第三十四章：地方政府化債的系統(tǒng)性變革

地方政府化債的系統(tǒng)性變革：政策演進(jìn)、實(shí)踐創(chuàng)新與未來(lái)展望

這一章，主要聊一下全球債務(wù)，尤其我國(guó)地方債務(wù)規(guī)模以及如何化債。若統(tǒng)計(jì)全口徑政府債務(wù)（含顯性債務(wù)與隱性債務(wù)），截至2025年三季度有兩類(lèi)關(guān)鍵口徑數(shù)據(jù)，若單算顯性債務(wù)，截至2025年9月末合計(jì)約91.66萬(wàn)億元，具體如下：

全口徑債務(wù)：一是央行數(shù)據(jù)顯示2025年9月末政府債券余額（對(duì)應(yīng)全口徑顯性及部分合規(guī)債務(wù)）為92.55萬(wàn)億元；二是此前財(cái)政部相關(guān)披露顯示，2024年末全口徑政府債務(wù)達(dá)92.6萬(wàn)億元（含中央債務(wù)34.6萬(wàn)億元、地方法定債務(wù)47.5萬(wàn)億元、地方隱性債務(wù)10.5萬(wàn)億元），2025年三季度數(shù)據(jù)與之基本持平。

顯性債務(wù)（中央國(guó)債+地方法定債務(wù)）：截至2025年9月末，中央政府債務(wù)余額在二季度37.96萬(wàn)億元基礎(chǔ)上有小幅變動(dòng)（三季度新增債券發(fā)行會(huì)推動(dòng)余額上升）；地方政府顯性債務(wù)余額為53.70萬(wàn)億元。兩者相加，此時(shí)顯性政府債務(wù)總額約91.66萬(wàn)億元，且均控制在年度債務(wù)限額內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

地方政府債務(wù)問(wèn)題是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的關(guān)鍵議題，直接關(guān)系到財(cái)政可持續(xù)性、金融體系穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。2024年11月，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了近年來(lái)力度最大的一攬子化債方案，合計(jì)安排12萬(wàn)億元政策資金，標(biāo)志著中國(guó)地方政府化債進(jìn)入了系統(tǒng)性變革的新階段。這一政策組合包括6萬(wàn)億元債務(wù)限額置換、4萬(wàn)億元專(zhuān)項(xiàng)債化債以及2萬(wàn)億元棚改債務(wù)延期等措施，旨在通過(guò)"三支箭"協(xié)同發(fā)力，將地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬(wàn)億元大幅降至2.3萬(wàn)億元。

很多人不懂什么叫隱性債務(wù)，我來(lái)講一下。地方政府隱性債務(wù)是法定限額外、需政府實(shí)質(zhì)承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)，常見(jiàn)類(lèi)型集中在融資平臺(tái)、項(xiàng)目合作等領(lǐng)域，具體如下：

融資平臺(tái)相關(guān)債務(wù)：城投公司等地方融資平臺(tái)為修基建、建公益項(xiàng)目舉借的銀行貸款、信托借款等。這類(lèi)債務(wù)雖以企業(yè)名義負(fù)債，但有政府信用隱性背書(shū)，償債資金常依賴(lài)財(cái)政資金，是隱性債務(wù)的主要類(lèi)型。

違規(guī)擔(dān)保類(lèi)債務(wù)：地方政府用財(cái)政收入為其他單位融資擔(dān)保，或是拿學(xué)校、醫(yī)院、儲(chǔ)備土地等公益性資產(chǎn)做抵押、質(zhì)押，甚至通過(guò)售后回租等變相抵押方式形成的債務(wù)，都屬于此類(lèi)。

PPP與政府投資基金類(lèi)債務(wù)：部分PPP項(xiàng)目中，若政府違規(guī)承諾固定回報(bào)、兜底本金損失，或項(xiàng)目收益遠(yuǎn)不足以覆蓋投資，約定的政府支出會(huì)形成隱性債務(wù)；政府投資基金里，若約定到期回購(gòu)社會(huì)資本本金、保證最低收益等，相關(guān)金額也會(huì)被認(rèn)定為隱性債務(wù)。

違規(guī)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)債務(wù)：借政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義，把本屬工程建設(shè)或融資的項(xiàng)目包裝成服務(wù)項(xiàng)目，讓企業(yè)墊資建設(shè)后政府分期付費(fèi)，這類(lèi)協(xié)議對(duì)應(yīng)的金額會(huì)形成隱性債務(wù)。

其他隱性債務(wù)：還包括企業(yè)墊資建設(shè)公益項(xiàng)目、政府分期回購(gòu)的BT模式債務(wù)；政府已達(dá)付款條件卻未支付的工程款、物資款；以及以招商引資獎(jiǎng)勵(lì)等虛構(gòu)名義，變相承擔(dān)企業(yè)基建成本形成的債務(wù)等。

