回了張家永的再審申請。監(jiān)察體制改革后，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和國家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)不是行政機(jī)關(guān)，它成為行政訴訟被告的機(jī)會近乎渺茫。

從上述案例可見，黨的工作機(jī)關(guān)“一般不能當(dāng)被告”的主要原因正是它們“不是行政機(jī)關(guān)”。法院認(rèn)為它們不具有行政訴訟被告資格?！把憔V中國共產(chǎn)黨丹陽市委員會宣傳部案”還說明，在黨和國家機(jī)構(gòu)改革之后，各級黨委宣傳部門也并不因?yàn)榭赡芗訏炫谱佣苯映蔀樾姓V訟的適格被告。

（二）加掛牌子當(dāng)被告

1.黨的工作機(jī)關(guān)

2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，加掛牌子的黨的工作機(jī)關(guān)順利承接原行政機(jī)關(guān)的管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過渡。在政府規(guī)范性文件中，“黨的工作機(jī)關(guān)加掛行政機(jī)關(guān)牌子的單位”也成為一類新主體。此后“加掛牌子當(dāng)被告”的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，所謂的行政訴訟將出現(xiàn)“斷頭路”并非事實(shí)。

在“趙洪艷與國家版權(quán)局案”中，趙洪艷不服原國家新聞出版廣電總局的行政復(fù)議決定，要求國家版權(quán)局履行監(jiān)督職責(zé)。一審法院明確指出，“經(jīng)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，不再保留原國家廣電總局。原國家廣電總局的新聞出版管理職責(zé)由國家版權(quán)局承接。”二審法院雖然駁回趙洪艷的上訴，但對以國家版權(quán)局為本案的被上訴人并無疑義。趙洪艷向最高人民法院申請?jiān)賹?，最高人民法院認(rèn)為一、二審的判決并無不當(dāng)，應(yīng)予維持，對于國家版權(quán)局承接原國家新聞廣電總局相關(guān)管理職責(zé)充當(dāng)被申請人亦無疑義。

在“薛夕鳳訴江蘇省民族宗教事務(wù)委員會、國家宗教事務(wù)局案”中，薛夕鳳要求撤銷國家宗教局的國宗復(fù)〔2019〕2號《駁回行政復(fù)議申請決定書》。在該決定書中，國家宗教局認(rèn)為薛夕鳳要求追究當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)“丹陽市海會寺廟”相關(guān)責(zé)任人責(zé)任，并非政府宗教部門處理的職權(quán)范圍。法院認(rèn)為，薛夕鳳的訴訟請求實(shí)質(zhì)是要求作為上級機(jī)關(guān)的江蘇省民族宗教事務(wù)委員會履行對下級機(jī)關(guān)鎮(zhèn)江市民族宗教事務(wù)局的監(jiān)督職責(zé)，這種監(jiān)督職責(zé)基于上下級機(jī)關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督關(guān)系產(chǎn)生，本不屬于行政訴訟的受案范圍，因本案已經(jīng)立案，應(yīng)裁定駁回對江蘇省民族宗教事務(wù)委員會的起訴，對國家宗教局的行政復(fù)議決議的起訴應(yīng)一并駁回。國家宗教局曾作出行政復(fù)議決定，也參與了本案訴訟，法院和當(dāng)事人對國家宗教局具有行政訴訟被告資格并無疑義。而在“謝匡宇訴遼寧省公務(wù)員局、國家公務(wù)員局政府信息公開、行政復(fù)議案”中，謝匡宇則是對國家公務(wù)員局復(fù)決字〔2018〕第1號行政復(fù)議決定書不服。法院也駁回了其請求。

在2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革之后，國家版權(quán)局、國家宗教事務(wù)局等都已屬于“黨的工作機(jī)關(guān)加掛行政機(jī)關(guān)牌子的單位”。這些“黨的工作機(jī)關(guān)加掛行政機(jī)關(guān)牌子的單位”都可以所加掛牌子的行政機(jī)關(guān)名義參與行政訴訟，并被法院認(rèn)定為適格被告。所謂行政訴訟的“死胡同”的確不存在。

2.設(shè)在黨的工作機(jī)關(guān)或者由黨的工作機(jī)關(guān)管理的機(jī)關(guān)

《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例》第4條第2款說明，除黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的產(chǎn)生和運(yùn)行按照黨章和有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行外，黨委設(shè)在黨的工作機(jī)關(guān)或者由黨的工作機(jī)關(guān)管理的機(jī)關(guān)參照該條例執(zhí)行。在黨的工作機(jī)關(guān)中，“設(shè)在黨的工作機(jī)關(guān)或者由黨的工作機(jī)關(guān)管理的機(jī)關(guān)”是一個(gè)單獨(dú)的類別。它們能否“加掛牌子當(dāng)被告”呢？

