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  隨著我國高速鐵路快速發(fā)展，沿線地區(qū)人民群眾出行服務(wù)水平得到顯著提升。依托高鐵車站推進(jìn)周邊區(qū)域開發(fā)建設(shè)，不僅可以增加鐵路建設(shè)資金來源，而且也有利于城市空間有效拓展和內(nèi)部結(jié)構(gòu)整合優(yōu)化，有利于調(diào)整完善產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)交通、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)融合發(fā)展。

  國家發(fā)改委、自然資源部、住建部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），提出切實防范高鐵站周邊開發(fā)建設(shè)帶來的地方債務(wù)風(fēng)險，有關(guān)部門要合理控制建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏，防止脫離地方財力實際搞開發(fā)。

  規(guī)范高鐵站周邊土地開發(fā)

  在沿線土地綜合開發(fā)方面，國務(wù)院2013年下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》提出，加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)。地方政府要支持鐵路企業(yè)進(jìn)行車站及線路用地一體規(guī)劃，按照市場化、集約化原則實施綜合開發(fā)，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。

  鐵路建設(shè)和運營在拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、帶動沿線土地、礦產(chǎn)等資源開發(fā)上發(fā)揮重要作用，產(chǎn)生了良好的社會效益，因此，通過沿線土地資產(chǎn)開發(fā)，增加“造血”功能，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，以支持鐵路建設(shè)和運營，同時也有利于沿線城市拓展發(fā)展空間，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和人口布局。

  近年來，一些地方依托高鐵建設(shè)的有利條件，積極探索推進(jìn)高鐵車站周邊區(qū)域開發(fā)建設(shè)，取得了一定發(fā)展成效，有的高鐵車站周邊區(qū)域已經(jīng)成為城市最具人氣和活力、發(fā)展最快的地區(qū)。

  不過《意見》也指出，總體上看，我國高鐵車站周邊區(qū)域整體開發(fā)建設(shè)仍處于起步階段，各方面對高鐵建設(shè)和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展研究還不深入，個別地方高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)不同程度地存在初期規(guī)模過大、功能定位偏高、發(fā)展模式較單一、綜合配套不完善等問題，對人口和產(chǎn)業(yè)吸引力不夠，持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)不夠牢固，潛藏著一定的社會經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

  目前，很多城市高鐵站距離主城區(qū)較遠(yuǎn)，少則幾公里，多則十幾公里。高鐵站周邊以及車站與主城區(qū)之間這塊地，成為這些城市擴(kuò)張的首選。圍繞高鐵站，各種新城新區(qū)開始規(guī)劃建設(shè)，有的城市甚至規(guī)劃多座高鐵新城。但由于配套不足，產(chǎn)業(yè)單一的問題，這些高鐵新城發(fā)展并不盡如人意。一些中小城市片面追求高鐵新城規(guī)模，只有房地產(chǎn)沒有其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)，因而出現(xiàn)了很多空城的現(xiàn)象。

  對此，《意見》提出了高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)的總體要求、重點任務(wù)和組織實施措施。其中，重點任務(wù)方面，提出了強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)和管控作用、合理確定高鐵車站選址和規(guī)模、嚴(yán)格節(jié)約集約用地、促進(jìn)站城一體融合發(fā)展、提升綜合配套保障能力、合理把握開發(fā)建設(shè)時序、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險、創(chuàng)新開發(fā)建設(shè)體制機(jī)制八大任務(wù)。

  中小城市不可高估高鐵作用

  其中，高鐵車站選址要符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，切實處理好高鐵通達(dá)性和高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)之間的關(guān)系，既要滿足技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)條件，又要服務(wù)地方發(fā)展。新建鐵路選線應(yīng)盡量減少對城市的分割，新建車站選址盡可能在中心城區(qū)或靠近城市建成區(qū)，確保人民群眾乘坐高鐵出行便利。

  一位軌道交通行業(yè)人士對第一財經(jīng)分析，城際間的高鐵與大城市內(nèi)部的軌道交通還存在一定的區(qū)別。高鐵承擔(dān)的主要是商務(wù)出行，客流量會比城市軌道交通小很多。因此，在高鐵開發(fā)地點的選擇方面就十分重要，定位和選址會在很大程度上影響到沿線場站的地產(chǎn)綜合開發(fā)。

  暨南大學(xué)教授、華南城市研究會會長胡剛對第一財經(jīng)記者分析，高鐵站的選址應(yīng)該辯證分析。我國的高鐵發(fā)展才十幾年的的時間，就已經(jīng)形成世界最大的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模，如果建得離主城區(qū)太近，那么拆遷的時間和成本都很大，建得遠(yuǎn)一些，都是農(nóng)田的話，拆遷比較容易，時間上有保證。其次，高鐵周邊的開發(fā)和新城區(qū)的形成不是一蹴而就、三五年就能建好的，可能需要十幾年以上的時間。

  胡剛分析，目前確實有些城市的高鐵站離主城區(qū)太遠(yuǎn)。高鐵站的遠(yuǎn)近需要一個合適的量。中心大城市由于城市規(guī)模大，人流量大，自身經(jīng)濟(jì)體量大，建得遠(yuǎn)一點沒有問題。但是中小城市沒有那么多人流，應(yīng)當(dāng)建得近一點，依托老城區(qū)帶動發(fā)展。“應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市自身的規(guī)模來確定。目前高鐵的選址總體上有點遠(yuǎn)。”

