21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者凌晨 報(bào)道

西咸一體化走到深水區(qū)，真正的考題不只是交通，而是產(chǎn)業(yè)、民生與跨城治理。

4月29日，西安—咸陽(yáng)一體化發(fā)展推進(jìn)會(huì)議在西安召開(kāi)。

據(jù)“西安發(fā)布”披露，會(huì)議聽(tīng)取了2025年西安—咸陽(yáng)一體化發(fā)展工作推進(jìn)情況，并就2026年4個(gè)方面18項(xiàng)合作事項(xiàng)作出說(shuō)明，同時(shí)討論通過(guò)《2026年西安—咸陽(yáng)一體化發(fā)展促共享惠民生重點(diǎn)合作事項(xiàng)清單》。

陜西省委常委、西安市委書(shū)記蒿慧杰在現(xiàn)場(chǎng)表示，要聚焦重點(diǎn)任務(wù)，推動(dòng)規(guī)劃共編、創(chuàng)新共融、產(chǎn)業(yè)共興、生態(tài)共保、設(shè)施共通、城市共建、服務(wù)共享走深走實(shí)。

事實(shí)上，早在2022年，國(guó)家發(fā)改委批復(fù)《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》時(shí)，已明確提出加快西安—咸陽(yáng)一體化發(fā)展，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同協(xié)作、公共服務(wù)共建共享、生態(tài)環(huán)境共保共治。

隨后三年內(nèi)，從公積金互認(rèn)互貸、居民養(yǎng)老保險(xiǎn)同標(biāo)到重大項(xiàng)目落地等多方面，西咸一體化陸續(xù)推進(jìn)。

從經(jīng)濟(jì)體量看，2025年，西安、咸陽(yáng)兩市合計(jì)經(jīng)濟(jì)總量超過(guò)1.7萬(wàn)億元，其中西安GDP總量近1.4萬(wàn)?億元?。

正因?yàn)殡p方能級(jí)差異明顯，西咸一體化不能簡(jiǎn)單理解為“大城市帶小城市”，更不能停留在西安功能外溢、咸陽(yáng)被動(dòng)承接的單向關(guān)系上。

真正可持續(xù)的一體化，必須解決三個(gè)問(wèn)題：西安的科教、資本、平臺(tái)和先進(jìn)制造能力如何外溢；咸陽(yáng)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、空間承載和成本優(yōu)勢(shì)如何轉(zhuǎn)化；西咸新區(qū)如何在兩者之間承擔(dān)制度試驗(yàn)和空間縫合功能。

上述會(huì)議釋放出階段性變化信號(hào)，西咸一體化已不再只是交通連接、項(xiàng)目落地和空間靠攏，而是開(kāi)始更多觸及公共服務(wù)、利益協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)分工和跨行政區(qū)治理。

換句話說(shuō)，一體化正在從“看得見(jiàn)的工程”，進(jìn)入“看不見(jiàn)的制度”。

過(guò)去幾年，西咸一體化最容易被感知的進(jìn)展，主要來(lái)自交通。

咸陽(yáng)市“十五五”規(guī)劃綱要中提到，目前地鐵11號(hào)線（咸陽(yáng)段）納入西安城市軌道交通四期建設(shè)規(guī)劃，兩市聯(lián)通道路達(dá)到41條，每日往來(lái)通勤達(dá)30多萬(wàn)人次。

交通上的“跨界無(wú)感”，在很大程度上改變了兩地居民的生活半徑，也讓西安和咸陽(yáng)之間的“半小時(shí)通勤圈”與“一體化交通網(wǎng)”成為現(xiàn)實(shí)。

中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)陳耀就西咸一體化問(wèn)題，對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，西咸新區(qū)起步于西安、咸陽(yáng)兩市城鄉(xiāng)結(jié)合片區(qū)。新區(qū)打破行政區(qū)劃壁壘對(duì)資源要素高效配置的限制，要實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)深度合作，城市基礎(chǔ)建設(shè)互聯(lián)互通是基礎(chǔ)。

在陳耀看來(lái)，城市與區(qū)域發(fā)展是相互依存、彼此推動(dòng)的。西咸新區(qū)通過(guò)管理體制的調(diào)整，打破了跨行政區(qū)合作的制度性壁壘，將西安、咸陽(yáng)兩市交界地區(qū)深度融合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能的全面一體化，同時(shí)進(jìn)一步提升西安城市能級(jí)。