同時(shí)具有中國共產(chǎn)黨地方省委保密委員會辦公室和各省保密局牌子的機(jī)構(gòu)，是最值得參考的案例。在“夏冰淋訴湖北省保密局案”中，一審法院曾經(jīng)提出，省保密局是中共湖北省委辦公廳的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不屬于行政機(jī)關(guān)，因而也不是行政訴訟的適格被告。而二審法院明確指出：“從《中共湖北省委辦公廳關(guān)于印發(fā)〈中共湖北省委保密委員會辦公室（湖北省保密局）機(jī)構(gòu)編制方案〉的通知》內(nèi)容看，省保密辦與省保密局雖系同一辦事部門，但兩者具有不同的身份，承擔(dān)不同的職能，對內(nèi)對外具有不同的意義，即俗稱的‘兩塊牌子，一套人馬’。省保密辦屬于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)省委保密委員會的日常工作，是黨的機(jī)構(gòu)。而省保密局的職責(zé)是依法履行全省保密行政管理職能。其職權(quán)依據(jù)是《中華人民共和國保守國家秘密法》第五條的規(guī)定，‘國家保密行政管理部門主管全國的保密工作。縣級以上地方各級保密行政管理部門主管本行政區(qū)域的保密工作?！瘡纳鲜鲆?guī)定可知，省保密局作為湖北省保密工作行政管理部門，其身份具有對外性，從其2015年領(lǐng)取的‘組織機(jī)構(gòu)代碼證’上載明的機(jī)構(gòu)類型為‘機(jī)關(guān)法人’也可知，省保密局在對外履職時(shí)，是能以自己的名義獨(dú)立作出行政行為，具有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任能力的行政機(jī)關(guān)?！?/p>

可見，加掛省保密局牌子的省委保密辦這類“黨委設(shè)在黨的工作機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)或由黨的工作機(jī)關(guān)管理的機(jī)關(guān)”在“加掛牌子”的條件下也是完全可以成為行政訴訟被告的。當(dāng)然，它們是以所加掛牌子的行政機(jī)關(guān)名義參與行政訴訟，同樣屬于“加掛牌子當(dāng)被告”的類型。

（三）不掛牌子當(dāng)被告

無論是“一般不能當(dāng)被告”還是“加掛牌子當(dāng)被告”，都是理論界已經(jīng)或多或少地認(rèn)識到的情況，而值得特別注意的是“不掛牌子當(dāng)被告”。在司法實(shí)踐中，無論是黨的工作機(jī)關(guān)還是黨的工作機(jī)關(guān)管理的機(jī)關(guān)等，都出現(xiàn)了在沒有加掛行政機(jī)關(guān)牌子的條件下成為行政訴訟被告的情況。

1.黨的工作機(jī)關(guān)

如上所述，在司法實(shí)踐中，黨的工作機(jī)關(guān)一般不能直接充當(dāng)行政訴訟被告，這并不是絕對的。在華占文與中國共產(chǎn)黨瑪納斯縣委員會老干部工作局爭訟的案件中，華占文要求法院判決由包括中共瑪納斯縣委老干部工作局在內(nèi)的當(dāng)事人為其核算并補(bǔ)發(fā)調(diào)增部分養(yǎng)老金、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼、陽光津貼等。法院認(rèn)為，中共瑪納斯縣委老干部工作局已經(jīng)為華占文完成了相應(yīng)的調(diào)整及審批程序，故不能支持華占文的訴訟請求。本案源于在“第二批中央企業(yè)分離辦社會職能”后，原由新疆天山電力股份有限公司管理的瑪納斯縣電廠學(xué)校被移交給地方政府。華占文認(rèn)為，中共瑪納斯縣委老干部工作局應(yīng)履行職責(zé)，為包括他在內(nèi)的部分退休人員核算退休后調(diào)整部分養(yǎng)老金數(shù)額、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼及陽光津貼。法院的判斷是，中共瑪納斯縣委老干部工作局確有此職責(zé)，但也已履行完畢。華占文和法院都沒有對中共瑪納斯縣委老干部工作局的被告資格提出疑問。

“中共瑪納斯縣委老干部工作局”這一類主體十分特殊。在離退休干部黨建工作中，各級黨委（黨組）、地方黨委組織部門、地方黨委老干部局、部門單位機(jī)關(guān)黨委和離退休干部工作機(jī)構(gòu)、離退休干部黨組織均有一定職責(zé)。但各級黨委（黨組）、地方黨委組織部門、部門單位機(jī)關(guān)黨委和離退休干部工作機(jī)構(gòu)、離退休干部黨組織等的性質(zhì)都是比較純粹的“黨組織”，它們同黨外的組織和個(gè)人不發(fā)生直接聯(lián)系，均不會成為行政訴訟的適格被告?！爸泄铂敿{斯縣委老干部工作局”這一機(jī)構(gòu)的有趣之處在于，它設(shè)在地方黨委，具有黨的工作機(jī)關(guān)屬性，但又偏偏在上述案件所稱情形下要負(fù)責(zé)處理十分具體的人事關(guān)系。當(dāng)然，同屬“地方黨委老干部局”性質(zhì)的中共上海市奉賢區(qū)委老干部局等近年仍被司法機(jī)關(guān)明確排除了行政訴訟的被告資格，“中共瑪納斯縣委老干部工作局”仍是特例。在鄭增秋與中共上海市奉賢區(qū)委老干部局爭訟的案件中，鄭增秋要求法院判決中共上海市奉賢區(qū)委老干部局拒絕向他公開其父基本離休費(fèi)相關(guān)信息的行政行為違法并支付撫恤金及喪葬費(fèi)。本案兩審法院均認(rèn)為中共上海市奉賢區(qū)委老干部局不具有行政訴訟的被告主體資格，它只是中共上海奉賢區(qū)委的工作機(jī)構(gòu)，不屬于《行政訴訟法》第2條所規(guī)定的行政機(jī)關(guān)。

