21世紀經(jīng)濟報道記者雷椰 李德尚玉 北京報道

國家級“雙碳”考核指標體系重磅發(fā)布，“1+N”政策體系迎來關(guān)鍵落地抓手。4月23日，中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》（以下簡稱《辦法》）。

《辦法》明確由國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、國家能源局等多部門聯(lián)合組建考核部門，構(gòu)建多維度、全覆蓋的考核監(jiān)管機制。其中，最值得關(guān)注的是，評價考核結(jié)果為“不合格”的各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府將面臨有關(guān)部門問責。評價考核結(jié)果作為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、選拔任用、監(jiān)督管理的重要參考。

“這是近二十年出臺的最強的碳排放管理舉措?！倍辔粯I(yè)內(nèi)人士認為，《辦法》是“1+N”雙碳政策體系的關(guān)鍵落地抓手。為實現(xiàn)碳達峰碳中和目標，中國構(gòu)建了全球最系統(tǒng)完備的碳減排政策體系——碳達峰碳中和“1+N”政策體系，明確時間表、路線圖、施工圖。在“1+N”政策體系基礎(chǔ)上，《辦法》的出臺，將“雙碳”工作納入地方發(fā)展核心考核體系，與地方政績考核“深度掛鉤”，為地方完成“雙碳”指標提供了清晰的“指揮棒”。

《辦法》明確，自2026年度起對各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府落實碳達峰碳中和目標任務(wù)，加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型進展情況的評價考核。

隨著世界百年變局加速演進，全球氣候治理進入新的關(guān)鍵時期。中國將碳達峰碳中和作為國家戰(zhàn)略，廣泛深入開展碳達峰行動，加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。我國已經(jīng)構(gòu)建起碳達峰碳中和“1+N”（“1”是中國實現(xiàn)碳達峰碳中和的指導(dǎo)思想和頂層設(shè)計，“N”是重點行業(yè)、領(lǐng)域和各地區(qū)碳達峰碳中和實施方案。）政策體系。

國家發(fā)展改革委有關(guān)負責人就《辦法》答記者問時表示，黨的二十屆四中全會明確提出全面實施碳排放總量和強度雙控制度，“十五五”規(guī)劃綱要對這項工作作出系統(tǒng)部署。

《辦法》作為碳排放雙控制度體系的關(guān)鍵制度，正式將碳排放雙控要求納入黨內(nèi)法規(guī)體系，將有力督促地方黨委和政府堅決扛起碳達峰碳中和責任、抓好工作落實，確保如期實現(xiàn)“雙碳”目標。與此同時，開展評價考核也將進一步發(fā)揮碳達峰碳中和的戰(zhàn)略牽引作用，加快推動能源轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級，加緊經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，降低全社會對化石能源的依賴。

隨著考核剛性約束的全面確立，其對地方治理影響迅速成為關(guān)注的焦點。上海金融與發(fā)展實驗室主任曾剛向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，《辦法》標志著我國“雙碳”考核正式進入剛性約束階段。其與“1+N”政策體系一脈相承、深度銜接，作為“N”體系中的關(guān)鍵制度支撐，承接頂層設(shè)計要求，細化目標任務(wù)，層層壓實地方責任，確保“雙碳”戰(zhàn)略落地見效?？己藢ο竺鞔_為各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府，全面落實“黨政同責、一崗雙責”的工作要求。

“十五五”是實現(xiàn)碳達峰目標的攻堅期、決勝期。按照黨中央、國務(wù)院決策部署，不僅要如期實現(xiàn)2030年前碳達峰，還要實現(xiàn)“煤炭和石油消費達峰”“到2030年碳排放強度比2005年降低65%以上”“2030年非化石能源消費占比達到25%”等目標。

《辦法》設(shè)置了包括5項控制指標和9項支撐指標的指標體系。控制指標為碳排放總量、碳排放強度降低、煤炭消費總量、石油消費總量、非化石能源消費占比。支撐指標包括節(jié)能、工業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、公共機構(gòu)、碳排放權(quán)交易等領(lǐng)域具有代表性且對碳達峰碳中和具有支撐作用的指標。

“碳達峰需滿足GDP的碳強度年下降率高于GDP年增長率、單位能耗碳強度年下降率高于能源消費年增長率兩大條件。”在“綠水青山·美麗中國行”系列生態(tài)文化傳播活動（錦州站）上，清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟研究所助理所長、清華大學(xué)生態(tài)文明中心副主任周劍表示，中國提出2030年GDP的碳強度比2005年下降65%以上新NDC目標。2030年非化石能源占一次能源消費比重達25%左右，可使能源總需求的增長量基本依靠增加非化石能源供應(yīng)滿足，從而實現(xiàn)碳達峰。

