作者：曹雷 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)

一、研究背景與政策緣起

自黨的二十大明確提出 “建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村” 重大戰(zhàn)略部署以來(lái)，國(guó)家層面從不同政策維度、資金渠道、實(shí)施路徑發(fā)力，構(gòu)建起多層次、全方位的和美鄉(xiāng)村建設(shè)政策體系。其中，“五好兩宜” 和美鄉(xiāng)村試點(diǎn)與中央預(yù)算內(nèi)投資和美鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，成為當(dāng)前國(guó)家層面推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、落地和美鄉(xiāng)村建設(shè)的兩大核心政策抓手，分別由財(cái)政、發(fā)改兩大系統(tǒng)牽頭實(shí)施，在資金屬性、建設(shè)導(dǎo)向、實(shí)施模式、考核標(biāo)準(zhǔn)等方面存在本質(zhì)差異，卻共同服務(wù)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村全面振興的總體目標(biāo)。

當(dāng)前，全國(guó)各縣域在推進(jìn)和美鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，普遍存在政策認(rèn)知模糊、申報(bào)方向混淆、資金統(tǒng)籌錯(cuò)位、建設(shè)路徑趨同等問(wèn)題，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)重復(fù)申報(bào)、盲目建設(shè)、重硬件輕軟件、重短期輕長(zhǎng)效等現(xiàn)象，極大影響政策落地實(shí)效與資金使用效益�；诖�，本報(bào)告立足國(guó)家最新政策文件、全國(guó)試點(diǎn)實(shí)踐數(shù)據(jù)、典型縣域?qū)嵅侔咐到y(tǒng)梳理兩類和美鄉(xiāng)村建設(shè)的核心區(qū)別、政策定位、適用場(chǎng)景，為各地精準(zhǔn)把握政策導(dǎo)向、科學(xué)謀劃項(xiàng)目、高效爭(zhēng)取國(guó)家資金、差異化推進(jìn)和美鄉(xiāng)村建設(shè)提供理論支撐與實(shí)踐依據(jù)。

二、核心概念界定與政策頂層設(shè)計(jì)

（一）五好兩宜和美鄉(xiāng)村：財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)導(dǎo)向的綜合改革試點(diǎn)

1. 政策溯源與出臺(tái)背景“五好兩宜” 和美鄉(xiāng)村試點(diǎn)，由財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合主導(dǎo)，2023 年正式啟動(dòng)國(guó)家級(jí)試點(diǎn)工作，是落實(shí)農(nóng)村綜合改革、深化鄉(xiāng)村發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新、打造和美鄉(xiāng)村全域示范樣板的核心舉措，依托農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)施，遵循 “以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、績(jī)效導(dǎo)向、滾動(dòng)支持” 原則，聚焦破解鄉(xiāng)村建設(shè)中 “重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)，重硬件、輕治理，重單點(diǎn)、輕全域，重投入、輕效益” 的痛點(diǎn)問(wèn)題。
2. 核心內(nèi)涵與建設(shè)目標(biāo)“五好兩宜” 是完整的系統(tǒng)性建設(shè)體系，涵蓋鄉(xiāng)村發(fā)展、建設(shè)、治理全維度，具體為：規(guī)劃好、建設(shè)好、環(huán)境好、經(jīng)營(yíng)好、鄉(xiāng)風(fēng)好，宜居宜業(yè)。其核心目標(biāo)并非單純補(bǔ)齊鄉(xiāng)村硬件短板，而是通過(guò)全域連片打造，推動(dòng)鄉(xiāng)村規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境、鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)風(fēng)文明一體化提升，探索可復(fù)制、可推廣的和美鄉(xiāng)村建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，培育鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村 “形、實(shí)、魂” 協(xié)同提升，最終打造新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的綜合示范標(biāo)桿。
3. 政策核心要素（權(quán)威數(shù)據(jù)）