相比之下，“周某國與中共荊州市荊州區(qū)委宣傳部不履行××職責(zé)、不履行××職責(zé)案”則是黨的工作機(jī)關(guān)直接充當(dāng)行政訴訟被告的明確案例。周某國原為當(dāng)?shù)貓?bào)社記者、編輯，報(bào)社隸屬于被告。周某國認(rèn)為自己屬于事業(yè)編制工作人員，但在辦理完退休手續(xù)后才得知退休待遇被核定為工人，故要求被告更正。一審法院認(rèn)為，人民法院依法不受理對“行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定”提起的訴訟，周某國要求中共荊州市荊州區(qū)委宣傳部為其補(bǔ)辦錄（聘）用手續(xù)等，涉及“行政單位內(nèi)部干部任免、檔案及福利待遇等問題，屬于行政單位內(nèi)部的人事范疇”。二審法院裁定書沒有明確認(rèn)定中共荊州市荊州區(qū)委宣傳部屬于“行政機(jī)關(guān)”，但仍認(rèn)為“一審裁定駁回起訴并無不當(dāng)”。

上述兩個(gè)“不掛牌子當(dāng)被告”的案例都涉及人事關(guān)系糾紛，具有一定的典型性。法院在遇到這類糾紛時(shí)，確實(shí)可能比照行政機(jī)關(guān)來認(rèn)定黨的工作機(jī)關(guān)的行政訴訟被告資格。當(dāng)然，這并不絕對，中共上海市奉賢區(qū)委老干部局的相關(guān)案件也表明，即便是涉及人事關(guān)系糾紛，法院也可以按照黨的工作機(jī)關(guān)“一般不能當(dāng)被告”的邏輯來處理。

2.設(shè)在黨的工作機(jī)關(guān)或者由黨的工作機(jī)關(guān)管理的機(jī)關(guān)

除黨的工作機(jī)關(guān)外，黨委設(shè)在黨的工作機(jī)關(guān)或者由黨的工作機(jī)關(guān)管理的機(jī)關(guān)同樣可能成為行政訴訟的被告?！白筒├纸ú挠邢薰驹V中國共產(chǎn)黨淄博市委淄博經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)工作委員會組織人事部案”中，淄博利林建材有限公司將其所承攬的工程轉(zhuǎn)包給不具備用工主體資格的孫某，而孫某所雇傭的第三人趙某在工作時(shí)間、工作場所因工作原因受到傷害。中國共產(chǎn)黨淄博市委淄博經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)工作委員會組織人事部依據(jù)第三人趙某提供的證據(jù)及其調(diào)查取得的證據(jù)，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第14條第1項(xiàng)的規(guī)定，作出對趙某的工傷認(rèn)定。法院認(rèn)為，“2018年5月4日淄博經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會下發(fā)《淄博經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)黨工委管委會工作機(jī)構(gòu)主要職責(zé)規(guī)定（試行）》，明確淄博經(jīng)開區(qū)組織人事部行使社會保障等有關(guān)職責(zé)，其作出的涉案《認(rèn)定工傷決定書》符合法律規(guī)定”?！板\州頂津飲品有限公司訴中國共產(chǎn)黨錦州濱海新區(qū)（錦州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)）工作委員會組織統(tǒng)戰(zhàn)人事部案”也是一起由開發(fā)區(qū)黨工委工作機(jī)關(guān)作出工傷認(rèn)定引發(fā)的案件。法院認(rèn)為，根據(jù)“錦州濱海新區(qū)（錦州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)）工作委員會辦公室作出的錦濱工辦發(fā)〔2019〕36號文件第二條第（一）項(xiàng)調(diào)整優(yōu)化工委工作機(jī)構(gòu)和職能第2點(diǎn)的規(guī)定，被上訴人中國共產(chǎn)黨錦州濱海新區(qū)（錦州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)）工作委員會組織統(tǒng)戰(zhàn)人事部具有作出涉案工傷認(rèn)定決定的法定職權(quán)”，駁回上訴，維持原判。

我國各地的開發(fā)區(qū)治理機(jī)構(gòu)的類型比較復(fù)雜。本文語境中的“開發(fā)區(qū)”指各級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、邊境/跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等。上文提到的錦州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)就是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。據(jù)研究，我國“國家級開發(fā)區(qū)的管理體制大致可以分為以下三種類型：政府主導(dǎo)的開發(fā)區(qū)管理模式、企業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)管理體制、政企混合的開發(fā)區(qū)管理體制”。 但無論哪種類型，開發(fā)區(qū)管理委員會一般都是當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C(jī)構(gòu)。在完全企業(yè)主導(dǎo)型的開發(fā)區(qū)，由獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易開發(fā)總公司對開發(fā)區(qū)實(shí)施企業(yè)化管理，但社會管理等職責(zé)仍由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)。另外，開發(fā)區(qū)治理機(jī)構(gòu)中的執(zhí)行黨組織類型相對單一，開發(fā)區(qū)黨工委的工作機(jī)關(guān)一般都屬于黨委派出機(jī)關(guān)管理的機(jī)關(guān)。黨的二十屆三中全會決定要求“深化開發(fā)區(qū)管理制度改革”。中央也在研究制定專門的黨內(nèi)法規(guī)對開發(fā)區(qū)治理機(jī)構(gòu)中的黨組織職責(zé)予以更加明確的規(guī)定?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023－2027年）》提出將“制定《新區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)黨的工作委員會工作規(guī)定》，規(guī)范相關(guān)黨委派出機(jī)關(guān)的設(shè)立和運(yùn)行”。在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)尚未出臺的條件下，淄博開發(fā)區(qū)黨工委實(shí)際上是以黨的規(guī)范性文件規(guī)定了由管委會工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)部分行政管理職責(zé)，錦州的情況也比較類似，而法院在判決書中認(rèn)可了相關(guān)規(guī)定的效力。

