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2018年底，兩個(gè)關(guān)于土地制度的重要改革悄然出臺(tái)。論者不多，不代表改革不重大。不夸張地說，這是改革開放后農(nóng)村土地制度最大的一次調(diào)整。

土地成為法律上的“資本”

第一個(gè)改革是2018年12月23日提交全國人大常委會(huì)的《土地管理法》修正草案。草案規(guī)定，“非農(nóng)建設(shè)用地”不再必須先國有化。這是個(gè)重大的改變。

也就是說，將來城市化擴(kuò)張到郊區(qū)農(nóng)村，建設(shè)公共設(shè)施或商業(yè)開發(fā)，或農(nóng)村土地旅游開發(fā)，集體土地可以“直接入市”，而不是先由國家征收。這項(xiàng)改革最大的價(jià)值是，城市資本可以直接進(jìn)入農(nóng)村，和農(nóng)民對話，開發(fā)農(nóng)村資源。農(nóng)民參與市場博弈，享受更多城市化福利。

“商品房住宅建設(shè)”仍然是禁區(qū)，小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”依然希望渺茫，但這項(xiàng)改革也具有重大價(jià)值。城市周邊非耕種的集體土地，它們參與城市化將更直接。

第二項(xiàng)改革是2018年12月29日，全國人大常委會(huì)表決通過《農(nóng)村土地承包法》修正案，并于2019年1月1日施行。此次修法最重要的內(nèi)容，是在原有集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”外，創(chuàng)設(shè)了一個(gè)新的“土地經(jīng)營權(quán)”--也就是近幾年農(nóng)村土地改革熱門的“三權(quán)分置”。

過去學(xué)術(shù)界和媒體談“土地經(jīng)營權(quán)”，單指農(nóng)民承包集體土地獲得的經(jīng)營權(quán)利。此次新法強(qiáng)調(diào)“土地經(jīng)營權(quán)”，是一種法律上的創(chuàng)設(shè)。農(nóng)民可以在農(nóng)村集體內(nèi)流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)；也可以將經(jīng)營權(quán)出租（轉(zhuǎn)包）、入股或以其他方式流轉(zhuǎn)給他人。“土地經(jīng)營權(quán)”被提高到物權(quán)的高度，農(nóng)民擁有更多話語權(quán)。

兩場看似在不同領(lǐng)域的改革，都涉及一個(gè)共同的話題：農(nóng)村土地“入市流轉(zhuǎn)”。前者更多發(fā)生在城市周邊，后者影響范圍更廣，內(nèi)容也更豐富。農(nóng)民將從土地上獲得更多權(quán)利。

當(dāng)土地成為法律上的“資本”，農(nóng)民通過土地出租、抵押、入股，可以獲取資金，有利于發(fā)展生產(chǎn)，改善生活。擅長農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單位和個(gè)人，通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，可實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)集中，規(guī)模經(jīng)營。

可以想見，隨著改革的深入，沉睡的農(nóng)村資本和低效的勞動(dòng)生產(chǎn)方式，都會(huì)大幅度改善。這正是深化土地改革，促進(jìn)要素流轉(zhuǎn)的積極意義。

未來農(nóng)村土地將實(shí)現(xiàn)真正的自由流轉(zhuǎn)

很多人擔(dān)心，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，尤其向集體外流轉(zhuǎn)，是否會(huì)造成集體資產(chǎn)流失，農(nóng)民土地被侵吞呢？這種廣泛的擔(dān)心正是改革長期的阻礙。

事實(shí)上，只有土地流轉(zhuǎn)不暢，外界才要通過征地和收買村集體獲取土地。這時(shí)候，農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)，他們利益更難保障。因此，不能用制度將農(nóng)民鎖死在土地上，限制他們的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

此次農(nóng)村土地承包改革還有一大亮點(diǎn)：“國家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。”過去“人走地退”的承包模式名存實(shí)亡，農(nóng)民進(jìn)城不必再擔(dān)心失去土地，這有利于城市化的進(jìn)一步發(fā)展。進(jìn)城后富裕起來的農(nóng)民或企業(yè)家，可以在農(nóng)村集體土地建造別墅，改善生活。這將大大有利于農(nóng)村面貌的改善。

去年底開始的這兩場土地改革，其實(shí)醞釀多年，并在全國許多縣市農(nóng)村有實(shí)驗(yàn)點(diǎn)?，F(xiàn)在全面推行，證明實(shí)驗(yàn)效果顯著，一些所謂社會(huì)問題只是過慮。

盡管農(nóng)民的選擇和自由權(quán)，還受到很大限制。不過農(nóng)村土地制度的長期輪廓，已經(jīng)浮出水面。

國家所有權(quán)和集體所有權(quán)之下，是農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定（第一輪承包到期之后，再延期30年），農(nóng)民可以再將承包的土地流轉(zhuǎn)出去，獲取收益。未來的改革，將是解除各種各樣限制，使流轉(zhuǎn)更加自由，權(quán)利保障更充分。

未來，村集體名義擁有土地所有權(quán)，可依法收回（有償征收），實(shí)際運(yùn)作中，承包土地的農(nóng)民可以自由“處置”土地--集體以外人員登記后，也享有一切承包權(quán)益。通過這種方式，實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)村真正的土地自由流轉(zhuǎn)。

□陳興杰（媒體人）

                                                                                                                                    (責(zé)任編輯：李剛）