• 資金規(guī)模：國(guó)家級(jí)試點(diǎn)每縣年度補(bǔ)助 1 億元，連續(xù)補(bǔ)助 2 年，總資金 2 億元，實(shí)行�？顚Ｓ�、專項(xiàng)管理；
• 實(shí)施范圍：要求2 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)連片或 10 個(gè)及以上行政村集中連片推進(jìn)，覆蓋區(qū)域需具備一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人口集聚度與建設(shè)潛力，禁止碎片化布局；
• 申報(bào)主體：以縣級(jí)人民政府為申報(bào)主體，各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）按名額分配申報(bào)，經(jīng)濟(jì)大省每年 2 個(gè)名額，普通省份每年 1 個(gè)名額；
• 資金撬動(dòng)：硬性要求中央財(cái)政資金撬動(dòng)不低于 3 倍的地方配套資金、社會(huì)資本，鼓勵(lì)工商資本、鄉(xiāng)賢資本、村集體資金多元投入；
• 實(shí)施周期：2 年集中建設(shè)期 + 長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)期，建設(shè)期滿后重點(diǎn)考核運(yùn)營(yíng)可持續(xù)性與機(jī)制創(chuàng)新成效。

（二）中央預(yù)算內(nèi)和美鄉(xiāng)村：固定資產(chǎn)投資導(dǎo)向的硬件補(bǔ)短板項(xiàng)目

1. 政策溯源與出臺(tái)背景中央預(yù)算內(nèi)投資和美鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，由國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合牽頭，依據(jù)《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法》《鄉(xiāng)村振興（和美鄉(xiāng)村建設(shè)方向）中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理辦法》等文件實(shí)施，是國(guó)家補(bǔ)齊農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施短板、提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平、保障鄉(xiāng)村民生需求的重要投資手段，聚焦鄉(xiāng)村建設(shè) “硬短板”，精準(zhǔn)發(fā)力、直達(dá)項(xiàng)目，快速改善農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)條件。
2. 核心內(nèi)涵與建設(shè)目標(biāo)該政策以農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)硬件為核心建設(shè)內(nèi)容，不涉及鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)風(fēng)文明等軟性建設(shè)任務(wù)，核心目標(biāo)是聚焦農(nóng)村道路、供水、污水垃圾處理、公共服務(wù)、冷鏈物流等薄弱環(huán)節(jié)，通過(guò)固定資產(chǎn)直接投資補(bǔ)助，快速提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率與公共服務(wù)均等化水平，夯實(shí)和美鄉(xiāng)村建設(shè)硬件基礎(chǔ)，保障農(nóng)村基本民生，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚提供硬件支撐。
3. 政策核心要素（權(quán)威數(shù)據(jù)）

• 資金規(guī)模：按縣域常住人口分檔定額補(bǔ)助，30 萬(wàn)人以上縣域補(bǔ)助 8000 萬(wàn)元，10-30 萬(wàn)人縣域補(bǔ)助 6000 萬(wàn)元，10 萬(wàn)人以下縣域補(bǔ)助 4000 萬(wàn)元
• 實(shí)施范圍：以整縣推進(jìn)為核心原則，優(yōu)先支持集聚提升類、常住人口穩(wěn)定達(dá)標(biāo)、具備項(xiàng)目實(shí)施條件的村莊，重點(diǎn)覆蓋人口集中、需求迫切的行政村；
• 申報(bào)門檻：要求項(xiàng)目前期手續(xù)齊全，完成可行性研究批復(fù)、土地預(yù)審、環(huán)評(píng)、規(guī)劃許可等，必須納入國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)，方可申報(bào)；
• 投資比例：中央預(yù)算內(nèi)投資占項(xiàng)目總投資比例不超過(guò) 50%，剩余資金由地方財(cái)政配套、項(xiàng)目單位自籌解決；
• 實(shí)施周期：2-3 年集中建設(shè)期，重點(diǎn)考核項(xiàng)目工程進(jìn)度、投資完成率、設(shè)施竣工驗(yàn)收合格率，建設(shè)期結(jié)束后需建立基本運(yùn)維機(jī)制。