三

行政訴訟中接納一部分的黨組織作為被告的選擇標(biāo)準(zhǔn)

2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，司法機(jī)關(guān)對于“加掛牌子”的黨的工作機(jī)關(guān)的行政訴訟被告資格基本上都繼續(xù)予以承認(rèn)。但亦如上文最后部分所展示的，在實(shí)踐中，也有案例表明，特定的黨組織在沒有“加掛牌子”的條件下因?yàn)槠湫袨閷?shí)質(zhì)影響到相對人的權(quán)利，特別是涉及勞動人事關(guān)系糾紛，很可能被司法機(jī)關(guān)認(rèn)定為行政訴訟的被告。這就促使我們進(jìn)一步思考，如果未來的確需要在行政訴訟中接納一部分的黨組織作為被告，適當(dāng)擴(kuò)大“行政主體”的外延，應(yīng)當(dāng)以何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行遴選才是合理的呢？

實(shí)際上，學(xué)界在“概括納入說”和“加掛牌子說”之間本已有一系列折中的主張，建議以某種標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分黨組織所作具體行為的性質(zhì)，再反推該組織是否具有行政訴訟被告暨行政主體資格。有代表性的觀點(diǎn)或可概括為三種說法：一是看是否屬于行使行政職權(quán)的行為。根據(jù)黨組織所為屬于黨務(wù)活動還是行政管理來判斷該主體和該行為是否可訴。有學(xué)者認(rèn)為：“只要某一主體行使了原本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)行使的國家行政管理職權(quán)，作出了相應(yīng)的行為，實(shí)際影響特定相對人行政法上的權(quán)益，就屬于行政主體，進(jìn)而可以成為行政訴訟的適格被告?！倍强词欠駥儆谛姓?zhí)行層面的行為。行政法學(xué)理論對“政治（決策）”與“行政（執(zhí)行）”的經(jīng)典區(qū)分很自然地被援用為認(rèn)定行為性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。前者指政策制定，后者指法律執(zhí)行。有學(xué)者認(rèn)為：“即使在中國的某些領(lǐng)域，黨政機(jī)構(gòu)以合設(shè)、合署的方式融合到了一起，我們?nèi)匀豢梢詮膶?shí)質(zhì)功能的角度，將其中黨、政兩種角色分工區(qū)別開來。也就是說，這些黨政合設(shè)、合署的機(jī)構(gòu)盡管在組織結(jié)構(gòu)上是融合的，但在功能上仍是可分的。”三是看能否得到法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)。如上所說，《行政訴訟法》本就規(guī)定“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”可以成為行政訴訟的被告。有學(xué)者較早地引入了“合法化鏈”理論以回應(yīng)黨政機(jī)關(guān)合并合署激發(fā)的新問題。他指出，行政活動具有合法性的前提是這些活動“可以通過不間斷的合法化鏈追溯至人民或代議機(jī)關(guān)”。依此邏輯，如果黨組織循“合法化鏈”得到明文授權(quán)，也可躋身“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”之列，成為行政訴訟的適格被告。

（一）行政職權(quán)難以確定

第一種說法的要害在于，試圖通過區(qū)分黨組織的行為究竟屬于黨務(wù)行為還是行政行為來確定它是否具有行政訴訟被告資格。前引代表性學(xué)者提出的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)主要有兩個(gè)：（1）黨組織行使的職權(quán)“原本”是由行政機(jī)關(guān)行使的；（2）實(shí)際影響特定相對人的行政法權(quán)益。所謂“原本”是由行政機(jī)關(guān)行使的職權(quán)，在現(xiàn)實(shí)中能夠準(zhǔn)確甄別的只有在黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案中明文提及的被合并機(jī)關(guān)的行政管理職責(zé)。這就意味著，只有“加掛牌子”的黨的工作機(jī)關(guān)才可能成為被甄別出的行政主體。而且需要在機(jī)構(gòu)改革的那一刻，把被合并機(jī)關(guān)的職權(quán)“冷凍”起來，以便進(jìn)行甄別。但是，這和本文研究的發(fā)現(xiàn)并不一致，盡管地方黨委老干部局承擔(dān)行政管理職責(zé)可能的確是特例，但眾多的開發(fā)區(qū)黨工委出于精簡工作機(jī)構(gòu)的考慮，很可能繼續(xù)要求其工作機(jī)構(gòu)直接行使行政權(quán)力，作出行政行為。這些開發(fā)區(qū)黨工委不屬于黨和國家機(jī)構(gòu)改革中的“被合并機(jī)關(guān)”，且很可能不斷出現(xiàn)，并行使各項(xiàng)新的職權(quán)。問題還不僅如此。在我國的法治現(xiàn)代化進(jìn)程中，行政機(jī)關(guān)一直試圖“簡政放權(quán)”。在這個(gè)意義上，由行政機(jī)關(guān)行使的職權(quán)在大趨勢上應(yīng)當(dāng)是不斷減少的。即便過去某個(gè)行政機(jī)關(guān)行使過某一職權(quán)，但現(xiàn)在該機(jī)關(guān)已經(jīng)不存在，該職權(quán)也可能本該被取消。即便該職權(quán)不被取消，經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革，新機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的各機(jī)構(gòu)之間也應(yīng)當(dāng)且必然出現(xiàn)“化學(xué)反應(yīng)”，不應(yīng)想象被合并機(jī)關(guān)將持續(xù)以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)形態(tài)完整行使原行政機(jī)關(guān)職權(quán)，這和機(jī)構(gòu)改革的初衷不符。