截至2025年11月，化債政策實(shí)施已近一年，各項(xiàng)措施正在穩(wěn)步推進(jìn)并取得階段性成效。從債務(wù)置換的快速落地到融資平臺(tái)的加速轉(zhuǎn)型，從地方差異化實(shí)踐到制度體系的重構(gòu)，中國(guó)地方政府化債呈現(xiàn)出前所未有的系統(tǒng)性特征。與此同時(shí)，財(cái)政部于2025年11月3日正式成立債務(wù)管理司，實(shí)現(xiàn)了國(guó)債、地方政府債和隱性債務(wù)的"三債統(tǒng)管"，這一機(jī)構(gòu)變革將深刻影響未來(lái)的債務(wù)治理格局。

本報(bào)告將從政策執(zhí)行進(jìn)展、地方實(shí)踐創(chuàng)新、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制以及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)等維度，全面剖析中國(guó)地方政府化債的現(xiàn)狀與前景，為理解這一重大政策變革提供系統(tǒng)性視角。

一、化債政策執(zhí)行進(jìn)展與階段性成效 1.1債務(wù)置換快速推進(jìn)，成本顯著降低

6萬(wàn)億元債務(wù)限額置換政策作為化債"組合拳"的核心，執(zhí)行進(jìn)度超出預(yù)期。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2024年的2萬(wàn)億元置換額度已于當(dāng)年12月18日前全部發(fā)行完畢，2025年的2萬(wàn)億元置換債券截至6月末已發(fā)行1.8萬(wàn)億元，已使用1.44萬(wàn)億元。截至2025年8月底，6萬(wàn)億元專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額已累計(jì)發(fā)行4萬(wàn)億元，完成總量的66.7%。

這一快速推進(jìn)的背后，是中央與地方的高效協(xié)同。在全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)議案后的第二天（2024年11月9日），財(cái)政部就將分地區(qū)的債務(wù)限額正式下達(dá)至地方，體現(xiàn)了政策執(zhí)行的果斷性和及時(shí)性。從地方執(zhí)行情況看，江蘇、浙江、山西、廈門(mén)等地已完成2025年隱債置換額度發(fā)行，其中江蘇省以7533億元的化債額度位居全國(guó)首位，占6萬(wàn)億元總額的12.6%。

債務(wù)成本的大幅降低是化債政策最直接的成效。財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安在2025年9月12日國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上表示，各地置換后債務(wù)平均利息成本降低超過(guò)2.5個(gè)百分點(diǎn)，可節(jié)約利息支出超過(guò)4500億元。這一成本降幅在不同地區(qū)表現(xiàn)出一定差異，部分地區(qū)降幅更為明顯。以山東省為例，2024年地方政府再融資專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行利率約為2.27%，而隱性債務(wù)的原始利率普遍在8%-12%區(qū)間，置換后成本降幅超過(guò)5個(gè)百分點(diǎn)。

從全國(guó)層面看，2024年地方政府債券平均發(fā)行利率約為2.3%，遠(yuǎn)低于隱性債務(wù)的高息水平。根據(jù)測(cè)算，2024-2028年五年累計(jì)可節(jié)約利息支出6000億元左右，這將為地方政府騰出大量財(cái)政資源用于發(fā)展和民生支出。

1.2專(zhuān)項(xiàng)債化債穩(wěn)步實(shí)施，重點(diǎn)領(lǐng)域精準(zhǔn)發(fā)力

8000億元專(zhuān)項(xiàng)債化債作為化債"組合拳"的第二支箭，從2024年開(kāi)始連續(xù)五年每年安排，累計(jì)可置換隱性債務(wù)4萬(wàn)億元。這一機(jī)制的創(chuàng)新之處在于，它不是簡(jiǎn)單的債務(wù)置換，而是通過(guò)補(bǔ)充政府性基金財(cái)力的方式，為地方政府提供了更為靈活的化債資金來(lái)源。

截至2025年3月中旬，用于化債的特殊新增專(zhuān)項(xiàng)債已發(fā)行1051.59億元，發(fā)行地區(qū)包括山東、湖北、安徽、河南等地。從資金用途看，專(zhuān)項(xiàng)債化債呈現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)性特征，重點(diǎn)聚焦于以下幾個(gè)領(lǐng)域：

一是拖欠企業(yè)賬款清償。根據(jù)企業(yè)預(yù)警通統(tǒng)計(jì)，云南、湖南等8個(gè)省份已公示"發(fā)債清欠"規(guī)模超千億元。其中，云南省2025年安排356億元專(zhuān)項(xiàng)債用于清欠，湖南省安排200億元。這一安排直接回應(yīng)了民營(yíng)企業(yè)對(duì)政府應(yīng)收賬款的關(guān)切，有助于緩解企業(yè)資金壓力，維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定。

二是隱性債務(wù)化解。部分地區(qū)將專(zhuān)項(xiàng)債資金直接用于置換存量隱性債務(wù)，如湖南省2024年發(fā)行463億元特殊新增專(zhuān)項(xiàng)債用于化債。這種安排有助于降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，改善地方政府資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。

三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在化債的同時(shí)，部分專(zhuān)項(xiàng)債資金也用于支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了化債與發(fā)展的有機(jī)結(jié)合。