交通只是起點(diǎn)。對(duì)普通居民而言，一體化真正進(jìn)入日常生活，并不是因?yàn)閮傻刂g多了一條路，而是上學(xué)、看病、社保、公積金、政務(wù)辦理等事項(xiàng)能否減少制度摩擦。

咸陽(yáng)市政府工作報(bào)告披露，81所學(xué)校、33家醫(yī)療機(jī)構(gòu)與西安建立合作聯(lián)盟，居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、8項(xiàng)社會(huì)救助與西安同標(biāo)，公積金互認(rèn)互用，公交卡同折扣，380項(xiàng)民生高頻事項(xiàng)跨域通辦。

這些進(jìn)展并不如大型基建項(xiàng)目醒目，卻能更細(xì)致地反映同城化的真實(shí)程度。

此次會(huì)議討論通過(guò)“促共享惠民生”重點(diǎn)合作事項(xiàng)清單，說(shuō)明西咸一體化正在進(jìn)入公共服務(wù)深水區(qū)。這里的難點(diǎn)不在于是否愿意合作，而在于不同財(cái)政能力、管理標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)半徑和責(zé)任邊界如何協(xié)調(diào)。教育、醫(yī)療、社保等領(lǐng)域一旦推進(jìn)到實(shí)質(zhì)共享，就必然涉及資源配置、財(cái)政分擔(dān)和服務(wù)均衡。

因此，下一階段判斷西咸一體化成效，不能只看新增多少項(xiàng)目、打通多少道路，還要看跨城辦事是否真正便利，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是否逐步接近，居民是否能在兩市之間獲得相對(duì)一致的制度體驗(yàn)。

產(chǎn)業(yè)是西咸一體化能否提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。

西安的優(yōu)勢(shì)相對(duì)清晰，包括科教資源、創(chuàng)新平臺(tái)、先進(jìn)制造基礎(chǔ)和開(kāi)放通道。2025年，西安規(guī)模以上汽車(chē)制造業(yè)增加值增長(zhǎng)20.1%，電氣機(jī)械和器材制造業(yè)增長(zhǎng)28.5%，9大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈群總產(chǎn)值增長(zhǎng)14.0%。這些數(shù)據(jù)說(shuō)明，西安正在加快向高技術(shù)制造、外向型經(jīng)濟(jì)和新質(zhì)生產(chǎn)力方向轉(zhuǎn)型。

咸陽(yáng)的優(yōu)勢(shì)則更多體現(xiàn)在制造業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)承載空間、要素成本和與西安相鄰的區(qū)位條件。咸陽(yáng)市政府工作報(bào)告提出，西安—咸陽(yáng)一體化邁入同城發(fā)展新階段，并強(qiáng)調(diào)發(fā)揮咸陽(yáng)主體作用、承接功能。

問(wèn)題在于，“承接”并不天然等于“協(xié)同”。如果只是把西安裝不下、成本較高的項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到咸陽(yáng)，一體化的層級(jí)仍然有限。

更理想的狀態(tài)，是形成跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈分工，各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。比如西安強(qiáng)化研發(fā)、總部、平臺(tái)和高端制造，咸陽(yáng)和西咸新區(qū)強(qiáng)化成果轉(zhuǎn)化、配套生產(chǎn)、應(yīng)用場(chǎng)景和規(guī)�；涞�。陜西省社科院研究員張寶通對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，龍頭企業(yè)和重大項(xiàng)目會(huì)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈要素聚集。以重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)為抓手，推動(dòng)上下游補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，不僅會(huì)強(qiáng)化科技創(chuàng)新策源功能，同時(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)千億級(jí)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

陜西省發(fā)改委2025年5月發(fā)布的《推進(jìn)西安—咸陽(yáng)一體化發(fā)展重點(diǎn)工作任務(wù)》中提到，以西安區(qū)域科技創(chuàng)新中心建設(shè)為總牽引，推動(dòng)西安科研儀器平臺(tái)向咸陽(yáng)開(kāi)放，鼓勵(lì)兩市聯(lián)合組建“科學(xué)家+工程師”團(tuán)隊(duì)，協(xié)同開(kāi)展技術(shù)攻關(guān)，有效提升科技金融發(fā)展水平。