三、兩類和美鄉(xiāng)村多維核心區(qū)別對(duì)比（數(shù)據(jù) + 案例雙支撐）

為清晰厘清兩類政策差異，本報(bào)告從政策主體、資金屬性、建設(shè)導(dǎo)向、實(shí)施要求、考核重點(diǎn)、禁止投向、實(shí)踐成效七大核心維度，結(jié)合全國(guó)試點(diǎn)數(shù)據(jù)與典型案例，進(jìn)行全方位對(duì)比：

對(duì)比維度

五好兩宜和美鄉(xiāng)村

中央預(yù)算內(nèi)和美鄉(xiāng)村

政策牽頭部門

財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部

國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部

資金性質(zhì)

農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付（財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金），非固定資產(chǎn)投資

中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資，專項(xiàng)用于項(xiàng)目建設(shè)

核心建設(shè)導(dǎo)向

軟硬兼?zhèn)�、全域綜合、機(jī)制創(chuàng)新、長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)，重 “改革示范”

硬件為主、民生導(dǎo)向、補(bǔ)短板、惠民生，重 “基建落地”

建設(shè)內(nèi)容邊界

涵蓋規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境、產(chǎn)業(yè)融合、鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)風(fēng)文明、數(shù)字鄉(xiāng)村、長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)等全鏈條，軟性任務(wù)占比不低于 30%

僅限農(nóng)村道路、供水、污水垃圾處理、照明、公共服務(wù)用房、公益性冷鏈物流等硬件設(shè)施，無(wú)軟性建設(shè)任務(wù)

實(shí)施空間要求

集中連片、片區(qū)化打造，2 鎮(zhèn) / 10 村以上，突出示范引領(lǐng)性

整縣推進(jìn)、全域覆蓋，突出普惠性，不局限于單一片區(qū)

資金使用要求

可用于規(guī)劃編制、項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育、運(yùn)營(yíng)管護(hù)、機(jī)制創(chuàng)新，使用靈活性高

僅限項(xiàng)目工程建設(shè)、設(shè)備購(gòu)置，嚴(yán)禁用于規(guī)劃、運(yùn)維、人員經(jīng)費(fèi)，使用剛性強(qiáng)

社會(huì)資本要求

強(qiáng)制要求撬動(dòng) 3-5 倍社會(huì)資本，注重多元投入機(jī)制構(gòu)建

適度鼓勵(lì)社會(huì)資本參與產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，無(wú)硬性撬動(dòng)比例要求

考核核心指標(biāo)

機(jī)制創(chuàng)新成效、村集體經(jīng)濟(jì)增收、農(nóng)民收入增幅、群眾滿意度、可持續(xù)運(yùn)營(yíng)能力、可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?/p>

工程竣工率、投資完成率、設(shè)施覆蓋率、工程質(zhì)量合格率、民生改善實(shí)效

典型試點(diǎn)案例

湖北武漢黃陂區(qū)：覆蓋 9 個(gè)連片行政村，2 年投入中央資金 2 億元，撬動(dòng)社會(huì)資本 6.8 億元，打造農(nóng)文旅融合綜合體，村集體年均收入提升 45%，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員增長(zhǎng) 52%

云南楚雄南華縣：獲批中央預(yù)算內(nèi)資金 8000 萬(wàn)元，實(shí)施村內(nèi)道路硬化 146.3 公里、污水管網(wǎng)鋪設(shè) 35.65 公里、路燈安裝 4576 盞，農(nóng)村人居環(huán)境設(shè)施覆蓋率提升 60%

禁止投向領(lǐng)域

樓堂館所、行政單位日常支出、化解政府債務(wù)、房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目

經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、房地產(chǎn)開發(fā)、已完工項(xiàng)目、規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)、運(yùn)維管理費(fèi)、人員薪酬

政策重復(fù)申報(bào)

同一縣域、同一項(xiàng)目，嚴(yán)禁與中央預(yù)算內(nèi)和美鄉(xiāng)村項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)、資金重復(fù)支持