也就是說，在實(shí)踐中難以判斷黨的工作機(jī)關(guān)行為是否基于“原行政機(jī)關(guān)”職權(quán)作出。而“實(shí)際影響特定相對人的行政法權(quán)益”更有待司法機(jī)關(guān)認(rèn)定，但現(xiàn)在的問題恰恰是相關(guān)行為能否“跨域門檻”，被司法機(jī)關(guān)在行政訴訟中實(shí)質(zhì)評價(jià)。

此前，在涉及信息公開的司法審查案件中，最高人民法院選擇“回避對‘黨務(wù)’的實(shí)質(zhì)解釋”。這也是因?yàn)樗^“黨務(wù)”和“政務(wù)”在具體語境中實(shí)難區(qū)分。為了應(yīng)對涉信息公開案件，最高人民法院最終選擇了主要以形式標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分依法應(yīng)當(dāng)公開的政府信息和《政府信息公開條例》并不規(guī)范的“黨務(wù)信息”，如果制作主體是黨組織，基本上就認(rèn)定為“黨務(wù)信息”。但“形式標(biāo)準(zhǔn)”正是我們所不能接受的，否則不但行政主體無法擴(kuò)容，就連現(xiàn)在“加掛牌子當(dāng)被告”的黨組織也要失去行政訴訟被告資格，那就真的要造成“斷頭路”了。

（二）執(zhí)行行為難以確定

第二種說法的要害則在于，判斷黨組織的行為是一個(gè)宏觀管理行為還是微觀執(zhí)法行為。這一理論對實(shí)踐有較高的指導(dǎo)意義。黨的執(zhí)政行為總體而言影響是“宏觀的”，黨的決策是基于宏觀信息作出的，決策的對象也是不特定的多數(shù)人。

問題又在于，雖說總體而言是“宏觀的”，但在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動中，同樣有很多針對特定相對人的管理行為，特定相對人甚至不一定具有黨籍，但行為的性質(zhì)還是黨組織行為而非行政行為。2023年9月19日中共中央發(fā)布修訂后的《干部教育培訓(xùn)工作條例》第12條延續(xù)了2015年同名條例的規(guī)定，明確“干部教育培訓(xùn)的對象是全體干部，重點(diǎn)是縣處級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和優(yōu)秀年輕干部”。但2023年條例一個(gè)很重要的變化是，在第14條規(guī)定了職級公務(wù)員也都要接受相應(yīng)時(shí)長的教育培訓(xùn)。中共中央組織部負(fù)責(zé)人就此作出說明：“這次修訂的《干部教育培訓(xùn)工作條例》對職級公務(wù)員教育培訓(xùn)時(shí)間量作出規(guī)定，主要是保證全體干部都有接受教育培訓(xùn)的權(quán)利和義務(wù)?！睂τ凇班l(xiāng)科級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和一級主任科員及相當(dāng)層次職級以下公務(wù)員”，《干部教育培訓(xùn)工作條例》也規(guī)定他們“應(yīng)當(dāng)每年參加干部教育培訓(xùn)主管部門認(rèn)可的集中培訓(xùn)，累計(jì)不少于12天或者90學(xué)時(shí)”。而該條例第59條規(guī)定：“干部因故未按規(guī)定參加教育培訓(xùn)或者未達(dá)到教育培訓(xùn)要求的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)安排補(bǔ)訓(xùn)。對無正當(dāng)理由不參加教育培訓(xùn)的，由干部管理部門視情節(jié)輕重給予批評教育、組織處理?！?/p>

那么，如何認(rèn)識干部管理部門基于《干部教育培訓(xùn)工作條例》規(guī)定對非中共黨員的公務(wù)員進(jìn)行組織處理的行為呢？依照第二種說法的邏輯，似乎應(yīng)將其解釋為加掛公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)牌子的組織部門對非中共黨員的公務(wù)員所進(jìn)行的內(nèi)部管理行為，雖屬于行政行為性質(zhì)，但因是公務(wù)員系統(tǒng)的內(nèi)部行為而不可訴。但這樣理解恐怕就失之簡略了。

2021年3月19日發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》中說明：“本規(guī)定所稱組織處理，是指黨組織對違規(guī)違紀(jì)違法、失職失責(zé)失范的領(lǐng)導(dǎo)干部采取的崗位、職務(wù)、職級調(diào)整措施，包括停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職、降職?！倍谟“l(fā)該規(guī)定的通知中，中共中央辦公廳明確指出：“組織處理是教育干部、管理干部的必備手段，是全面從嚴(yán)治黨的重要措施?！薄吨袊伯a(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》第10條第4項(xiàng)還規(guī)定了組織處理的程序?yàn)椤敖M織（人事）部門向受到組織處理的領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位和本人書面通知或者宣布組織處理決定，向提出組織處理建議的機(jī)關(guān)、單位通報(bào)處理情況，在1個(gè)月內(nèi)辦理受到組織處理的領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整職務(wù)、職級、工資以及其他有關(guān)待遇的手續(xù)。對選舉和依法任免的領(lǐng)導(dǎo)干部，按照有關(guān)規(guī)定履行任免程序”。

由此可見，組織處理的規(guī)范基礎(chǔ)是中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》（且與《干部教育培訓(xùn)工作條例》不同，在法規(guī)名稱中明確冠有“中國共產(chǎn)黨”），組織處理的性質(zhì)為“全面從嚴(yán)治黨的重要措施”，組織處理的程序亦和國家法規(guī)定的高級公職人員任免程序有別，屬于黨內(nèi)程序?！吨袊伯a(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》雖然規(guī)定對非中共黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部等進(jìn)行組織處理時(shí)參考該規(guī)定執(zhí)行，但這不改變組織處理本身黨組織行為的性質(zhì)。以此為例，僅憑宏觀管理行為還是微觀“執(zhí)法行為”的標(biāo)準(zhǔn)無法區(qū)分是黨組織行為還是行政行為。