2025年6月新聞發(fā)布會(huì)上，西咸新區(qū)管委會(huì)副主任李志鋒表示，聚焦科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等關(guān)鍵領(lǐng)域，謀劃確定了26個(gè)方面120項(xiàng)具體任務(wù)，安排207個(gè)一體化項(xiàng)目，年度計(jì)劃投資317億元，推進(jìn)西咸新區(qū)由一體化連接通道向一體化資源整合配置樞紐轉(zhuǎn)變。

兩方關(guān)鍵表態(tài)意味著產(chǎn)業(yè)協(xié)同已被放在更綜合的框架下推進(jìn)，未來(lái)也會(huì)有相關(guān)項(xiàng)目與投資等更具體的落地。

只是，從城市觀察角度看，未來(lái)仍要警惕兩個(gè)問(wèn)題。一是兩市在招商引資中出現(xiàn)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移停留在空間搬遷而非鏈條重組。

真正的一體化，不是各建一個(gè)園區(qū)、各做一套產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，而是把創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和政策鏈放在同一張區(qū)域圖上重新配置。

西咸一體化最復(fù)雜的部分，不在地理空間，而在行政邊界。

交通項(xiàng)目可以明確路線，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目可以簽約落地，公共服務(wù)事項(xiàng)也可以逐項(xiàng)清單化推進(jìn)。但當(dāng)一體化繼續(xù)深入，就會(huì)觸及更底層的問(wèn)題。

比如，稅收如何分享，土地指標(biāo)如何統(tǒng)籌，公共服務(wù)成本如何分擔(dān)，生態(tài)治理責(zé)任如何界定，重大項(xiàng)目收益和外部成本如何在兩市一區(qū)之間平衡。

上述問(wèn)題在國(guó)家發(fā)改委批復(fù)的《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》中也被重點(diǎn)提出。該文件提到要建立同城化協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制和成本共擔(dān)、利益共享機(jī)制。

具體來(lái)看，這是如何從項(xiàng)目協(xié)作走向制度協(xié)同的必經(jīng)階段。西咸新區(qū)的角色因此更加關(guān)鍵，它既不是單純的新區(qū)開(kāi)發(fā)平臺(tái)，也不是西安和咸陽(yáng)之間的緩沖地帶，而是承擔(dān)“紐帶作用”和“縫合功能”的核心載體。

陜西省此前對(duì)西咸新區(qū)的定位，已經(jīng)從一體化連接通道轉(zhuǎn)向一體化資源整合配置樞紐。這一轉(zhuǎn)變意味著，西咸新區(qū)需要處理的不只是建設(shè)任務(wù)，還有相應(yīng)的跨區(qū)域治理任務(wù)。

不過(guò)，也要看到，一體化越往深處走，推進(jìn)難度越大。早期可以靠基建和重點(diǎn)項(xiàng)目形成顯性成果，后期則更依賴規(guī)則統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、利益平衡和長(zhǎng)期協(xié)調(diào)。后者往往不容易形成短期可見(jiàn)的政績(jī)，卻決定一體化是否能夠持續(xù)。

因此，觀察西咸一體化的下一步，關(guān)鍵不只是看會(huì)議提出了多少合作事項(xiàng)，而是看這些事項(xiàng)能否形成穩(wěn)定制度。

同時(shí)，西安如何發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用、咸陽(yáng)能否在都市圈中提升主體地位、西咸新區(qū)是否真正具備跨區(qū)域資源配置能力等問(wèn)題，也需要長(zhǎng)期觀察。

西咸一體化的現(xiàn)實(shí)意義，正在于此。它不是兩個(gè)相鄰城市簡(jiǎn)單靠近，而是一次關(guān)于都市圈治理能力的壓力測(cè)試。

對(duì)陜西而言，這關(guān)系到西安國(guó)家中心城市功能能否真正外溢，也關(guān)系到關(guān)中地區(qū)能否形成更強(qiáng)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

對(duì)中國(guó)中西部城市而言，它同樣提供了一個(gè)觀察樣本。當(dāng)中心城市進(jìn)入存量?jī)?yōu)化階段，都市圈一體化不再只是擴(kuò)張敘事，而是治理能力、產(chǎn)業(yè)分工和公共服務(wù)再組織的綜合考題。