同一縣域、同一項(xiàng)目，嚴(yán)禁與五好兩宜和美鄉(xiāng)村試點(diǎn)重復(fù)申報(bào)、資金重復(fù)支持

核心差異總結(jié)

1. 本質(zhì)屬性差異：五好兩宜是改革試點(diǎn)、示范引領(lǐng)，側(cè)重 “建機(jī)制、育產(chǎn)業(yè)、優(yōu)治理”；中央預(yù)算內(nèi)是投資補(bǔ)短板、普惠民生，側(cè)重 “建硬件、補(bǔ)短板、惠民生”。
2. 實(shí)施邏輯差異：五好兩宜遵循 “先謀篇、再建設(shè)、重運(yùn)營(yíng)”，強(qiáng)調(diào)全域系統(tǒng)提升；中央預(yù)算內(nèi)遵循 “先有項(xiàng)目、再爭(zhēng)資金、快建快成”，強(qiáng)調(diào)硬件快速落地。
3. 目標(biāo)受眾差異：五好兩宜適合基礎(chǔ)條件較好、資源稟賦優(yōu)、有意打造區(qū)域和美鄉(xiāng)村樣板的縣域；中央預(yù)算內(nèi)適合基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、民生短板突出、急需補(bǔ)齊硬件的縣域。

四、政策定位與縣域適用場(chǎng)景分析

（一）五好兩宜和美鄉(xiāng)村：和美鄉(xiāng)村建設(shè)的 “綜合改革試驗(yàn)田”

該政策定位為高端示范、系統(tǒng)改革、長(zhǎng)效賦能，是國(guó)家探索和美鄉(xiāng)村建設(shè)長(zhǎng)效模式的 “試驗(yàn)田”，并非普惠性政策。其核心是通過(guò)有限的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，引導(dǎo)縣域整合資源、創(chuàng)新機(jī)制，破解鄉(xiāng)村發(fā)展深層次矛盾，打造兼具顏值、實(shí)力、內(nèi)涵的和美鄉(xiāng)村樣板，形成可在全國(guó)復(fù)制推廣的建設(shè)路徑。

適用縣域場(chǎng)景：

1. 縣域鄉(xiāng)村基礎(chǔ)條件較好，人居環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展已有一定基礎(chǔ)，無(wú)需大規(guī)模硬件補(bǔ)短板；
2. 縣域具備特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)文化、區(qū)位交通等優(yōu)勢(shì)，有能力培育鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力；
3. 縣級(jí)政府具備較強(qiáng)的資源統(tǒng)籌、機(jī)制創(chuàng)新能力，愿意推動(dòng)鄉(xiāng)村規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、治理一體化改革；
4. 目標(biāo)打造省級(jí)、國(guó)家級(jí)鄉(xiāng)村振興示范標(biāo)桿，形成區(qū)域鄉(xiāng)村建設(shè)品牌的縣域。

（二）中央預(yù)算內(nèi)和美鄉(xiāng)村：和美鄉(xiāng)村建設(shè)的 “硬件基礎(chǔ)支撐器”

該政策定位為普惠保障、精準(zhǔn)補(bǔ)短板、夯實(shí)基礎(chǔ)，是國(guó)家推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施均等化的重要抓手，屬于普惠性固定資產(chǎn)投資政策。其核心是通過(guò)直接投資，快速解決農(nóng)村群眾急難愁盼的基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題，補(bǔ)齊和美鄉(xiāng)村硬件短板，為后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理奠定基礎(chǔ)條件。

適用縣域場(chǎng)景：

1. 縣域農(nóng)村道路、污水垃圾處理、供水、公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，民生短板突出；
2. 縣域財(cái)政實(shí)力較弱，難以自主承擔(dān)大規(guī)模農(nóng)村基建投入，急需國(guó)家資金支持；
3. 縣域鄉(xiāng)村布局分散，暫無(wú)能力打造連片綜合示范，優(yōu)先保障全域民生設(shè)施提升；
4. 以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主、側(cè)重完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)硬件的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣域、欠發(fā)達(dá)縣域。