申言之，第二種說法實(shí)質(zhì)上要求必須具體劃分出政治決策、行政決策、政治執(zhí)行、行政執(zhí)行四種行為，和“黨務(wù)政務(wù)說”要求劃分黨務(wù)行為和政務(wù)行為相比，這更是難以做到。

依據(jù)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，黨的工作機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的決策方式本是不同的。有學(xué)者研究分析了行政機(jī)關(guān)依法奉行的首長負(fù)責(zé)制和機(jī)關(guān)黨組集體討論作出決定機(jī)制之間的緊張關(guān)系?！包h組會議應(yīng)前置于行政領(lǐng)導(dǎo)班子會議，二者決策內(nèi)容各有側(cè)重?！钡@一精巧的制度設(shè)計(jì)，對于“黨的工作機(jī)關(guān)加掛行政機(jī)關(guān)牌子的單位”和不掛牌子的黨的工作機(jī)關(guān)都不適用。即便是“加掛牌子”的黨的工作機(jī)關(guān)，也并不真的內(nèi)設(shè)一套行政領(lǐng)導(dǎo)班子。黨的工作機(jī)關(guān)掛了行政機(jī)關(guān)的牌子，但人員并沒有兩套名片。黨的工作機(jī)關(guān)既不實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，也不設(shè)黨組?！吨袊伯a(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例》第20條規(guī)定的“黨的工作機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)同志”職權(quán)是召集并主持部（廳、室）務(wù)會議、委員會會議等。對于黨的工作機(jī)關(guān)來說，不存在黨組會議和行政領(lǐng)導(dǎo)班子會議的兩套決策程序。在這些機(jī)關(guān)中，任何一項(xiàng)決策的考量都是完整全面的，沒有政治決策和行政決策的區(qū)別。相應(yīng)地，該機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部（公務(wù)員）執(zhí)行決策的行為也沒有政治執(zhí)行和行政執(zhí)行的區(qū)別。

在無法細(xì)分政治決策、行政決策、政治執(zhí)行、行政執(zhí)行四種行為的條件下，奉行第二種說法的后果很可能是將黨的工作機(jī)關(guān)的絕大多數(shù)行為，包括大量黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動，都納入行政訴訟的監(jiān)督之下，要法院逐一評價(jià)一番。如果第一種說法失之過嚴(yán)，那么第二種說法就有些失之過寬了，法院不可能也沒必要承擔(dān)這樣的任務(wù)。

（三）法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)

再來看“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)說”。是否由國家法直接規(guī)定黨組織的地位和職責(zé)，立法機(jī)關(guān)的思想經(jīng)歷了一個(gè)變化過程。有學(xué)者對此做過十分清晰的說明。他介紹：“自20世紀(jì)90年代以來，尤其是在《高等教育法》制定過程中，立法者的認(rèn)識發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變。立法者認(rèn)為雖然憲法對‘黨的領(lǐng)導(dǎo)’作出規(guī)定，但這并不妨礙將‘黨的領(lǐng)導(dǎo)’載入具體法律條文。黨的十八大召開以后，特別是《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》印發(fā)以后，立法者才更加主動積極地推進(jìn)‘黨的領(lǐng)導(dǎo)’入法?！?/p>

和本文所論直接相關(guān)的是，為了因應(yīng)黨和國家機(jī)構(gòu)改革，立法機(jī)關(guān)通過修法將法律條款中原來的“行政主管部門”改為“主管部門”，以指稱加掛行政機(jī)關(guān)牌子的黨的工作機(jī)關(guān)?！氨热?，全國人大常委會于2018年10月對《公共圖書館法》進(jìn)行修改，將原第51條中規(guī)定的‘出版行政主管部門’修改為‘出版主管部門’，刪去了‘行政’二字。根據(jù)立法者的說明，此般修改主要是考慮到《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》將國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責(zé)劃入中央宣傳部?！币圆患印靶姓倍值闹鞴懿块T、機(jī)構(gòu)指稱加掛行政機(jī)關(guān)牌子的黨的工作機(jī)關(guān)看來是現(xiàn)實(shí)可行的立法技術(shù)方案，不太會給國家法體系造成難以克服的困難。

實(shí)際上，有些法條甚至直接用“行政”一詞來修飾黨的工作機(jī)關(guān)。財(cái)政部規(guī)章《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》將“各級黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和各民主黨派機(jī)關(guān)”統(tǒng)稱為“行政單位”，而不加區(qū)別地規(guī)范了它們的國有資產(chǎn)管理行為。

對于未來可能“不掛牌子當(dāng)被告”的黨的工作機(jī)關(guān)，補(bǔ)足合法化鏈?zhǔn)亲詈玫慕鉀Q方案。在內(nèi)地較早提出“合法化鏈”概念的學(xué)者雖沒有專門討論行政訴訟問題，但就與此類似的行政復(fù)議，他提出：“如果在例外情況下不得不以黨的機(jī)關(guān)名義實(shí)施這一行為，則應(yīng)將復(fù)議被申請人的范圍擴(kuò)大至黨的機(jī)關(guān)?！币来死碚?，如果黨的機(jī)關(guān)要充當(dāng)行政訴訟被告，則應(yīng)該有專門的法律、法規(guī)、規(guī)章條款明確該類黨的機(jī)關(guān)法定職責(zé)，以使“合法化鏈”完整可溯，確認(rèn)這類黨的機(jī)關(guān)確屬《行政訴訟法》所謂“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”。

