前 言

為推動收費公路領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作（PPP）新機制，規(guī)范操作流程，根據(jù)《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部〈關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見〉的通知》（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱“115號文”）、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行令2024年第17號，以后簡稱“17號令”），交通運輸部、國家發(fā)展改革委于2025年3月17日出臺了《收費公路政府和社會資本合作新機制操作指南》（以下簡稱“《操作指南》”），本文旨結(jié)合《操作指南》具體內(nèi)容，對于新規(guī)在2023年以來PPP相關(guān)政策的精神延續(xù)以及在收費公路領(lǐng)域的創(chuàng)新實踐兩方面進行重點解讀。

一、《操作指南》對于PPP政策精神的延續(xù)

此次《操作指南》的主要內(nèi)容繼續(xù)延續(xù)了2023年11月以來國家層面出臺的115號文、17號令等一系列PPP新機制規(guī)定的核心政策精神，特別是在特許經(jīng)營模式的規(guī)范實施、公平選擇特許經(jīng)營者、嚴防地方隱性債務等方面，與現(xiàn)有政策保持高度一致。這些延續(xù)性要求為收費公路新機制建設(shè)項目的實施提供了穩(wěn)定的政策基礎(chǔ)，確保項目在合法合規(guī)的框架下推進。具體包括：

1.聚焦使用者付費項目

與115號文PPP項目應強調(diào)聚焦使用者付費項目的精神相一致，此次《操作指南》第二條開宗明義，明確適用于以PPP新機制實施的新建、改擴建經(jīng)營性公路項目（以下簡稱“收費公路新機制建設(shè)項目”），明確收費公路新機制建設(shè)項目應確保經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。

2.堅持嚴防新增地方政府隱性債務

《操作指南》第四條和第三十五條明確提出收費公路新機制建設(shè)項目應充分論證項目必要性和建設(shè)時機，合理測算項目總投資，科學、嚴謹、審慎開展車流量預測和經(jīng)濟可行性分析，確保經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本，嚴禁以提前終止為由將特許經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^建設(shè)—移交（BT）模式變相舉債。

3.公平選擇特許經(jīng)營者

《操作指南》延續(xù)了PPP新機制關(guān)于公平選擇特許經(jīng)營者的要求，在第十三條、第十六條和第十七條中明確了特許經(jīng)營者選擇的基本資格條件、評標辦法及中標候選人公示程序，確保特許經(jīng)營者的選取過程公開、公平、公正，且強調(diào)了不得設(shè)置不合理條件限制或者排斥民營企業(yè)參與。

4.嚴格履行投資管理程序

《操作指南》第二十一條、第二十二條再次強調(diào)了115號文對于投資管理程序的合規(guī)要求，包括嚴格區(qū)分政府投資項目和企業(yè)投資項目的立項管理要求、支持特許經(jīng)營者確定后法人變更手續(xù)的辦理以及項目建設(shè)過程中發(fā)生重大調(diào)整情形下的審核程序等，通過明確收費公路按照PPP新機制實施的工作要點和操作流程，為各地交通運輸主管部門、發(fā)展改革部門更好更快、合法合規(guī)地推動收費公路新機制建設(shè)項目提供指導。

5.切實加強項目運營和監(jiān)管

《操作指南》進一步落實115號文關(guān)于切實加強運營監(jiān)管的要求，在第三十一條、第三十二條對項目運營方面提出了具體要求，如定期開展項目運營評價，評估潛在風險，建立約束機制；依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺建立常態(tài)化信息披露機制，及時向社會公開監(jiān)測分析和運營評價結(jié)果等信息，以確保項目的順利實施和運營質(zhì)量。

二、《操作指南》在收費公路領(lǐng)域的創(chuàng)新指引

《操作指南》作為PPP新機制實施以來國家層面首個專門針對收費公路新機制建設(shè)項目管理出臺的政策文件，在為規(guī)范實施收費公路新機制建設(shè)項目提供了詳細指導的同時，結(jié)合收費公路上位法和行業(yè)實踐的特殊性，也提出了一系列創(chuàng)新性要求和亮點措施。這些創(chuàng)新點不僅體現(xiàn)了政策的靈活性，也更加有助于吸引社會資本參與收費公路建設(shè)，擴大有效投資，促進交通運輸高質(zhì)量發(fā)展。具體包括：

1.明確經(jīng)營性公路和特許經(jīng)營的關(guān)系

《操作指南》第三條為地方推進經(jīng)營性公路的建設(shè)實施提供了“雙軌制”的實施路徑，明確經(jīng)營性公路可以按照PPP新機制要求選擇采取特許經(jīng)營模式實施，也可以按照《收費公路管理條例》等規(guī)定采用公開招標投標方式選擇投資者投資建設(shè)實施。