五、政策協(xié)同與未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)判斷

（一）政策協(xié)同關(guān)系

兩類政策互補(bǔ)共生、不可替代、不可重疊，共同構(gòu)成 “硬件打底 + 軟件賦能” 的和美鄉(xiāng)村建設(shè)政策體系：中央預(yù)算內(nèi)投資解決鄉(xiāng)村 “有沒(méi)有” 的硬件基礎(chǔ)問(wèn)題，夯實(shí)和美鄉(xiāng)村建設(shè)底線；五好兩宜試點(diǎn)解決鄉(xiāng)村 “好不好、強(qiáng)不強(qiáng)” 的綜合發(fā)展問(wèn)題，提升和美鄉(xiāng)村建設(shè)質(zhì)量。二者形成 “基建托底、示范引領(lǐng)” 的雙輪驅(qū)動(dòng)格局，是未來(lái)縣域推進(jìn)和美鄉(xiāng)村建設(shè)的核心政策組合。

（二）未來(lái)政策發(fā)展趨勢(shì)

1. 政策精準(zhǔn)化細(xì)分：國(guó)家將進(jìn)一步明確兩類政策邊界，細(xì)化申報(bào)條件、資金使用、考核標(biāo)準(zhǔn)，杜絕政策混淆、資金套�。�
2. 資金統(tǒng)籌化推進(jìn)：鼓勵(lì)縣域結(jié)合自身實(shí)際，“先爭(zhēng)中央預(yù)算內(nèi)補(bǔ)硬件、再爭(zhēng)五好兩宜提品質(zhì)”，分階段、分區(qū)域統(tǒng)籌兩類政策資源；
3. 考核長(zhǎng)效化轉(zhuǎn)型：兩類政策均將逐步強(qiáng)化后期運(yùn)營(yíng)管護(hù)、農(nóng)民增收、可持續(xù)發(fā)展考核，弱化單純工程建設(shè)考核，避免 “重建設(shè)、輕運(yùn)維”；
4. 落地差異化導(dǎo)向：國(guó)家將根據(jù)縣域發(fā)展水平、資源稟賦，分類指導(dǎo)政策實(shí)施，杜絕千村一面、同質(zhì)化建設(shè)，突出鄉(xiāng)村特色與地域差異。

六、研究結(jié)論

1. 五好兩宜和美鄉(xiāng)村與中央預(yù)算內(nèi)和美鄉(xiāng)村，是國(guó)家從財(cái)政改革、固定資產(chǎn)投資兩個(gè)維度推出的和美鄉(xiāng)村建設(shè)核心政策，二者在資金屬性、建設(shè)導(dǎo)向、實(shí)施要求、考核標(biāo)準(zhǔn)上存在本質(zhì)區(qū)別，縣域需精準(zhǔn)區(qū)分、避免混淆。
2. 五好兩宜試點(diǎn)聚焦綜合改革、全域示范、長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)，適合基礎(chǔ)優(yōu)、有特色、重創(chuàng)新的縣域打造示范樣板；中央預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目聚焦硬件補(bǔ)短板、民生普惠、基建落地，適合基礎(chǔ)弱、短板多、重民生的縣域夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)。
3. 兩類政策協(xié)同發(fā)力是未來(lái)和美鄉(xiāng)村建設(shè)的核心路徑，縣域需立足自身實(shí)際，精準(zhǔn)匹配政策、科學(xué)謀劃項(xiàng)目、統(tǒng)籌資金資源，杜絕重復(fù)申報(bào)、盲目建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮國(guó)家政策資金的最大效益，走出符合地域特色的宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)之路。

本報(bào)告基于 2023-2026 年國(guó)家和美鄉(xiāng)村建設(shè)最新政策、全國(guó)試點(diǎn)實(shí)操數(shù)據(jù)與典型案例編寫，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院后續(xù)將結(jié)合國(guó)家政策調(diào)整與縣域?qū)嵺`進(jìn)展，持續(xù)優(yōu)化研究結(jié)論，為各地鄉(xiāng)村振興實(shí)踐提供更具針對(duì)性的指導(dǎo)。