A Pillar of the Economics Establishment Admits That It Was Wrong

In a new report, the World Bank thinks better of its old free-market absolutism.

世界銀行在一份新報(bào)告中反思了其過(guò)往絕對(duì)的自由市場(chǎng)理念。

作者：羅熱·卡爾馬

插畫作者：Matteo Giuseppe Pani /《大西洋月刊》

美國(guó)東部時(shí)間2026年4月16日

一個(gè)國(guó)家如何走向富裕？數(shù)十年來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍認(rèn)同一個(gè)簡(jiǎn)單答案：奉行自由市場(chǎng)，不惜一切代價(jià)摒棄“產(chǎn)業(yè)政策”——即由政府主導(dǎo)規(guī)劃經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的舉措。沒(méi)有哪個(gè)機(jī)構(gòu)能像世界銀行這般，充分體現(xiàn)這一被廣泛稱為“華盛頓共識(shí)”的觀點(diǎn)。世界銀行成立于1944年，初衷是向發(fā)展中國(guó)家提供低息貸款，此后迅速成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)術(shù)核心。20世紀(jì)90年代，該行對(duì)產(chǎn)業(yè)政策采取強(qiáng)硬反對(duì)立場(chǎng)，幾乎將這一概念打入禁區(qū)。

但如今，產(chǎn)業(yè)政策卷土重來(lái)，還迎來(lái)了一位出人意料的新支持者：世界銀行。上月發(fā)布的一份報(bào)告指出，該行此前的立場(chǎng)完全顛倒了事實(shí)：政府干預(yù)若實(shí)施得當(dāng)，實(shí)則是經(jīng)濟(jì)成功的關(guān)鍵要素之一。報(bào)告總結(jié)稱，產(chǎn)業(yè)政策“應(yīng)被納入所有國(guó)家的國(guó)家政策工具箱”。

“這件事的重大意義怎么強(qiáng)調(diào)都不為過(guò)，”喬·拜登政府時(shí)期的國(guó)家安全顧問(wèn)杰克·沙利文向我表示，“發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域最重要的機(jī)構(gòu)權(quán)威剛剛承認(rèn)，我們此前對(duì)國(guó)家繁榮成因的諸多認(rèn)知都是錯(cuò)誤的?！边@一轉(zhuǎn)變，有點(diǎn)類似于美國(guó)政府宣布膳食膽固醇與脂肪其實(shí)并無(wú)危害，承認(rèn)數(shù)十年的營(yíng)養(yǎng)建議存在謬誤。

世界銀行的態(tài)度轉(zhuǎn)變，圍繞著發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中一個(gè)著名案例展開(kāi)。20世紀(jì)60至80年代，被稱作“亞洲四小龍”的一批亞洲經(jīng)濟(jì)體——中國(guó)香港、韓國(guó)、新加坡和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)——實(shí)現(xiàn)了史上罕見(jiàn)的高速增長(zhǎng)，從貧困的農(nóng)業(yè)地區(qū)一躍成為富裕的工業(yè)經(jīng)濟(jì)體，而其他發(fā)展中地區(qū)則遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這些經(jīng)濟(jì)體的成功源于產(chǎn)業(yè)政策。按照這一說(shuō)法，亞洲四小龍意識(shí)到，若立刻推行自由放任的資本主義，任何打造先進(jìn)產(chǎn)業(yè)的嘗試都會(huì)被外來(lái)競(jìng)爭(zhēng)阻礙。因此，這些經(jīng)濟(jì)體投入大量公共資金扶持汽車、半導(dǎo)體、消費(fèi)電子等特定“幼稚產(chǎn)業(yè)”，并偶爾通過(guò)貿(mào)易限制為這些產(chǎn)業(yè)暫時(shí)隔絕外來(lái)競(jìng)爭(zhēng)。在持續(xù)扶持下，這些企業(yè)從規(guī)模小、競(jìng)爭(zhēng)力弱的公司，成長(zhǎng)為三星、現(xiàn)代（韓國(guó)）、臺(tái)積電（中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)）等大型跨國(guó)企業(yè)。