同時，在交通運輸部財務審計司、國家發(fā)展改革委投資司有關(guān)負責人就《操作指南》答記者問中也強調(diào)了采用傳統(tǒng)投資模式和特許經(jīng)營模式建設(shè)經(jīng)營性公路，都應符合《公路法》《收費公路管理條例》，以及交通運輸部關(guān)于經(jīng)營性公路建設(shè)項目招標投標管理的政策規(guī)定。而特許經(jīng)營模式相對傳統(tǒng)模式，特許經(jīng)營者基本條件更加嚴格，更注重優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與等，同時兩者在實施流程中也存在差異（如下圖所示）。因此，地方在開展經(jīng)營性公路建設(shè)項目時應重點結(jié)合項目特征加強前期對于模式的必要性和可行性論證，以合理選擇項目投資建設(shè)模式的組織實施。

圖1：收費公路傳統(tǒng)投資模式實施流程

圖2：收費公路特許經(jīng)營模式實施流程

2.創(chuàng)造多元化收益提升路徑

在PPP新機制下，鼓勵特許經(jīng)營者通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設(shè)和運營成本，提高投資收益。此次《操作指南》第九條在該原則下，開創(chuàng)性地提出可以采取建設(shè)期投資支持、依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強度、發(fā)展路衍經(jīng)濟、推動“交通+產(chǎn)業(yè)”融合等方式，提升收費公路新機制建設(shè)項目總體盈利能力，拓寬社會資本收益渠道。

實踐中，路衍經(jīng)濟是近年來交通與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新方向，且多地已有成熟的發(fā)展模式和創(chuàng)新案例。例如山東省已探索出了多樣化的“交通+產(chǎn)業(yè)”融合路徑，例如推進高速服務區(qū)綜合開發(fā)，對沈海高速服務區(qū)、國道228瑯琊臺公路驛站等服務區(qū)進行主題升級改造，規(guī)劃萊青高速葡萄酒文化主題服務區(qū)和膠即快速通道鶴山綜合服務區(qū)，依托公路周邊產(chǎn)業(yè)資源，形成“服務區(qū)+”新經(jīng)濟增長點；推動交旅融合，以公路為紐帶串聯(lián)沿線文旅資源，完成國道228濱海旅游公路、萊西湖環(huán)湖路、嶗山環(huán)海旅游公路等多條旅游風景道的升級煥新工程，形成交通帶動旅游。

3.充分激發(fā)民營企業(yè)參與積極性

以PPP新機制關(guān)于優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與為指導原則，《操作指南》第十四條明確要通過完善準入制度，鼓勵民營企業(yè)通過直接投資或者獨資、控股、參股等方式積極參與收費公路新機制建設(shè)項目，并要求項目實施機構(gòu)應當根據(jù)115號附件《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單》，結(jié)合項目實際情況，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。

其中，為進一步落實關(guān)于“收費公路項目（不含投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費公路項目）中民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%”的要求。要求各省級人民政府或省級交通運輸主管部門會同有關(guān)部門可結(jié)合行業(yè)特點和當?shù)匕l(fā)展實際情況制定關(guān)于“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”的認定標準，并向社會公開，使得支持民營企業(yè)參與該類項目更加有據(jù)可依。例如，2024年8月1日河南省交通運輸廳已印發(fā)《河南省關(guān)于投資規(guī)模大建設(shè)難度高收費公路項目認定標準的意見（試行）》（豫交文〔2024〕51號），確定了河南省投資規(guī)模大、建設(shè)難度高收費公路新建（含改擴建）項目認定標準。

4.強化項目的全生命周期監(jiān)管

與115號文和17號令關(guān)于做好項目建設(shè)實施管理、切實加強運營監(jiān)管的要求相呼應，《操作指南》通過構(gòu)建“事前審查+事中監(jiān)控+事后評估”的全生命周期監(jiān)管體系：第七條提出“事前”要求根據(jù)資金安排意見、行業(yè)審查意見等要件對特許經(jīng)營方案進行完善，并在核心參數(shù)上保持一致；第二十七條提出“事中”引入設(shè)計審查、成本審計及運營評價，強化工程質(zhì)量與資金使用監(jiān)管；第三十一條提出“事后”建立移交驗收與后評估制度，重點對項目建設(shè)運營情況進行監(jiān)測分析，定期開展運營評價，政府給予財政資金支持的需開展相應的績效評價，評估潛在風險，建立約束機制，切實保障公共產(chǎn)品、公共服務的質(zhì)量和效率。

結(jié)語

《操作指南》的發(fā)布，標志著收費公路領(lǐng)域PPP模式進入規(guī)范化、制度化的新階段。通過明確實施流程、細化操作要求、強化監(jiān)管機制，該指南為吸引社會資本參與收費公路建設(shè)、推動交通運輸高質(zhì)量發(fā)展提供了有力保障。未來，各地交通運輸主管部門和發(fā)展改革部門應結(jié)合實際，合理選擇項目投資建設(shè)模式，充分發(fā)揮收費公路重大項目牽引和政府投資撬動作用，積極擴大有效投資，推動收費公路高質(zhì)量發(fā)展。

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周月萍律師，上海國際仲裁中心、北京仲裁委員會、上海仲裁委員會、杭州仲裁委員會、南京仲裁委員會等機構(gòu)仲裁員，中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會工程法律評審專家，連續(xù)多年獲評國際權(quán)威爭議解決法律評級機構(gòu)Benchmark Litigation建設(shè)工程領(lǐng)域“爭議解決之星”。

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