（四）黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的介入

問題的復(fù)雜之處則在于，因?yàn)樯婕包h的工作機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，上述“合法化鏈”不可避免地會被黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件介入，這是在中國語境中此前理論沒有充分考慮過的特殊情況，可能也恰是當(dāng)前需要“適應(yīng)黨政機(jī)構(gòu)歸口領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、合署辦公、對外加掛牌子等體制機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)的制定實(shí)施”的原因之一。在這種情況下，又當(dāng)如何判定該“合法化鏈”是否完整呢？

黨的工作機(jī)關(guān)無論是否加掛行政機(jī)關(guān)牌子，本就以黨內(nèi)法規(guī)和黨的規(guī)范性文件為其產(chǎn)生、運(yùn)行的依據(jù)。即便“加掛牌子”，這些名義上的“行政機(jī)關(guān)”實(shí)質(zhì)上還是依照黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定產(chǎn)生、運(yùn)行的。對此，學(xué)界有比較一致的觀察和判斷。有學(xué)者指出：“在黨政機(jī)構(gòu)合署合并之后，黨內(nèi)法規(guī)對國家機(jī)構(gòu)的影響將變得更為直接，甚至成為新機(jī)構(gòu)運(yùn)行的主要準(zhǔn)則?！边€有學(xué)者說：“可以預(yù)見這些機(jī)構(gòu)將在行政過程中適用黨內(nèi)法規(guī)。”另一名學(xué)者也談到，“隨著黨政關(guān)系深度融合趨勢的加強(qiáng)，黨內(nèi)法規(guī)特別是黨政聯(lián)合制發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件越來越多地成為行政執(zhí)法的依據(jù)”，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、脫貧攻堅(jiān)、食品安全等領(lǐng)域尤然。

嚴(yán)格來說，國家信訪局還不屬于上文討論的“黨的工作機(jī)關(guān)加掛行政機(jī)關(guān)牌子的單位”，也不屬于黨政機(jī)關(guān)合并合署的情況，但在產(chǎn)生、運(yùn)行依據(jù)轉(zhuǎn)換方面，國家信訪局是最為典型的實(shí)例。2023年的機(jī)構(gòu)改革方案提出，由新組建的中國共產(chǎn)黨中央社會工作部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國家信訪局，國家信訪局也由國務(wù)院辦公廳管理的國家局調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。此前，中共中央、國務(wù)院于2022年2月25日印發(fā)《信訪工作條例》?！缎旁L工作條例》以黨內(nèi)法規(guī)的形式構(gòu)建完善了新時(shí)代信訪工作體制機(jī)制，而此前行政法規(guī)性質(zhì)的國務(wù)院《信訪條例》則被廢止失效。

在司法實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件也成為法院甄別涉案當(dāng)事人組織機(jī)構(gòu)性質(zhì)的重要依據(jù)。在前述涉及開發(fā)區(qū)黨工委職能部門的兩個(gè)案件中，法院確認(rèn)涉案職能部門職權(quán)的《淄博經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)黨工委管委會工作機(jī)構(gòu)主要職責(zé)規(guī)定（試行）》、錦州濱海新區(qū)（錦州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)）工作委員會辦公室作出的錦濱工辦發(fā)〔2019〕36號文件也都屬于此處討論的黨的規(guī)范性文件范疇。有學(xué)者鮮明地提出，“在司法審查中，除了依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章對行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍予以明確外，規(guī)范性文件、‘三定規(guī)定’都可以作為‘法定職責(zé)’的判定依據(jù)”。

對于黨政合并合署機(jī)構(gòu)來說，由黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件介入其產(chǎn)生、運(yùn)行的“合法化鏈”恐是必然的。但黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件內(nèi)容并非《政府信息公開條例》所稱應(yīng)當(dāng)公開的“政府信息”，雖然依照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》等規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)和黨的組織職能、機(jī)構(gòu)等情況一般亦應(yīng)公開，但一般的行政相對人畢竟無法直接請求黨組織向他們對涉黨的組織職能、機(jī)構(gòu)等情況的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件作出公開。如果一般的行政相對人對有關(guān)規(guī)定存疑，也無法直接要求黨組織作出解釋和修改，更無法通過行政訴訟的方式要求司法機(jī)關(guān)對相關(guān)規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查。這就使得人民群眾面對這類機(jī)關(guān)在提起行政訴訟時(shí)可能處于不利的地位，也不利于建設(shè)一個(gè)公開透明、權(quán)責(zé)明確的法治政府。

值得注意的，最高人民法院在此前的個(gè)案中已經(jīng)打破了以“形式標(biāo)準(zhǔn)”機(jī)械區(qū)分政府信息和“黨務(wù)信息”的慣例。在判決中，最高人民法院認(rèn)定2007年《政府信息公開條例》第9條第4項(xiàng)“其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開”的情形包括黨內(nèi)法規(guī)《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車管理辦法》第24條所稱公務(wù)用車情況。也就是說，涉及一般行政相對人法定權(quán)益的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件不但依照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》等的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開，也可能落入《政府信息公開條例》所稱應(yīng)當(dāng)公開的范疇。而在公開后，相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件也可以被司法機(jī)關(guān)用以檢視行政行為的“合法化鏈”是否完備。