這一觀點(diǎn)在20世紀(jì)80年代逐漸獲得認(rèn)同，直到全球發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)頂級(jí)權(quán)威介入并予以壓制。1993年，世界銀行發(fā)布一份廣為流傳的報(bào)告《東亞奇跡》，稱亞洲四小龍的富裕并非得益于產(chǎn)業(yè)政策，反而是在摒棄產(chǎn)業(yè)政策后實(shí)現(xiàn)的。報(bào)告稱，這些經(jīng)濟(jì)體的多數(shù)經(jīng)濟(jì)干預(yù)措施“效果微乎其微”，甚至“明顯適得其反”。報(bào)告結(jié)論稱：“我們對(duì)三類主要干預(yù)措施的評(píng)估顯示，扶持特定產(chǎn)業(yè)的做法普遍無(wú)效，對(duì)其他發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體而言也幾乎沒(méi)有借鑒價(jià)值?！睎|亞經(jīng)濟(jì)成功的真正原因，是“親市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)政策”，例如降低貿(mào)易壁壘、維持低預(yù)算赤字、放寬對(duì)私營(yíng)企業(yè)的監(jiān)管。

這份報(bào)告的直接影響，是讓產(chǎn)業(yè)政策淪為經(jīng)濟(jì)學(xué)界等同于地平說(shuō)的荒謬?yán)碚?，進(jìn)一步鞏固了圍繞自由貿(mào)易、放松管制和私有化的華盛頓共識(shí)。它還影響了發(fā)展中國(guó)家獲取急需資金的條件，因?yàn)槭澜玢y行開(kāi)始將貸款資格與受援國(guó)摒棄產(chǎn)業(yè)政策、推行親市場(chǎng)改革掛鉤。

到21世紀(jì)10年代中期，華盛頓共識(shí)開(kāi)始顯現(xiàn)弊端。第一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在2016年，唐納德·特朗普憑借抨擊全球化與自由貿(mào)易當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)。第二個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)則是2020年新冠疫情期間，包括美國(guó)在內(nèi)的全球多國(guó)面臨物資短缺，小到口罩，關(guān)鍵到半導(dǎo)體，均供不應(yīng)求。

與此同時(shí)，中國(guó)完全無(wú)視世界銀行的建議，實(shí)力卻愈發(fā)強(qiáng)盛。中國(guó)將一系列戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)從近乎空白發(fā)展為全球領(lǐng)先。到2025年，中國(guó)造船產(chǎn)量占全球一半以上，電動(dòng)汽車占全球三分之二，電池占全球四分之三，太陽(yáng)能板占全球九成。

對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，中國(guó)的發(fā)展道路堪稱值得效仿的奇跡。彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所經(jīng)濟(jì)學(xué)家瑪麗·洛夫利向我表示：“許多中等收入國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增速開(kāi)始大幅放緩。那該怎么辦？看看中國(guó)就知道，它們推行的是產(chǎn)業(yè)政策，而且效果似乎很不錯(cuò)。”

但對(duì)美國(guó)及其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體而言，中國(guó)的崛起構(gòu)成了嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)與地緣挑戰(zhàn)，必須予以應(yīng)對(duì)。2023年，沙利文發(fā)表演講，闡述了“新華盛頓共識(shí)”的核心原則：政府將更積極地創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)中產(chǎn)階級(jí)就業(yè)崗位、構(gòu)建韌性供應(yīng)鏈、減少對(duì)地緣政治對(duì)手的依賴，并培育對(duì)國(guó)家安全至關(guān)重要的新興產(chǎn)業(yè)。為此，拜登政府時(shí)期的美國(guó)向半導(dǎo)體與清潔能源領(lǐng)域投入數(shù)千億美元，并對(duì)電動(dòng)汽車、電池等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的部分中國(guó)商品加征新關(guān)稅。特朗普去年重返白宮后，舉措更為激進(jìn)，對(duì)全球幾乎所有商品征收高額關(guān)稅，并收購(gòu)英特爾等企業(yè)的政府股權(quán)。

如今全球兩大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)均推行產(chǎn)業(yè)政策，其他國(guó)家也不得不跟進(jìn)。同年，世界銀行對(duì)其各國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家開(kāi)展調(diào)查，結(jié)果顯示80%的經(jīng)濟(jì)學(xué)家表示，合作國(guó)政府就如何更有效地實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策向其尋求建議。在對(duì)183個(gè)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的全面評(píng)估中，該行發(fā)現(xiàn)所有國(guó)家都至少采取了一種產(chǎn)業(yè)政策形式。