  “現(xiàn)在地方政府往往把一個交通樞紐就當(dāng)做新的經(jīng)濟(jì)增長點來做。規(guī)劃了很多空港新城、高鐵新城。”廣東體改研究會副會長彭澎也對第一財經(jīng)分析，高鐵場站選址和開發(fā)還是應(yīng)該根據(jù)城市自身的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素來做，具體問題具體分析。小城市的高鐵場站也不是不能開發(fā)。例如，一線大城市周邊的小城市由于受大城市外溢，場站周邊也可以充分開發(fā)。

  《意見》要求，大城市初期應(yīng)重點開發(fā)新建高鐵車站周邊2公里以內(nèi)區(qū)域，可適當(dāng)控制預(yù)留遠(yuǎn)期發(fā)展空間，避免攤子鋪得過大、粗放低效發(fā)展。中小城市不宜過高預(yù)估高鐵帶動作用，避免照搬照抄大城市開發(fā)經(jīng)驗，硬造特色、盲目造城。

  新建鐵路站場實施土地綜合開發(fā)的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地綜合開發(fā)的邊界和規(guī)模要求，扣除站場用地后，同一鐵路建設(shè)項目的綜合開發(fā)用地總量按單個站場平均規(guī)模不超過50公頃控制，少數(shù)站場綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃。

  中原地產(chǎn)首席市場分析師張大偉說，中國高鐵經(jīng)過十多年的發(fā)展，一二線大城市的高鐵站基本已經(jīng)配備齊全，接下來新修的高鐵站的主要是三四五線、中小城市。對不同城市來說，修建高鐵新城目的也不同。一二線大城市高鐵新城建設(shè)有利于疏解中心城區(qū)的人口，而三四線城市則是為了城市新區(qū)建設(shè)。

  他說，一二線大城市人口規(guī)模龐大，同時還有大量的外來人口流入，又有相關(guān)的政策和產(chǎn)業(yè)配套，高鐵新城可以發(fā)展起來。相比之下，三四線城市自身的城市人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)體量小，人口還面臨著外流，如果高鐵站離主城區(qū)特別遠(yuǎn)，到最后往往變成單一的房地產(chǎn)功能開發(fā)，在公共配套缺失的情況下，就有淪為空城的風(fēng)險。

  防止單一的房地產(chǎn)開發(fā)

  在集約用地方面，有關(guān)城市要綜合考慮人口集聚規(guī)模和吸納就業(yè)情況，按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量相掛鉤要求，合理確定高鐵車站周邊用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局及土地開發(fā)和供應(yīng)時序，堅決防控單純房地產(chǎn)化傾向。

  張大偉說，高鐵站周邊開發(fā)并不是說不能發(fā)展房地產(chǎn)，而是要有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)和配套，要跟城市自身的實際需要相吻合。

  對此，《意見》提出，要充分發(fā)揮高鐵車站的輻射帶動作用，圍繞人的城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，走特色化、差異化發(fā)展之路，完善基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施配套，促進(jìn)產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)，避免高鐵沿線產(chǎn)業(yè)布局同質(zhì)化和單一房地產(chǎn)功能開發(fā)。

  《意見》要求，有關(guān)城市要結(jié)合自身資源稟賦、優(yōu)勢特色、發(fā)展定位等，甄選出發(fā)展基礎(chǔ)條件優(yōu)越、城市特色鮮明和發(fā)展?jié)摿^大的產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建樞紐偏好型產(chǎn)業(yè)體系，避免沿線臨近站點形成無序競爭、相互制約的局面。大城市高鐵車站周邊可研究有序發(fā)展高端服務(wù)業(yè)、商貿(mào)物流、商務(wù)會展等產(chǎn)業(yè)功能，中、小城市高鐵車站應(yīng)合理布局周邊產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)妥發(fā)展商業(yè)零售、酒店、餐飲等產(chǎn)業(yè)功能。

  胡剛說，高鐵站周邊發(fā)展的產(chǎn)業(yè)不應(yīng)是單一的產(chǎn)業(yè)，而應(yīng)該是復(fù)合型的，多種產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)城融合。當(dāng)然在這個過程中，也要根據(jù)城市自身的資源稟賦和特點，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

  胡剛認(rèn)為，高鐵的發(fā)展將在很大程度上改變中國城市的空間結(jié)構(gòu)和布局，再過十年以后高鐵周邊的產(chǎn)業(yè)會發(fā)展起來，在高鐵周邊居住和辦公的人，去到另外一個大城市出差十分方便，從而加速人流、信息流等各種資源的快速流動。在大城市，未來高鐵周邊將很可能發(fā)展成為商業(yè)中心、產(chǎn)業(yè)中心、居住中心。這也是整個城市轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展的結(jié)果。“現(xiàn)在高鐵對城市帶來的效益和影響還沒有完全發(fā)揮出來，未來大城市高鐵站附近將可能是市中心。”

        來源：第一財經(jīng)日報