目標體系的確立，為地方層面的分解落實提供了基本遵循。那么，“十五五”時期地方考核將如何承接這一總體目標？中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會氣候投融資專委會常委、廣東南方碳捕集與封存中心秘書長梁希向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，“十五五”地方碳考核會以碳排放強度降低為核心目標，同時考核地方碳排放總量。實際上，給各省碳排放總量控制指標也會根據(jù)碳強度目標測算。煤炭消費、石油消費和非化石能源占比會是能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的輔助性的控制指標，三者與碳排放雙控指標形成協(xié)同約束。

“我認為，支撐性指標有兩個主要作用，一是引導(dǎo)五個控制性指標的完成；二是調(diào)動各部門的力量來推進工作。”梁希認為，最值得關(guān)注的是“兩高”工業(yè)項目碳排放置換和節(jié)能降碳審查評價的指標。從去年9月1日開始，國家發(fā)展改革委修訂印發(fā)《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查和碳排放評價辦法》，“能評”中納入了“碳評”（項目碳排放評價），在本次考核辦法中把能否做好“碳評”工作納入到對地方黨政考核的指標。“碳排放置換”是“碳評”基礎(chǔ)上提出的新概念，意味著新上“兩高”項目必須找到減少碳排放的置換源作為前提條件，地方政府需要從發(fā)展的角度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)碳置換這項工作。

結(jié)果評定方面，《辦法》采用各項指標按照是否完成年度目標評定為達標或不達標，并根據(jù)各項指標的達標情況確定評價考核結(jié)果：控制指標和支撐指標全部達標的地區(qū)評定為“優(yōu)秀”，1項及以上控制指標不達標或3項及以上支撐指標不達標的地區(qū)評定為“不合格”，其余為“合格”。

《辦法》明確，根據(jù)評價考核結(jié)果對有關(guān)省級地區(qū)進行約談、通報提醒、通報表揚。其中，評價考核結(jié)果為“不合格”的省級地區(qū)黨委和政府應(yīng)限期整改，逾期整改不到位的視情由中央組織部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門進行約談；評價考核結(jié)果為“合格”但部分指標不達標的，由有關(guān)指標評價考核負責部門進行通報提醒；評價考核結(jié)果為“優(yōu)秀”或者單項指標表現(xiàn)突出的，由國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門進行通報表揚和宣傳推廣。

清晰的分檔評定與問責機制，標志著碳考核真正進入剛性約束階段。但在政策落地過程中，如何兼顧各地轉(zhuǎn)型差異、實現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型，是考驗制度設(shè)計科學(xué)性的關(guān)鍵命題。梁希表示，地方碳考核最難是如何考慮各地方轉(zhuǎn)型需求的差異和給能源和產(chǎn)業(yè)帶來的貢獻，也需要考慮地方發(fā)展水平實現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型。過去，能耗雙控會有一些單列項目，但沒有碳考核。結(jié)合《辦法》來看，地方碳考核實際上是比較嚴格的，控制性指標之間有相互關(guān)聯(lián)性，全部控制性指標完成可能意味著最終碳強度目標的超額完成。

“各項指標相互疊加，對地方碳排放管控形成極強約束，也是近二十年來出臺力度最大的碳排放管理舉措?！?梁希表示。資源稟賦、發(fā)展階段等都是制定碳考核指標的關(guān)鍵因素?！掇k法》的出臺需要地方政府改變過去發(fā)展思路，對碳排放進行精細化管理，充分考慮碳排放帶來的邊際經(jīng)濟和社會效益，下決心進行轉(zhuǎn)型，充分挖掘減排潛力和掌握不同減排潛力的技術(shù)可行性和減排成本。

考核的剛性壓力也將從政府端向產(chǎn)業(yè)端傳導(dǎo)，重塑企業(yè)的競爭邏輯和發(fā)展路徑。低碳智慧建筑產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟秘書長、清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院節(jié)能所副所長李晉秋向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，企業(yè)需提前布局成本管控、技術(shù)升級、綠色轉(zhuǎn)型三大戰(zhàn)略：建立全生命周期碳成本核算，優(yōu)化能耗管理；加大低碳技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用，淘汰 “兩高” 產(chǎn)能；參與碳交易、綠色認證，構(gòu)建綠色供應(yīng)鏈。考核與“兩高”管控將大幅抬高行業(yè)準入門檻，倒逼行業(yè)洗牌，低碳能力強、技術(shù)先進的企業(yè)占據(jù)優(yōu)勢，高耗能、低效率企業(yè)逐步出清。這將重塑行業(yè)競爭格局，推動產(chǎn)業(yè)向綠色化、高端化轉(zhuǎn)型，讓低碳成為企業(yè)核心競爭力與行業(yè)發(fā)展標配。