因此，在首份東亞報(bào)告發(fā)布三十余年后，世界銀行決定發(fā)布續(xù)篇。這一次，結(jié)論截然相反。世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家英德米特·吉爾在報(bào)告前言中寫道，《東亞奇跡》報(bào)告反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的立場(chǎng)，“如今的實(shí)用價(jià)值堪比一張軟盤”。為何會(huì)有這樣的轉(zhuǎn)變？首先，相關(guān)證據(jù)不斷積累。20世紀(jì)90年代以來(lái)，多個(gè)貧困國(guó)家通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策成為關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的全球領(lǐng)導(dǎo)者，例如羅馬尼亞的軟件開(kāi)發(fā)、巴西的農(nóng)業(yè)以及中國(guó)的造船業(yè)。此外，世界銀行研究人員借助數(shù)十年的更多數(shù)據(jù)重新審視東亞發(fā)展歷程后發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)政策對(duì)該地區(qū)成功的重要性，遠(yuǎn)超最初認(rèn)知。例如，1973至1979年，韓國(guó)政府每年投入約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值0.4%的資金，發(fā)展鋼鐵、電子、石化等產(chǎn)業(yè)。1993年報(bào)告發(fā)布時(shí)，這筆投入的收益看似并不匹配成本。但近期一項(xiàng)研究顯示，該投入最終使韓國(guó)年度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值提升了3%——這是極為可觀的增長(zhǎng)。

第二個(gè)轉(zhuǎn)變是發(fā)展中國(guó)家的治理能力有所提升。其政策制定者受教育程度更高，官僚體系更專業(yè)化，財(cái)政預(yù)算也遠(yuǎn)多于三十年前，這讓這些國(guó)家更有能力成功實(shí)施干預(yù)。綜合這些變化，報(bào)告得出結(jié)論，產(chǎn)業(yè)政策“比以往認(rèn)為的更具可復(fù)制性”。

各國(guó)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的具體方式至關(guān)重要。通過(guò)梳理大量國(guó)際案例，報(bào)告發(fā)現(xiàn)，關(guān)稅很少能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，即便實(shí)現(xiàn)，也會(huì)付出難以接受的代價(jià)——損害依賴進(jìn)口商品的產(chǎn)業(yè)，并招致他國(guó)報(bào)復(fù)。相反，報(bào)告主張采取向特定產(chǎn)業(yè)提供直接支持的政策，例如補(bǔ)貼、稅收抵免或勞動(dòng)力培訓(xùn)項(xiàng)目。

產(chǎn)業(yè)政策最大的問(wèn)題或許在于，各類特殊利益集團(tuán)會(huì)向政府游說(shuō)尋求優(yōu)待或豁免，極易引發(fā)腐敗與以權(quán)謀私。報(bào)告用一章內(nèi)容闡述“如何完善制度建設(shè)”，其中建議將政策執(zhí)行交由相對(duì)獨(dú)立于政治的技術(shù)官僚機(jī)構(gòu)，避免其受到與政治關(guān)聯(lián)的利益集團(tuán)施壓。報(bào)告還強(qiáng)調(diào)，各政黨最好作出明確、可信的承諾，減少不確定性，讓現(xiàn)有及潛在企業(yè)能夠依據(jù)新政策做出長(zhǎng)期決策。同時(shí)，報(bào)告警示切勿“挑選贏家”——即投資特定企業(yè)或國(guó)家龍頭企業(yè)，而非為整個(gè)行業(yè)提供廣泛激勵(lì)。

這份最佳實(shí)踐清單，幾乎與特朗普第二任期的做法完全相反。他對(duì)全球幾乎所有國(guó)家的各類商品加征高額關(guān)稅。這些關(guān)稅時(shí)而宣布，時(shí)而撤銷；時(shí)而暫停，時(shí)而重啟；通過(guò)協(xié)議修訂，被法院推翻后又換用其他法律依據(jù)重新實(shí)施，而這些依據(jù)或許仍會(huì)被法院否決。關(guān)稅均由總統(tǒng)個(gè)人權(quán)限發(fā)布，導(dǎo)致無(wú)數(shù)游說(shuō)者、外國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人、企業(yè)高管紛紛前往海湖莊園尋求豁免。特朗普實(shí)施的定向投資，均為直接入股英特爾等特定企業(yè)，而非針對(duì)整個(gè)行業(yè)的扶持。

在此背景下，世界銀行向全球傳遞的潛臺(tái)詞似乎是：是的，產(chǎn)業(yè)政策如果運(yùn)用得當(dāng)，是可以奏效的。但是，看在上帝的份上，千萬(wàn)別學(xué)美國(guó)。

本文作者Rogé Karma是《大西洋月刊》的專職撰稿人。

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