除了司法機(jī)關(guān)以外，我國立法機(jī)關(guān)對以黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件補(bǔ)足“合法化鏈”也已經(jīng)有所準(zhǔn)備。有學(xué)者的研究提供了一個(gè)精彩的事例：“在制定《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的過程中，該法草案不僅規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的宏觀領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)……而且明確了一些微觀領(lǐng)導(dǎo)事項(xiàng)，比如……‘農(nóng)村基層黨組織依法組織農(nóng)民參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展’等。”而全國人大憲法和法律委員會對此的回應(yīng)是如果黨內(nèi)法規(guī)對黨組織職責(zé)已有規(guī)定，在國家法中“予以歸并、集中表述”。需要注意的是，“予以歸并、集中表述”不等于刪除，而恰恰是接受了黨內(nèi)法規(guī)和國家法之間的銜接、嵌套關(guān)系。未來如需將“不掛牌子”的少部分黨組織納入行政主體的范疇，并賦予其行政訴訟被告資格，那么確定其身份的“合法化鏈”應(yīng)當(dāng)允許被黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件介入，只要其最終源頭是“人民或代議機(jī)關(guān)”即無可厚非。

四

結(jié)論

黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，行政法學(xué)界一度以為原有的行政法學(xué)范疇、理論將面臨挑戰(zhàn)。但現(xiàn)實(shí)的情況是，在司法方面，加掛行政機(jī)關(guān)牌子的黨的工作機(jī)關(guān)順利承接了原行政機(jī)關(guān)的管理職責(zé)，也繼續(xù)使用行政機(jī)關(guān)的名義應(yīng)對行政訴訟。行政訴訟的“斷頭路”顯然并未出現(xiàn)。在立法方面，立法機(jī)關(guān)通過修改法律法規(guī)，主要是刪除了條款中“行政主管機(jī)關(guān)”所包含的“行政”二字而保留“主管機(jī)關(guān)”，維持了對“黨的工作機(jī)關(guān)加掛行政機(jī)關(guān)牌子的單位”管理原行政機(jī)關(guān)職責(zé)的法律授權(quán)。也就是說，無論是司法還是立法，原有的實(shí)踐并未發(fā)生重大的實(shí)質(zhì)的改變。

當(dāng)然，“黨的工作機(jī)關(guān)加掛行政機(jī)關(guān)牌子的單位”畢竟和一般的行政機(jī)關(guān)仍有不同，它們毫無疑問地屬于黨組織范疇。此外，一些尚未加掛行政機(jī)關(guān)牌子的黨的工作機(jī)關(guān)，也被司法機(jī)關(guān)認(rèn)定為行政訴訟被告，開發(fā)區(qū)黨工委的工作機(jī)構(gòu)尤然。未來，將黨的一部分工作機(jī)關(guān)納入“行政主體”范疇之中，似是無可避免的。那么，究竟行政主體的擴(kuò)容應(yīng)當(dāng)以何種標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)，就成為亟須思考的問題。

比較而言，最可接受的標(biāo)準(zhǔn)就是，黨的工作機(jī)關(guān)在作出行政行為的時(shí)候是否得到法律、法規(guī)、規(guī)章的明文授權(quán)。實(shí)際上，這也是《行政訴訟法》本就確立的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，由于黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是黨的工作機(jī)關(guān)產(chǎn)生、運(yùn)行的重要依據(jù)，它們對于上述的授權(quán)鏈條很可能會介入，但這并不影響“合法化鏈”的完整性。總之，若需要授權(quán)黨的工作機(jī)關(guān)直接從事行政管理，應(yīng)以法律、法規(guī)、規(guī)章明文表示之。被法律、法規(guī)、規(guī)章明確授權(quán)承擔(dān)行政管理職責(zé)的黨的工作機(jī)關(guān)，即可成為新型的“行政主體”。

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《法學(xué)》2026年第3期目錄

1.中國共產(chǎn)黨保障俘虜人權(quán)的法治實(shí)踐

郝鐵川

2.馬克思人權(quán)觀的理論闡釋與當(dāng)代表達(dá)

翁壯壯

3.法律上“知道”與“相信”的理解與認(rèn)定

——以代理制度為例的分析

陳明芳

4.機(jī)構(gòu)改革背景下行政主體的擴(kuò)容

屠凱

5.自動化行政執(zhí)法能力“外溢效應(yīng)”的紓解

周林

6.股東損害金融機(jī)構(gòu)利益刑事責(zé)任的審視與構(gòu)建

毛玲玲

7.刑事政策的解釋論模式比較與適用規(guī)則

崔志偉

8.論作為違約利潤損失計(jì)算方法的失量損失規(guī)則

張金海

9.返還清算關(guān)系中擔(dān)保存續(xù)的體系架構(gòu)

黃彥霈

10.我國對物強(qiáng)制措施基本類型的反思與重塑

趙常成

11.稅收優(yōu)惠構(gòu)成要件的理論構(gòu)造與體系展開

葉金育

12.國際民事訴訟專屬管轄的擴(kuò)張及限度

卜璐

《法學(xué)》是華東政法大學(xué)主辦的中文法學(xué)類期刊，也是全國為數(shù)不多的法學(xué)理論類月刊，創(chuàng)刊于1956年。本刊已逐步形成“緊貼現(xiàn)實(shí)發(fā)展、沖擊法學(xué)前沿、反對無病呻吟、彰顯學(xué)理深度、論證嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、文字清新易懂”的用稿特色。

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責(zé)任編輯 | 郭晴晴

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