1.3融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型加速，數(shù)量大幅壓降

融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型是化債工作的重要組成部分，也是防范隱性債務(wù)增量的關(guān)鍵舉措。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至2025年6月末，超六成融資平臺(tái)已實(shí)現(xiàn)退出，意味著60%以上的融資平臺(tái)隱性債務(wù)已經(jīng)清零。

更為顯著的是融資平臺(tái)數(shù)量和債務(wù)規(guī)模的大幅壓降。中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)潘功勝在2025年10月26日表示，經(jīng)過(guò)中央和地方各方面的努力，2025年9月末，全國(guó)融資平臺(tái)數(shù)量、存量經(jīng)營(yíng)性金融債務(wù)規(guī)模較2023年3月末分別下降71%和62%，風(fēng)險(xiǎn)明顯緩釋。這意味著僅用兩年半時(shí)間，中國(guó)就實(shí)現(xiàn)了融資平臺(tái)數(shù)量超七成的壓降，這一成效在全球范圍內(nèi)都是罕見(jiàn)的。

融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出以下特征：

分類(lèi)處置成為主要方式。各地根據(jù)融資平臺(tái)的功能定位、資產(chǎn)狀況、債務(wù)規(guī)模等因素，采取了差異化的處置方式。對(duì)于承擔(dān)政府融資職能的平臺(tái)，要求其剝離融資功能，轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)主體；對(duì)于資產(chǎn)質(zhì)量較好、具備經(jīng)營(yíng)能力的平臺(tái)，推動(dòng)其向?qū)嶓w產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；對(duì)于資不抵債、失去經(jīng)營(yíng)能力的平臺(tái)，通過(guò)破產(chǎn)清算等方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清。

"以市帶縣"模式在部分地區(qū)得到推廣。通過(guò)資產(chǎn)整合、股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式提升信用資質(zhì)、拓寬融資渠道。例如，株洲市通過(guò)市本級(jí)平臺(tái)平級(jí)合并、區(qū)縣平臺(tái)股權(quán)上掛等方式，最終保留3家市本級(jí)平臺(tái)和1家國(guó)家級(jí)園區(qū)平臺(tái)。

市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型成為主流方向。融資平臺(tái)正在從傳統(tǒng)的政府融資工具向城市綜合服務(wù)商、產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營(yíng)商、特定行業(yè)投資運(yùn)營(yíng)商等方向轉(zhuǎn)型。這一轉(zhuǎn)型不僅有助于化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的活力。

1.4債務(wù)規(guī)模持續(xù)下降，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)明顯改善

化債政策實(shí)施以來(lái)，地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)狀況都出現(xiàn)了積極變化。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至2024年末，全國(guó)政府全口徑債務(wù)為92.6萬(wàn)億元，其中地方隱性債務(wù)降至10.5萬(wàn)億元，較2023年減少近4萬(wàn)億元，取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

從債務(wù)率指標(biāo)看，各地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)普遍改善。財(cái)政部根據(jù)債務(wù)率數(shù)據(jù)，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分為紅（債務(wù)率≥300%）、橙（200%≤債務(wù)率<300%）、黃（120%≤債務(wù)率<200%）、綠（債務(wù)率<120%）四個(gè)等級(jí)。通過(guò)大規(guī)?；瘋絹?lái)越多的地區(qū)實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的下調(diào)。例如，湖南衡東縣2024年債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)實(shí)現(xiàn)了由黃轉(zhuǎn)綠。

債務(wù)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化同樣值得關(guān)注。通過(guò)置換，地方政府債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)更加合理，短期償債壓力大幅緩解。同時(shí)，債務(wù)的透明度顯著提升，從原來(lái)的法定債、隱性債"雙軌"管理，逐步向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變。

摘自獨(dú)立學(xué)者，作家靈遁者書(shū)籍《AI新紀(jì)元 先知變局》

作者簡(jiǎn)介：靈遁者，中國(guó)獨(dú)立學(xué)者。原名王銀，陜西綏德縣人。1988年出生，現(xiàn)居西安。哲學(xué)家，藝術(shù)家，作家。代表作品《觸摸世界》《行者乾坤》《探索生命》《變化》《相觀天下》《手診面診色診大全》《筆有千鈞》《非線性波動(dòng)》《見(jiàn)微知著》《探索宇宙》《偉大的秘密》《自卑之旅》《云淡風(fēng)清》《我的世界》《牙牙學(xué)語(yǔ)》等。其作品樸實(shí)大膽，富有新意。

個(gè)人座右銘：生命在于運(yùn)動(dòng)，更在于探索。

靈遁者熱讀書(shū)籍有：科普七部曲，國(guó)學(xué)三部曲，散文小說(shuō)五部曲。

科普七部曲分別為：《變化》《見(jiàn)微知著》《探索生命》《重構(gòu)世界》《觀自在大千世界》《信息與關(guān)系》《AI新紀(jì)元 先知變局》。

國(guó)學(xué)三部曲分別為：《相觀天下》《手診面診色診大觀園》《樸易天下》。靈遁者書(shū)籍閱讀：tansuozhizi

散文小說(shuō)五部曲分別為：《偉大的秘密》《非線性波動(dòng)》《從今往后》，《云淡風(fēng)輕》《我的世界》《春風(fēng)與你》。